Euroopan unionin yhteisessä turvapaikkapolitiikassa näkyy arvoperustaisen puheen ja turvallisuuteen keskittyvän toiminnan ristiveto. EU korostaa kansainvälisillä foorumeilla pakolaisten ihmisoikeuksia mutta keskittyy käytännön toimissaan rajavalvontaan ja sisäiseen turvallisuuteen.
Euroopan unionin maihin jätettiin vuosina 2015–2016 noin 2,6 miljoonaa uutta turvapaikkahakemusta ja tilannetta luonnehdittiin yleisesti pakolaiskriisiksi. Kriisiytyminen näkyi ensisijaisesti rajojen hallinnassa, ja siksi kriisistä voidaan pikemminkin puhua EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän kriisinä. Eteläiset jäsenmaat kantoivat tulijoista suurimman vastuun, ja niiden vastaanottojärjestelmät ylikuormittuvat.
Samanaikaisesti monet jäsenmaat vastustivat tulijoiden liikkuvuutta EU:n sisällä ja komission esittämiä pakolaisten jakamiskiintiöitä EU-maiden kesken. Kriisipuhe kuvastikin ennen kaikkea rajojen hallinnan, jäsenmaiden keskinäisen päätöksenteon ja eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisiä.
Kriisipuhe kuvasti ennen kaikkea rajojen hallinnan, jäsenmaiden keskinäisen päätöksenteon ja eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisiä.
Euroopan komissio vastasi tilanteeseen esittelemällä EU:n muuttoliikeagendan, jonka olennaisena osana oli uusi luonnos EU:n yhteisestä turvapaikkapolitiikasta. Agendan näkökulma on kokonaisvaltainen: unioni pyrkii tarttumaan siirtolaisuuden perimmäisiin syihin lähtömaissa ja toimimaan yhteistyössä kolmansien maiden kanssa muuttoliikkeen hallitsemiseksi.
Oikeudenmukainen vastuun jakaminen ja solidaarisuus ovat kuitenkin olleet kateissa sekä EU:hun saapuvien turvapaikanhakijoiden näkökulmasta että jäsenmaiden kesken. Vaikka yksittäisissä konkreettisissa asioissa jäsenmaat ovat kyenneet luomaan nopeita ratkaisuja, järjestelmän perusperiaatteiden suhteen yksimielisyyttä on ollut vaikeaa saavuttaa.
Turvapaikkapolitiikasta on tullut jäsenmaita vahvasti jakava asia ja päätöksenteko on jumiutunut paikoilleen.
EU:n turvapaikka- ja laajemminkin maahanmuuttopolitiikka onkin saanut osakseen kovaa kritiikkiä. Toiset vaativat unionia tekemään enemmän hädänalaisten ihmisten auttamiseksi, kun taas toisten mielestä nykyiset toimet ovat jo liikaa.
Oikeus- ja turvallisuusnäkökulmat tuntuvat jatkuvasti kilpailevan EU:n toiminnan taustalla.
Oikeus- ja turvallisuusnäkökulmat tuntuvat jatkuvasti kilpailevan EU:n toiminnan taustalla. Unionin lausunnoissa ja asiakirjoissa on vahvasti esillä arvonäkökulma, joka korostaa turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten ihmisarvoa ja oikeuksia. Tämän perusteella EU:n tulisi pyrkiä rakentamaan yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ensisijaisesti pakenevien ihmisten perus- ja ihmisoikeuksien suojelemiseksi.
Toisenlainen kuva EU:n toiminnasta piirtyy, kun sitä tarkastellaan sisäisen turvallisuuden tehostamisen ja ihmisten liikkuvuuden rajoittamisen näkökulmasta.
Vaikka myös turvallisuus voidaan määritellä arvoksi, keskittyminen ulkorajojen vahvistamiseen ja valvontaan, palautuskäytäntöjen tehostamiseen ja ihmissalakuljetuksen vastaiseen toimintaan voivat heikentää turvaa hakevien ihmisten asemaa ja mahdollisuuksia ihmisarvoiseen elämään.
