Onko EU:sta pitkäjänteisen, kestävän politiikan tekijäksi?

Euroopan unioni on yhtäältä poliittisten vaalikausien vanki. Toisaalta se on tukevasti sitoutunut vähintäänkin keskipitkän aikavälin strategiseen suunnitteluun.

PALO-hankkeen puitteissa on tutkittu politiikan aikajänteitä erityisesti Suomessa. Myös kansainvälisesti päätöksenteon tulevaisuusulottuvuuden tutkimus on keskittynyt kansalliseen ja paikalliseen tasoon.

Euroopan unionin toiminnan ajateltuja aikajänteitä ei sen sijaan juurikaan ole analysoitu. Ymmärtääksemme unionin toiminnan perusteita aikaulottuvuuden pohdinta olisi kuitenkin oleellista. Sellaiset pitkän tähtäimen monisyiset ongelmat kuin ilmastokriisi ja muuttovirtapaine tietysti vain korostavat tätä.

Alla pyritään tätä tutkimuksellista vajetta alustavasti korjaamaan. Kuinka pitkäjänteisenä meidän tulee EU:ta ajatella ja kuinka se mahdollisesti tässä suhteessa eroaa valtiollisista toimijoista?

Pitkä aikajänne politiikassa

Pitkäjänteisen politiikan käsite mahdollistaa ainakin kaksi perustulkintaa. Ensinnäkin sellainen politiikka pyrkii järjestelmällisesti arvioimaan päätösten vaikutusta erilaisilla suhteellisen pitkän aikavälin perspektiiveillä. Se siis kysyy: ”Mihin toimemme johtavat vuosina x tai vaihtoehtoisesti y?” Tässä siis nykyhetki ikään kuin avautuu tulevaisuuteen.

On tietysti täysin tapauskohtaista, mikä tuo tulevaisuuden pitkä aikaväli voisi tai mikä sen tulisi olla. Joissakin teksteissä puhutaan 25 vuodesta, yhdestä sukupolvesta, minimitavoitteena.

Toisaalta lähtökohtana voi ensin olla tulevan suotavan yhteiskuntakehityksen ja jopa tulevien sukupolvien tarpeiden arviointi: millainen maailman tulisi olla jonkin suhteellisen pitkän ajan kuluttua ja millä politiikkatoimilla tätä tilaa kohti päästäisiin? Päinvastoin kuin edellisessä vaihtoehdossa, tulevaisuus tässä tapauksessa tavallaan palautuu nykyhetkeen.

Kysymys on ennen kaikkea oikeudenmukaisuudesta: onko oikeudenmukaista ottaa pois nykysukupolvilta ja antaa tuleville, joiden tarpeista emme vielä mitään tiedä?

Päätöksentekijät joutuvat säännönmukaisesti valitsemaan nykyhetken materiaalisen hyvinvoinnin ja tulevaisuuteen sijoittamisen välillä.

Päätöksentekijät joutuvat säännönmukaisesti valitsemaan nykyhetken materiaalisen hyvinvoinnin ja tulevaisuuteen sijoittamisen välillä – hetken hyvä vai tulevaisuuden turva? Poliitikko käy siis yliajallisen (tai ylisukupolvisen) neuvottelun.

Esimerkiksi vihreät ja perussuomalaiset ovat olleet, kuten tiedämme, vahvasti eri linjoilla ilmastonmuutokseen reagoimisen suhteen. Kärjistäen perussuomalaiset vaativat välittömien materiaalisten olosuhteiden takaamista, kun taas vihreät näkevät nykyisyyden kulutusuhrausten olevan välttämättömiä parempaa tulevaisuutta tavoitellessa.

Demokraattisen politiikan instituutioihin liittyy piirteitä, jotka edesauttavat päätymistä lyhyen tähtäimen päätöksiin. Näistä itsestään selvin lienee se, että halutaan varmistaa uudelleenvalinta seuraavissa vaaleissa: pitää heti tarjota äänestäjille jotain konkreettista.

Kiinnostavampi seikka on, että päättäjien tieto pitkän tähtäimen vaikutuksista on välttämättä puutteellista. On vaikea tietää, mitkä toimet ovat lopultakin pitkällä aikavälillä suotavia, kun taas lyhyellä tähtäimellä voidaan toimia varmemmin olemassa olevan tiedon varassa.

Pitkän tähtäimen päätösten kestävyyttä ei myöskään voi tietää: seuraavat vallanpitäjät saattavat ne yksinkertaisesti pyörtää. Obamacaren, Yhdysvaltain terveysuudistuksen, kohtaamat vaikeudet Donald Trumpin presidenttikaudella käyvät hyvästä esimerkistä.

Lisäksi yhteiskunnan hyvin organisoituneet etupiirit kuitenkin saattaisivat vastustaa pitkän tähtäimen toimenpiteitä, jos ne tarkoittavat merkittäviä uhrauksia lyhyellä tähtäimellä omien etujensa osalta. Ammattiliitot eivät yleensä suostu palkanalennuksiin, vaikka luvattaisiinkin, että kymmenen vuoden kuluttua jakovaraa jälleen on.

