Kokonaisuutena Sipilän hallitus onnistui tavoittelemassaan menosopeutuksessa ja työllisyyden kasvattamisessa. Julkisen talouden välitön vakauttaminen onnistui, mutta pitkän aikavälin kestävyysongelma jäi ratkaisematta.
Vuonna 2015 kansantalous oli siirtymässä vaimeaan noususuhdanteeseen finanssikriisistä alkaneen pitkittyneen taantuman jälkeen. Työttömyysaste oli lähes yhdeksän prosenttia ja bruttokansantuote oli yli viisi prosenttia pienempi kuin vuonna 2008.
Heikkoa talouskehitystä heijastellen julkinen sektori oli ollut alijäämäinen yhtäjaksoisesti vuodesta 2009 alkaen, eikä velkaantumisen pysähtymistä ollut näköpiirissä. Lisäksi kauempana tulevaisuudessa häämötti ikääntyvän väestön aiheuttama eläke- ja hoivamenojen kasvu. Vaalikeskustelua hallitsi tuolloin pitkän aikavälin kestävyysvaje ja sen umpeen kurominen.
Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää, että Juha Sipilän hallitusohjelman keskeiset talouspoliittiset tavoitteet koskivat julkisen talouden tasapainottamista ja työllisyyden kasvattamista:
- julkisen talouden velan ja bruttokansantuotteen suhteen kasvu pysähtyy vaalikauden loppuun mennessä;
- nettoluotonanto kääntyy ei-negatiiviseksi vuoteen 2021 mennessä;
- 10 miljardin euron pitkän aikavälin kestävyysvaje kuroutuu umpeen vaalikauden aikana tehtävillä päätöksillä;
- kokonaisveroaste ei nouse;
- työllisyysaste nousee 72 prosenttiin;
- ja työllisten määrä kasvaa 110 000 hengellä.
Osana hallituksen säästö- ja sopeutusohjelmaa olivat myös sote-uudistus ja kuntien tehtävien ja velvoitteiden karsiminen. Tässä kirjoituksessa arvioimme, onnistuiko Sipilän hallitus saavuttamaan edellä esitetyt tavoitteet, minkä lisäksi esitämme joitakin yksittäisiä huomioita toteutetusta talouspolitiikasta.
Hallituksen toimet auttoivat Suomea pääsemään mukaan kansainvälisen talouden kasvuun
Vastoin monien asiantuntijoiden odotuksia hallitus onnistui saavuttamaan keskipitkän aikavälin budjettipoliittiset tavoitteensa sekä työllisyyttä koskevat tavoitteensa. Kausitasoitettu työllisyysaste saavutti 72 prosenttia lokakuussa 2018, ja myös työllisten määrän kasvu ylitti 100 000 henkeä jo vuonna 2018.
Velan ja bruttokansantuotteen suhde kääntyi laskuun vuonna 2016. Valtiovarainministeriön viimeisimmän ennusteen mukaan nettoluotonanto suhteessa bkt:hen hipoo nollaa (-0,1 %) vuonna 2021.
Työllisyyden ja julkisen talouden tasapainon kohentuminen on tapahtunut osin hallituksen omien toimien ja osin kansainvälisen suhdannetilanteen ansiosta.
Työllisyyden ja julkisen talouden tasapainon kohentuminen on tapahtunut osin hallituksen omien toimien ja osin kansainvälisen suhdannetilanteen ansiosta. Hallitus pyrki johdonmukaisesti lisäämään työhön osallistumista muun muassa heikentämällä työttömyysturvaa, alentamalla työn verotusta ja alentamalla varhaiskasvatusmaksuja. Lisäksi hallitus kätilöi työvoimakustannuksia alentaneen kilpailukykysopimuksen.
Vaikka näiden toimien arviointiin liittyy huomattavaa epävarmuutta, voidaan melko suurella varmuudella sanoa, että kokonaisuutena niiden vaikutus työllisyyden kasvuun on ollut merkittävä.
Työllisyystilannetta on parantanut myös kansainvälinen noususuhdanne, joka on kasvattanut vientikysyntää. On kuitenkin huomattava, että talouskasvu alkoi kiihtyä kehittyvissä talouksissa jo vuonna 2013, ja vuosina 2013–2015 Suomen talouskehitys jäi jälkeen verrokkimaista.