Arvot ja oikeudet EU:n turvapaikkapolitiikan perustana
Jäsenvaltiolle yhteiseksi katsotut perusarvot, kuten ihmisarvon kunnioittaminen, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeudet, mainitaan EU:n perussopimuksen toisessa artiklassa. Perusarvojen lisäksi sopimuksissa tuodaan esiin EU:n toimintaa ohjaavat periaatteet, kuten oikeudenmukaisuus, moniarvoisuus, suvaitsevaisuus, syrjimättömyys ja yhteisvastuu.
Arvojen uskottava vaaliminen edellyttää sanojen ja tekojen välistä yhdenmukaisuutta. EU:n voi olla vaikea ylläpitää mielikuvaa itsestään ihmisoikeuksien puolustajana ja edistäjänä, jos sen toiminta ajautuu kauaksi näistä arvoista.
Vahvasta arvoretoriikasta huolimatta EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on koko sen historian ajan arvosteltu siitä, että se ei ota kunnolla huomioon turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten oikeuksia.
EU:n muuttoliikeagendan lähtökohtana mainitaan ”välitön ja väistämätön velvollisuus suojella hädänalaisia”. Lisäksi EU:n perusoikeuskirja nostaa monet harkinnanvaraisina tai ehdollisina tulkitut pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeudet perustavien ihmisoikeuksien tasolle.
Oikeus turvapaikkaan on tärkeä EU:n perusoikeuskirjaan kirjattu ihmisoikeus (artikla 18), joka perustuu Geneven pakolaissopimukseen ja sen lisäpöytäkirjoihin. Ketään ei saa palautus- ja karkottamiskiellon (artikla 19) mukaan palauttaa alueelle, jossa hänen henkensä tai vapautensa ovat uhattuina.
Vahvasta arvoretoriikasta huolimatta EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on koko sen historian ajan arvosteltu siitä, että se ei ota kunnolla huomioon turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten oikeuksia. EU:ta on syytetty muun muassa siirtolaiskriisin ulkoistamisesta kolmansille maille, joiden maine ihmisoikeuksien saralla on kyseenalainen.
Toinen olennainen ongelma ovat olleet tulijoiden pakkosiirrot EU:n sisällä sekä palautukset maihin, joita ei voida pitää turvallisina.
Yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusta luodaan Tampereella
EU:n turvapaikkapoliittinen yhteistyö juontaa Schengenin sopimuksen solmimisesta vuonna 1990. Sen mahdollistama vapaa liikkuvuus osoitti jäsenmaille, että siirtolais- ja turvapaikkapolitiikkaa ei voitu toteuttaa enää yksin kansallisella tasolla. Sisärajojen poistuminen johti ulkorajojen aiempaa tiukempaan valvontaan ja tulijoiden tarkempaan kontrollointiin.
Eurooppalainen yhteistyö vauhdittui Jugoslavian hajoamissotien myötä 1990-luvulla. Amsterdamin sopimus, joka astui voimaan 1999, pyrki kehittämään EU:ta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena. Ensimmäisiä eurooppalaistamisen alueita olivat nimenomaan pakolais- ja turvapaikka-asiat.
Tampereen huippukokouksessa vuonna 1999 lanseerattiin ajatus ”kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta maahanmuuttoon”, johon sisältyisi muun muassa köyhyyden vähentäminen turvapaikanhakijoiden lähtömaissa, elinolosuhteiden ja työmahdollisuuksien parantaminen sekä konfliktien ehkäiseminen.
Samalla perustettiin EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä. Sen perustaksi asetettiin yhtenäiset standardit pakolaisaseman määrittelylle ja myöntämiselle, turvapaikkamenettelylle sekä vastaanotto-olosuhteille. Säännöt turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavasta jäsenmaasta kirjattiin osaksi EU:n lainsäädäntöä (Dublin-asetus). Sen mukaan hakemuksen käsittelisi pääsääntöisesti se jäsenmaa, johon turvapaikanhakija EU:n alueella oli ensimmäiseksi tullut. Tämän tueksi otettiin käyttöön EURODAC-järjestelmä turvapaikanhakijoiden sormenjälkien tallentamiseen.
Terrori-iskut Yhdysvalloissa vuonna 2001 ja Madridissa 2004 osaltaan vaikuttivat EU:n pyrkimyksiin tehostaa rajat ylittävien ongelmien hallinnointia. Vuonna 2004 päätettiin yhteisen rajavalvontaviraston Frontexin perustamisesta tukemaan jäsenvaltioiden rajaviranomaisia sekä tuottamaan tietoa ja riskianalyysejä EU:n ulkorajojen tilanteesta.
