Valtiollisia rahastoja käytetään tasaamaan hyödykebuumin aiheuttamaa talouden ylikuumentumista, monipuolistamaan valtion tulonmuodostusta ja takaamaan kansallisomaisuuden riittävyys. Voisiko sellainen avata Suomen solmuun mennyttä taloutta?
Saudi-Arabian talouspolitiikassa käännettiin keväällä uusi lehti. Kuningaskunta päätti yksityistää osan kansallisesta öljy-yhtiöstä Saudi Aramcosta ja ohjata yksityisiltä sijoittajilta saadut tuotot siemenrahaksi uuteen valtiolliseen rahastoon. Rahastosta on kaavailtu noin kahden biljoonan dollarin arvoista jättiläistä, joka sijoittaisi pääosin ulkomaisille osakemarkkinoille.
Saudi-Arabia ei ole valintansa kanssa yksin. Valtiollisista rahastoista (sovereign wealth fund, SWF), jotka sijoittavat osakkeisiin, korkoihin, kiinteistöihin, hyödykkeisiin ja muihin instrumentteihin, on pikemminkin tullut talouspolitiikan valtavirtaa.
Mitä valtiolliset rahastot ovat?
YK:n tilastojen perusteella valtiollisia rahastoja on yli sata. Valtaosa rahastoista on perustettu vuoden 2000 jälkeen. Vuoden 2008 finanssikriisin jälkeenkin on perustettu jo 25 uutta valtiollista rahastoa.
Valtiollisten rahastojen perustaminen on selvä kansainvälinen trendi.
Loppua ei ole näkyvissä. Esimerkiksi Britanniassa on jo pitkään haikailtu oman valtiollisen rahaston perään.
Valtiollisten rahastojen perustaminen on selvä kansainvälinen trendi, mutta ilmiöllä on huomattavasti pidempi historia. Varhaisimmat niin sanotut hyödykerahastot perustettiin Lähi-itään jo 1950-luvulla (esimerkiksi Kuwait Investment Authority).
Öljy-, maakaasu- ja malmituotoilla rahoitetut rahastot ovat edelleen valtiollisten rahastojen yleisin muoto, mutta 1990-luvulta alkaen niitä on perustettu myös niin sanottuina valuuttavarantorahastoina. Näissä keskuspankin hallussa olevaa ulkomaista valuuttaa käytetään rahaston siemenenä (esimerkiksi Kiinan SAFE).
Mihin valtiollisia rahastoja käytetään?
Valtiollisia rahastoja käytetään yleisesti tasaamaan hyödykebuumin aiheuttamaa talouden ylikuumentumista, monipuolistamaan valtion tulonmuodostusta ja takaamaan kansallisomaisuuden riittävyys pitkälle tulevaisuuteen.
Valtiollisilla rahastoilla voi olla myös tarkasti määriteltyjä tavoitteita. Jotkut rahastot varautuvat suurten ikäluokkien eläköitymiseen ja toiset joustavoittavat työmarkkinoita rahoittamalla perustuloa tai kansalaisosinkoa. Pidemmän aikavälin tavoitteiksi on kansainvälisesti nostettu esimerkiksi taloudellisen eriarvoisuuden kaventaminen.
Suuri osa valtiollista rahastoista toimii passiivisina portfoliosijoittajina.
Rahastoilla saattaa olla myös geopolitiikkaan tai eettiseen sijoittamiseen liittyviä päämääriä, mutta useimmiten sijoituspolitiikalla tavoitellaan parasta mahdollista tuottoa. Ei olekaan yllättävää, että suuri osa valtiollista rahastoista toimii passiivisina portfoliosijoittajina.
Keskustelu siitä, millaisiin kohteisiin valtiollisten rahastojen olisi parasta sijoittaa, käy kuitenkin kuumana. Yleisesti ottaen valtiolliset rahastot painottavat osakkeita, mutta korkeista kursseista johtuen esimerkiksi kiinteistösijoitukset ovat voimakkaassa kasvussa.
Taiten perustettu ja hallinnoitu valtiollinen rahasto on erinomainen väline valtion varallisuuden pitkäjänteiseen kasvattamiseen. Valtiollinen rahasto voi muuttaa yksittäiset windfall-voitot vuosikymmeniä tuottaviksi sijoituksiksi. Sen kautta kansainvälisen finanssijärjestelmän edut voivat tuoda vaurautta aina yksittäiselle kansalaiselle saakka.
Miksi Suomella pitäisi olla sellainen?
Suurimmissa valtiollisissa rahastoissa on useiden satojen miljardien dollareiden arvosta varoja. Eräissä tutkimuksissa rahaston optimikooksi on esitetty noin puolta valtion vuotuisesta bruttokansantuotteesta.
Rahasto voi kuitenkin olla pienempikin – valtiollisten rahastojen keskimääräinen koko on noin 20–30 miljardia dollaria. Kestävyysvaje-Suomessa tällaiselle potille olisi käyttöä.