Vaikka Suomi ei voi juuri vaikuttaa kansainvälisiin suhdanteisiin, voidaan kotimaisella talouspolitiikalla vaikuttaa siihen, miten ulkoa tulevat negatiiviset ja positiiviset sokit välittyvät talouteemme. Voidaankin arvioida, että useat hallituksen toimenpiteet auttoivat Suomea pääsemään kiinni hyvään globaaliin suhdannekehitykseen.
Sopeutustoimet keskittyivät menoihin, kokonaisveroaste laski
Työllisyystilanteen parantuminen on auttanut kohentamaan julkisen talouden tasapainoa. Merkittävä rooli velkatavoitteiden saavuttamisessa on kuitenkin ollut myös budjettisopeutuksella, joka on hallituksen tavoitteen mukaisesti toteutettu menoleikkauksilla, ei kokonaisveroastetta nostamalla.
Tavoiteltu menosopeutus onnistuttiin pitkälti saavuttamaan.
Hallitus sitoutui ohjelmassaan toimenpiteisiin, jotka alentavat julkisia menoja yhteensä neljällä miljardilla eurolla hallituskauden loppuun mennessä. Toimenpiteet listattiin jo hallitusohjelmassa, ja vaikka kaikki ei lopulta mennytkään kuin keväällä 2015 suunniteltiin, tavoiteltu menosopeutus onnistuttiin pitkälti saavuttamaan.
Hallituksen leikkaukset kohdistuivat voimakkaimmin sosiaalietuuksiin ja koulutus- ja tutkimusmenoihin. Toisaalta valtio on tukenut vientisektoria kasvattamalla valtion takauskantaa, mikä on lisännyt julkisen talouden altistumista kansainvälisen talouden riskeille.
Yleisen verorasituksen osalta hallitus pysyi kokonaisveroasteelle asettamansa reunaehdon puitteissa. Itse asiassa ennusteen mukaan kokonaisveroaste laski hallituskauden aikana 43,7 prosentista 42,2 prosenttiin.
Hallitus pysyi kokonaisveroasteelle asettamansa reunaehdon puitteissa.
Osaltaan kokonaisveroasteen laskua kiihdytti niin sanottu kiky-kompensaatio, jossa hallitus alensi palkansaajien verotusta kompensoidakseen kilpailukykysopimuksessa sovitun sosiaaliturvamaksujen siirron työnantajilta työntekijöille. Tällainen keskitettyihin sopimuksiin perinteisesti sisältynyt porkkana oli luvattu jo hallitusohjelmassa.
Verotuksen painopiste siirtyi hallitusohjelman mukaisesti piirun verran tuloveroista kulutus- ja valmisteveroihin, kun ansiotulojen verotus keveni ja tupakan, alkoholin ja polttoaineiden verotus kiristyi.
Pitkän aikavälin ongelmien ratkominen rakenneuudistuksilla ei onnistunut
Hallitus ei onnistunut kolmannessa tavoitteessaan, eli pitkän aikavälin kestävyysvajeen kattamisessa. Viimeisin valtiovarainministeriön arvio kestävyysvajeesta on noin 9 miljardia euroa, joskin tässä on syytä huomioida, että kestävyysvajetta ovat kasvattaneet myös sen laskentaan tehdyt menetelmämuutokset.
Hallitus pyrki supistamaan kestävyysvajetta myös vähentämällä kuntien tehtäviä ja velvoitteita. Tällä tähdättiin pitkällä aikavälillä noin miljardin euron menosäästöihin. Tavoitteena oli mahdollistaa kuntien tehtävien hoito pienemmin resurssein joko tuotantoa tehostamalla tai palveluiden saatavuutta tai laatua heikentämällä. Käytännössä kunnat eivät monissakaan tapauksissa halunneet käyttää mahdollisuuttaan kustannuksien laskemiseen.
Kuntien tehtävien ja velvoitteiden karsimisen lisäksi lähes kolmasosa kestävyysvajeesta pyrittiin kattamaan sote-uudistuksella. Tämä uudistus kariutui lopulta, ja laajemminkin hallituksen tulokset julkisen palveluntuotannon uudistamisessa jäivät laihoiksi tavoitteisiin verrattuna.
Hallitusohjelma sisälsi myös lukuisia reformeja ja niin sanottuja kärkihankkeita, joilla hallitus tavoitteli muutoksia ja uudistuksia eri politiikkalohkoilla. Tavoitteena oli uudistaa suomalaista yhteiskuntaa ja vahvistaa kansantalouden kasvuedellytyksiä.