Haagin ohjelmassa (2004–2009) EU:n turvapaikkapolitiikkaan lisättiin ulkoinen, rajoittava ulottuvuus. Sen mukaan EU:n pitäisi ulkopolitiikassaan tukea turvapaikanhakijoiden ja muiden siirtolaisten lähtö- sekä kauttakulkumaita siirtolaisuuden hallinnassa, pakolaisten suojelussa ja rajavalvonnassa.
EU aloitti vuosina 2004–2005 pilottihankkeita Tunisian, Marokon, Algerian, Mauritanian ja Libyan kanssa. Lisäksi yksittäiset jäsenmaat alkoivat estää siirtolaisuutta kahdenvälisin sopimuksin.
Käytännössä eteläiset jäsenmaat Kreikka ja Italia joutuivat kohtuuttoman tehtävän eteen.
EU:n sopimukset kolmansien maiden kanssa saivat osakseen ankaraa kritiikkiä kansalaisjärjestöiltä ja Euroopan parlamentilta. Sopimusten nähtiin painottavan liiaksi turvallisuutta ja liikkuvuuden rajoittamista, ja niistä nähtiin myös puuttuvan vastavuoroisuutta ja dialogia. EU:n yhteisen rajavalvonnan alkua puolestaan leimasi epäselvyys siitä, miten ihmisoikeusvelvoitteet pätevät kansainvälisillä vesillä.
EU-tason säädökset tuntuivat johtavan myös siihen, että aiempaa harvempi hakija pääsi varsinaiseen turvapaikkamenettelyyn: merkittävä osa lähtö- ja kauttakulkumaista määriteltiin turvallisiksi, ja näistä maista tulleiden ihmisten turvapaikkahakemuksia voitiin käsitellä nopeutetusti. EU:n naapurimaihin taas voitiin palauttaa hakijoita ilman, että heidän tilanteeseensa välttämättä perehdyttiin.
Dublin-asetus turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavasta maasta oli oikeuksien näkökulmasta kahtalainen: se osoitti hakijan hakemuksen käsittelystä vastuullisen valtion mutta esti turvapaikanhakijoiden vapauden valita päämääränsä EU-alueella. Yhteinen järjestelmä myös oletti kaikkien jäsenmaiden kykenevän käsittelemään hakemukset.
Käytännössä eteläiset jäsenmaat Kreikka ja Italia joutuivat kohtuuttoman tehtävän eteen, eivätkä niiden turvapaikkajärjestelmät kyenneet turvaamaan tulijoiden oikeuksia.
Harmonisointiin pyritään, mutta tahdonvoima ei riitä
Lissabonin sopimuksen voimaantulosta vuonna 2009 alkoi EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan toinen vaihe. Sopimus pyrki yhtenäistämään pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman määritelmät sekä vahvistamaan yhtenäiset turvapaikkamenettelyt ja vastaanotto-olosuhteet aiempien minimitasojen sijaan. Käytännössä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen direktiiveistä ja asetuksista kaikki paitsi tilapäisen suojelun direktiivi uudistettiin vuoteen 2013 mennessä.
Käytännössä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen direktiiveistä ja asetuksista kaikki paitsi tilapäisen suojelun direktiivi uudistettiin vuoteen 2013 mennessä.
EU-johtajat julkaisivat myös uuden oikeus- ja sisäasioita koskevan Tukholman työohjelman (2010–2014), jossa sisäinen turvallisuus yhdistettiin vahvasti luvattoman maahantulon ja turvapaikanhaun kontrolloimiseen. Jäsenmaiden päätöksenteon ja yhteisen politiikan tueksi tarkoitettu Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) aloitti toimintansa vuonna 2011.
Kun vanhat vallat kaatuivat Pohjois-Afrikan maissa vuonna 2011 niin kutsutun arabikevään yhteydessä, paperittomien maahantulijoiden määrä lisääntyi Euroopan maissa. Sitä mukaa kun tulijoita oli entistä enemmän, heidän tuloaan pyrittiin rajoittamaan sekä kahdenvälisin sopimuksin että EU-tason toimin.