Valtiollinen rahasto solahtaa hyvin suomalaisen valtio-omistajuustradition jatkeeksi.
Valtiollinen rahasto solahtaa periaatteessa hyvin suomalaisen valtio-omistajuustradition jatkeeksi. Enää valtio ei tietenkään pyöritä kokonaisia teollisuudenaloja, vaan se on omaksunut osakkeenomistajaroolin muiden yksityisten sijoittajien rinnalla.
Valtiollisten rahastojen kansainvälinen suosio pakottaa kuitenkin kysymään, olisiko Suomesta täysiveriseksi sijoittajavaltioksi – tai paremminkin portfoliosijoittajavaltioksi?
Valtiollisiin rahastoihin vertautuvia passiivisia sijoitusratkaisuja on enenevässä määrin ehdotettu valtiontalouden reikien tilkkeeksi. Kansanedustaja Eero Lehti (kok.) on puhunut lainarahalla toteutetun indeksisijoittamisen puolesta.
Suomen talouspolitiikassa näyttää olevan kansainvälisesti suuntautuneen passiivisen valtiollisen rahaston mentävä aukko.
Rohkeammissa visioissa passiivisen osakesijoittamisen on katsottu jopa mahdollistavan Suomen muuttamisen verottomaksi yhden sukupolven aikana.
Solidium Oy, Suomen Teollisuussijoitus Oy, Sitra ja työeläkevakuutusyhtiöt toteuttavat osin valtiollisten rahastojen funktioita, mutta Suomen talouspolitiikassa näyttää olevan kansainvälisesti suuntautuneen passiivisen valtiollisen rahaston mentävä aukko.
Mistä rahat?
Valtiollisten rahastojen kaksi päätyyppiä eivät kuitenkaan sovellu Suomen nykytilanteeseen. Turve, visakoivu ja pohjavesi eivät (ainakaan vielä!) mahdollista kyllin vahvaa pohjaa hyödykerahastolle eikä Suomen Pankilla ole löysää valuuttapuskuria. Mistä siis rahat Suomen valtiolliseen rahastoon?
Saman ongelman kanssa painitaan ympäri maailmaa. Ei olekaan yllättävää, että kansainvälisesti on hahmoteltu monia Suomenkin tilanteeseen soveltuvia vaihtoehtoisia rahoitusmalleja: verotusta, yksityistämistä ja velanottoa.
Kansainvälisesti on hahmoteltu vaihtoehtoisia rahoitusmalleja: verotusta, yksityistämistä ja velanottoa
Radikaalein rahoitusmalli perustuu verotukselle. Esimerkiksi kertaluontoinen tai muutaman vuoden ajan kerätty varallisuusvero voisi tarjota rahastolle kohtuullisen kasvupohjan.
Varallisuusmassojen kerääminen verotuksella ei ole millään tapaa mullistavaa. Itse asiassa vastaavaa järjestelyä käytettiin Suomessa vuosina 1945–58 tasaamaan sodanjälkeisten alueluovutusten aiheuttamia tappiota.
Lailla perustettu Korvausosakkeiden hallintoyhteisö sai pääomansa erillisestä omaisuudenluovutusverosta, jonka perusteella jokaisen kotimaisen osakeyhtiön tuli luovuttaa osa osakepääomastaan valtion holding-yhtiölle. Hallintoyhteisö oli noteerattu Helsingin pörssissä vuosikymmenen, ja sen arvopaperi oli usein pörssin vaihdetuin.
1940-luvun sotatalouden opit eivät luonnollisestikaan ole sellaisinaan siirrettävissä nykypäivään. Rahoitusmarkkinoiden globalisoituminen ja valtioiden välinen kilpailu investoinneista takaavat sen, että esimerkiksi ylimääräiset varallisuusverot ovat taloudellisesti, poliittisesti ja oikeudellisesti hankalia.
Toinen mahdollisuus on yksityistäminen. Pääministeri Juha Sipilän hallitus antanee valtio-omisteisten yhtiöiden ja muun valtion omaisuuden käytölle aivan uudet suuntaviivat.
Voisiko – huhutusta – Postin yksityistämisestä, teiden ja muun infran yhtiöittämisestä tai sote-uudistuksesta liietä varoja valtiollisen rahaston siemeneksi? Entä voisiko valtion kiinteän omaisuuden tehokkaampi hyödyntäminen avata jatkuvaa tulovirtaa?
Keskuspankkien elvytyspolitiikka on pitänyt korot poikkeuksellisen matalana jo pitkään. Tässä korkoympäristössä luotettaviksi maksajiksi katsotut valtiot – Suomi vielä mukaan luettuna – saavat markkinoilta erittäin edullista lainaa.
Näissä olosuhteissa rahastoon kohdennettavaa valtion joukkovelkakirjalainaa voi pitää perusteltuna rahoitusmuotona. Lainanlyhennykset voisi ainakin vielä hoitaa osingoilla, ja ylikin jäisi.