Kärkihankkeiden tuloksena syntyi uutta lainsäädäntöä ja toimintatapoja, mutta niiden vaikutuksia työllisyyteen, kilpailukykyyn ja talouden kasvuedellytyksiin on hankala arvioida.
Kärkihankkeille osoitettu noin miljardin euron rahoitus vuosina 2016–2018 sisältyi valtiontalouden kehyksiin, ja niiden rahoitus perustui sekä valtion omaisuustuloihin että muihin määrärahoihin tehtyihin leikkauksiin. Kärkihankkeiden tuloksena syntyi uutta lainsäädäntöä ja toimintatapoja, mutta niiden vaikutuksia työllisyyteen, kilpailukykyyn ja talouden kasvuedellytyksiin on hankala arvioida.
Sama pätee erityisesti kärkihankkeeseen, jonka tavoitteena oli ottaa käyttöön systemaattinen kokeilutoiminta ja luoda kokeilujen järjestämistä koskeva säädöspohja. Hallituskauden aikana tehtiinkin huomattavia kokeiluja sosiaaliturvan, työvoimapalveluiden ja terveyspalveluiden saralla. Nämä kokeilut kuitenkin toteutettiin valitettavasti niin, että niiden tulosten hyödyntäminen politiikkatoimien suunnittelussa on vaikeaa.
Kokonaisuutena Sipilän hallitus onnistui tavoittelemassaan menosopeutuksessa ja työllisyyden kasvattamisessa.
Finanssipolitiikka tulevalla vaalikaudella
Vuonna 2019 vaaliuurnille mennään erilaisessa ilmapiirissä kuin neljä vuotta aiemmin. Talous on lähtenyt kasvuun ja julkisen talouden velka-aste on kääntynyt laskuun.
Julkisen talouden tila tulevalla vaalikaudella näyttäytyy vakaana. Välitöntä sopeutustarvetta ei ole, mikä voi heijastua tulevaan hallitusohjelmaan.
Lähivuosikymmeninä väestön ikääntyminen kuitenkin uhkaa kasvattaa eläke- ja hoivamenoja ja hidastaa kansantalouden kasvua, ja tähän varautumista olisi syytä jatkaa myös tulevalla hallituskaudella. Myös suhdannetilanne on tällä hetkellä hyvä, mikä puhuu verrattain tiukan finanssipolitiikan jatkamisen puolesta.
Tulevan hallituksen on syytä harkita, voisiko merkittävimpiä meno- ja veromuutoksia lykätä suhdanteen kannalta otollisempaan aikaan.
Tulevan hallituksen on syytä harkita, voisiko merkittävimpiä meno- ja veromuutoksia lykätä suhdanteen kannalta otollisempaan aikaan. Suomessa, kuten muissakin kehittyneissä maissa, finanssipolitiikka on valitettavan usein suhdanteita voimistavaa. Sipilän hallitus onnistui kiristämään finanssipolitiikkaa talouskasvun kiihtyessä, joskin mittavat veronalennukset erityisesti vuosina 2017 ja 2018 olivat suhdannepolitiikan näkökulmasta huonosti ajoitettuja.
Suhdannekäänteiden ennustaminen on tunnetusti vaikeaa, mutta haastavaa on myös suhdannetilanteen havaitseminen reaaliajassa. Kansantalouden tilinpidon tiedot tarkentuvat ajan kanssa, ja myöhemmin voi käydä ilmi, että vuoden 2019 vaaleihin mentiin talouden ollessa jo taantumassa.
Tätä taustaa vasten suhdannepolitiikan kannalta keskeisessä roolissa ovat niin sanotut automaattiset vakauttajat, jotka ovat sellaisia julkisia menoja ja veroja, joiden määrä vaihtelee automaattisesti suhdanteen mukana (kuten esimerkiksi työttömyysturva). Lisäksi on syytä muistaa, että julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys asettaa reunaehdot myös suhdannepolitiikalle.
Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa ja päättää sen.
KTT Seppo Orjasniemi on Talouspolitiikan arviointineuvoston pääsihteeri. KTM Allan Seuri on Talouspolitiikan arviointineuvoston tutkija. Kirjoituksessa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä edusta Talouspolitiikan arviointineuvoston kantaa.