Esimerkiksi Italia solmi sopimuksen vuonna 2011 sekä Tunisian että Libyan kanssa. EU hahmotteli Tunisian, Marokon, Egyptin ja Libyan kanssa liikkuvuuskumppanuussopimuksia (mobility partnerships), jotka edellyttivät kumppaneilta tehostettua rajavalvontaa ja yhteistyötä palautuksissa.
Turvapaikkapolitiikkansa toisessa vaiheessa EU näytti tasapainottelevan oikeuksien suojelijan ja sisäisen turvallisuuden takaajan roolien välissä. Pyrkimys määritelmien ja suojelutason harmonisointiin jäsenmaissa oli vahva, sillä sen avulla haluttiin estää turvapaikanhakijoiden liikehdintää unionin sisällä.
Esimerkiksi Kreikassa ja Italiassa turvapaikkahallinnon kehittymättömyyttä ei kuitenkaan kyetty ratkaisemaan yksin yhteisillä standardeilla ja tahdonvoimalla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin suositteli, ettei turvapaikanhakijoita palautettaisi näihin maihin niiden heikkojen vastaanotto-olosuhteiden ja tulijoiden oikeusturvan takia.
Kriisi johtaa kiisteltyihin, välittömiin toimiin
Vuoden 2015 niin sanottu pakolaiskriisi aiheutti EU:ssa turvapaikkapolitiikan uudelleenarvioinnin, sillä tragediat Välimerellä vaativat välittömiä toimia. Kreikkaan ja Italiaan perustettiin tulijoiden rekisteröintiin ja käsittelyyn erikoistuneita keskuksia (hotspots).
Keskeiseksi ongelmaksi muodostui turvapaikanhakijoiden jakaminen jäsenmaiden kesken. Syyskuussa 2015 ministerineuvosto päätti hätätoimena jakaa Kreikasta ja Italiasta muihin jäsenmaihin kaikkiaan 160 000 turvapaikanhakijaa.
Slovakia, Unkari, Tšekki ja Romania äänestivät turvapaikanhakijoiden pakollista vastaanottamista vastaan. Erimielisyyksien takia turvapaikanhakijoita ei kyetty jakamaan jäsenmaiden kesken suunnitelman mukaisesti.
Komissio kuitenkin laati vuonna 2016 ehdotuksen turvapaikanhakijoiden pysyvästä jakomekanismista, joka ottaisi huomioon jäsenmaiden vastaanottokyvyn ja tulijoiden määrän. Ehdotuksessa jäsenmaille jätettiin myös mahdollisuus ostaa itsensä ulos siirroista.
Komissio on ehdottanut myös muiden yhteisen turvapaikkajärjestelmän säännösten uudistamista sekä esimerkiksi EU:n yhteisen uudelleensijoituskehyksen luomista kolmansista maista tulevia pakolaisia varten.
Kolmansien maiden kanssa solmituista sopimuksista eniten kritiikkiä on kohdistunut EU–Turkki-julkilausumaan, joka solmittiin maaliskuussa 2016. Julkilausuman mukaan Turkin kautta Kreikkaan tulleita paperittomia siirtolaisia voitaisiin palauttaa Turkkiin, ja jokaista palautettua kohden EU vastaanottaisi Turkista yhden pakolaisen. EU maksoi Turkille kolme miljardia euroa pakolaisten auttamiseksi.
Kesällä 2018 Eurooppa-neuvosto puolestaan linjasi, että eri puolille Välimerta voitaisiin perustaa turvapaikanhakijoiden vastaanotto- ja käsittelykeskuksia. Niiden toteuttamisesta ei kuitenkaan ole päästy sopuun Pohjois-Afrikan maiden kanssa.
Erityisen ongelmallisena voidaan pitää rajavalvonnan ja tiedonvaihdon yhteistyötä niiden maiden kanssa, jotka saattavat hyödyntää teknologiaa omien kansalaistensa tarkkailemiseen.
Lisäksi EU on tehostanut rajavalvontaa vahvistamalla uuden Euroopan raja- ja rannikkovartioston toimintakykyä. Rajavalvonnassa oletettu humanitarismi yhtyy turvallisuuspyrkimyksiin. Erityisen ongelmallisena voidaan pitää rajavalvonnan ja tiedonvaihdon yhteistyötä niiden maiden kanssa, jotka saattavat hyödyntää teknologiaa omien kansalaistensa tarkkailemiseen. Myös EU:n tukea Libyan rajavartiostolle on kritisoitu.