Esitellyistä rahoitusmalleista yksityistämistuotoista muodostettu rahasto lienee poliittisesti helpoin.
Esitellyistä kolmesta rahoitusmallista yksityistämistuotoista muodostettu rahasto lienee poliittisesti helpoin. Tuottojen rahastointi niiden välittömän käytön sijaan voisi muodostaa pohjan uudenlaiselle, hyväksyttävämmälle yhteiskuntasopimukselle. Nyt valtio-omistajuutta leimaa tuottojen lyhytjänteinen kohdentaminen valtiontalouden varakassaksi.
Veronkorotuslinjalle on hankala lähteä tilanteessa, jossa palkansaajat kokevat veroasteensa kuristavaksi ja yritykset voivat helposti siirtää toimintojaan Suomen ulkopuolelle. Kiihtyvä velkaantuminen ei sen sijaan sovi nykyisen hallituksen pirtaan, vaikka rahastoa voisi koota hiljakseen vaikkapa 20–30 vuoden aikajänteellä.
Passiivista rahastoa rakentamassa
Suomessa on tilaa valtiolliselle rahastolle. Rahastoja on kuitenkin monenlaisia.
Norjan Government Pension Fund Global edustaa tehokasta, läpinäkyvää ja hallintojärjestelyiltään vakaata laitaa. Toisesta laidasta löytyy rahastoja, joita leimaavat korruptio, veroparatiisit ja YK:n talouspakotteet.
Valtion omistajapolitiikka on ollut viime vuosina aktiivista eikä tälle kehitykselle näy loppua. Valtiollisen rahaston ohjenuoraksi tulisi kuitenkin – ainakin alkuvaiheessa – valita täydellinen passiivisuus.
Passiivisuus tarkoittaisi yhtäältä indeksisijoittamista ja toisaalta lailla turvattua ei-poliittisuutta.
Passiivisuus tarkoittaisi yhtäältä indeksisijoittamista ja toisaalta lailla turvattua ei-poliittisuutta. Näillä reunaehdoilla rahasto pärjäisi muutamalla varainhoitajalla. Rahasto tulisi asettaa institutionaalisesti ja fyysisestikin riittävän kauas vallan ytimestä.
Sodan jälkeen perustettu Korvausosakkeiden hallintoyhteisö on jälleen nostettava esiin. Alkuperäisen säädöksen mukaan sillä oli ”kaikki muut osakkeenomistajalle kuuluvat oikeudet paitsi äänivalta yhtiön yhtiökokouksessa” (laki korvausosakkaiden hallintoyhteisöstä (392/1945), 7 §). Tilanne muuttui vuonna 1948, mutta alkuperäinen suunnitelma muistutti suuresti passiivista sijoitusstrategiaa.
Valtiollisesta rahastosta kansalaisrahastoksi
Jatkossa passiivisuutta jouduttaisiin todennäköisesti arvioimaan uudelleen. Australiassa, Norjassa ja Uudessa-Seelannissa on jo käyty monisyinen poliittinen keskustelu valtiosijoittamisen eettisistä reunaehdoista.
Yksittäinen kansalainen tulee helposti sidotuksi itselleen vastenmielisiin sijoituspäätöksiin. Riskinä on vieraantuminen prosessista, jossa yhteinen varallisuus jaetaan.
Rahasto olisi mahdollista jakaa kahtia: kasvu- ja tuotto-osaan.
Toinen kysymys on se, miten rahastoon kertyvä varallisuus jaetaan. Yksi mahdollisuus olisi jakaa rahasto kahtia: kasvu- ja tuotto-osaan. Kasvuosa kerryttäisi varallisuutta vuodesta toiseen.
Tuotto-osa puolestaan jaettaisiin vuosittain eräänlaisena kansalaisosinkona, jota esimerkiksi Alaska Permanent Fund jakaa jokaiselle osavaltion asukkaalle. Tavoitteena on varallisuuden kerryttämisen lisäksi vahvistaa kontrollia yhteisen omaisuuden käytöstä.
Korvausosakkeiden hallintoyhteisö ilmensi omalla tavallaan positiivista kansankapitalismia, jonka myötä yksittäinen kansalainen pääsi nauttimaan suoraan koko Suomen yrityssektorin kasvusta. Voisiko valtiollinen rahasto olla sen 2010-lukulainen vastine, kun Suomen solmuun mennyttä taloutta yritetään avata?
***
Kirjoitus kommentoi useita Angela Cumminen uudessa tutkimuksessaan Citizens’ Wealth: Why (and How) Sovereign Funds Should be Managed by the People for the People (2016) esiinnostamia teemoja.
OTM Mikko Rajavuori valmistelee valtio-omistajuuden kansainvälisoikeudellisia reunaehtoja käsittelevää väitöskirjaa Turun yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.