Rajavalvontaa ja kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä tehostamalla EU:n voidaan katsoa yrittävän ehkäistä turvapaikanhakijoiden pääsyä unionin alueelle. Jos ihmiset eivät pääse vaatimaan oikeuksiaan, EU ulkoistaa suojeluvastuutaan.
Uskottava politiikka vaatii oikeuksien ja turvallisuuden yhteensovittamista
Yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittäminen on vienyt toimivaltaa EU:n suuntaan, mutta jäsenmaat pitävät edelleen tiukasti kiinni mahdollisuuksistaan soveltaa yhteistä linjaa. Akuutin pakolaiskriisin jälkeen toimissa on korostunut sisäisen turvallisuuden takaaminen oikeuksien vaalimisen sijaan.
Vaikka EU:n toimet ovat saaneet osakseen paljon arvostelua, ne ovat myös osoittautuneet tehokkaiksi sääntelemättömän siirtolaisuuden vähentämisessä. Sääntelemätön maahantulo EU:n alueelle on vähentynyt 95 prosenttia syksyn 2015 vilkkaimmista päivistä. Myös jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä on vähentynyt lähes kriisiä edeltäneelle tasolle.
Tulevaisuudessa EU:lta vaaditaan turvapaikkapolitiikassa unionin perimmäisten arvojen ja politiikan muiden ulottuvuuksien, kuten turvallisuuden, aiempaa läpikotaisempaa yhteensovittamista. Tämä on olennaista sekä turvapaikanhakijoiden oikeuksien että unionin uskottavuuden kannalta.
Toinen EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan tulevaisuuden kysymys on, kuinka kiista turvapaikanhakijoiden jakamisesta jäsenmaiden kesken pystytään ratkaisemaan. Kysymykseen tiivistyy EU:n arvopohjaisen toiminnan uskottavuus, sillä solidaarisuus sekä jäsenmaiden kesken että erityisesti suojelua etsiviä ihmisiä kohtaan mitataan tässä konkreettisesti.
Vastavalitun Euroopan parlamentin aiempaa pirstaloituneempi puoluejakauma tuskin helpottaa yhteisen politiikan muotoilua.
Oikeistopopulististen, maahanmuuttovastaisten ja EU-kriittisten puolueiden vahva kannatus eri puolilla Eurooppaa luo kuitenkin vaikeat olosuhteet yhteisten päätösten aikaansaamiselle ja turvapaikkapolitiikan kehittämiselle. Odotettavissa on vahvaa kansallisen toimivallan puolustamista maahanmuuttoon liittyvissä kysymyksissä. Myöskään vastavalitun Euroopan parlamentin aiempaa pirstaloituneempi puoluejakauma tuskin helpottaa yhteisen politiikan muotoilua.
Vaihtoehtoja voisi löytyä, jos EU:ssa kyettäisiin ajattelemaan turvallisuutta nykyistä laajemmin sekä palaamaan alkuperäiseen kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.
Turvallisuusnäkökulmaan liittyvien toimien, kuten ulkorajavalvonnan tehostamisen ja turvapaikkapolitiikan kiristämisen, sijaan turvapaikkapolitiikkaa voitaisiin kehittää esimerkiksi uudelleensijoittamisen tehostamisella tai nopeutetun suojelun takaamisella tietyiltä alueilta tuleville. Näin voitaisiin lisätä samanaikaisesti sekä EU:n politiikan uskottavuutta kumppanimaiden silmissä että jäsenmaiden kontrollin tunnetta.
Kirjoitus pohjautuu Kosmopolis-lehden numerossa 2/2019 ilmestyneeseen artikkeliin.
VTT Hanna Tuominen on valtio-opin yliopisto-opettaja Turun yliopistossa. Tuominen on aiemmin toiminut myös Politiikasta-lehden päätoimittajana. Anna-Kaisa Hiltunen on ulkoministeriössä työskentelevä erityisasiantuntija ja Ulkopolitiikka-lehden pitkäaikainen toimitussihteeri.