Entä millainen poliittis-institutionaalinen järjestelmä tätä lyhytjänteisyyden ongelmaa puolestaan vähentäisi? Intuitiivisesti voi ajatella, että järjestelmä, jossa ei ole yhtä ylivertaista päätöksentekijää, voi kerkeämmin tehdä pitkäjänteisiä valintoja – tai siis sellaisia, jotka ovat kansalaisille lyhyellä tähtäimellä ongelmallisia.

Tilivelvollisuus päätöksistä jakaantuu tällaisessa järjestelmässä eivätkä äänestäjät helposti voi vain poisvalita yhtä auktoriteettia. Monipuoluejärjestelmä on tässä mielessä hyvin toimiva poliittinen rakenne.

Myös deliberatiiviset eli puntaroivat poliittiset järjestelmät todennäköisesti pystyvät tekemään paremmin pitkäjänteistä politiikkaa. Tiedolliset ongelmat ja epävarmuus tulevaisuuden suhteen vähenevät.

Tulevaisuusulottuvuuden vahvistamiseksi pitäisi poliitikon pystyä vähentämään lyhyen tähtäimen menetysten merkitystä ja korostamaan pitkän tähtäimen hyötyjä.

Voidaan myös olettaa, että kilpailevat poliittiset ryhmittyvät puntaroinnin kautta paremmin sitoutuvat tehtyihin pitkän tähtäimen päätöksiin – oppositiokin saadaan tukemaan päätöksiä. Päätösten pyörtäminen käy näin epätodennäköisemmäksi.

Periaatteessa pitkän tähtäimen politiikassa on kyse yksinkertaisesta toiminta-asenteesta. Tulevaisuusulottuvuuden vahvistamiseksi pitäisi poliitikon pystyä vähentämään lyhyen tähtäimen menetysten merkitystä ja korostamaan pitkän tähtäimen hyötyjä. Pitäisi kyetä vetoamaan yksilöihin ja jopa instituutioihin moraalis-eettisinä pikemminkin kuin omia etuja maksimoivina toimijoina.

Unionin muodosta poliittisena toimijana

Kun näitä seikkoja ajatellaan erityisesti Euroopan unionin kontekstissa, on syytä aluksi paneutua unionin institutionaaliseen rakenteeseen ja sen historialliseen olemukseen.

Unionin on usein ajateltu kehittyvän kriisien kautta. Erilaisten sopimusten hylkääminen kansanäänestyksissä – ja institutionaaliset kriisit näiden hylkyjen myötä – ovat tosiaankin pakottaneet etsimään uusia ratkaisuja integraation edistämiseksi. Oleellista on, että tämä kriisiluonne suosii lyhyitä tähtäimiä: palokuntakin pelastaa nimenomaan tässä hetkessä.

Poliittisten suhdanteiden muutos näyttää tällä hetkellä poikkeuksellisen suurelta ja niiden suunta epävarmalta. Odotetaan uutta parlamenttia ja komissiota ja ennen kaikkea brexitin toteutumista.

Lisäksi vahva poliittinen johtajuus tuntuu puuttuvan unionista. Liittokansleri Angela Merkel ei ole enää yhtä vahva kuin ennen ja presidentti Emmanuel Macronin toimintakyky on Ranskan sisäpoliittisten ongelmien myötä heikentynyt.

Myös Eurooppa 2020 -strategia on päättymässä. Tuo vuonna 2010 voimaan astunut strategia on viimeiset kymmenen vuotta ohjannut unionin toimintaa monessa suhteessa (viisi pääaluetta: työllisyys, tutkimus ja kehitys, ilmastonmuutos ja energia, koulutus, köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen) eikä uutta vastaavan tasoista strategiaa ole näköpiirissä.

Monella politiikkasektorilla ei siis nyt ole varsinaista pidemmän tähtäimen suunnitelmaa. Niin ikään budjettikehys, joka EU:ssa tehdään seitsemäksi vuodeksi, on vaihtumassa. Vuonna 2021 alkaa siis uusi kehyskausi, mutta se ei vielä ohjaa toimintaa.

Edelliseen liittyvä mutta analyyttisesti erilainen seikka on, että Euroopan unioniin on ajateltu kuuluvan jonkinlainen pakko mennä eteenpäin. Jos siis ei kuljeta eteenpäin, kaadutaan kuin polkemattomalla polkupyörällä – ja tämä tietysti korostaa lyhytjänteisyyttä.

Monessa suhteessa EU:n rakenteet tukevat hidasta päätöksentekoa ja tämän myötä kenties suhteellisen pitkien aikavälien huomioimista.

Ajatteluamme unionista olisi tässä suhteessa kuitenkin syytä muuttaa. Unionin perustuslaillinen pohja on nyt niin vahva, ettei ajatus eteenpäin menosta ja jatkuvasta muutoksesta tässä ja nyt enää ole erityisen tarpeen. Voi olla, että brexit vielä erityisesti korostaa tätä perustuslaillista toimivuutta.

On toisaalta selvää, että monessa suhteessa Euroopan unionin rakenteet tukevat hidasta päätöksentekoa ja tämän myötä kenties suhteellisen pitkien aikavälien huomioimista. Eri toimijoiden välisen keskustelevan koordinaation merkitys on unionissa erittäin suuri. Muuten ei riittävän moni taho saisi ääntään kuuluviin eikä pystyttäisi tuottamaan mielekkäitä päätöksiä.

Usein tähän koordinointiin liittyy aito puntaroinnin luonne, mikä taas todennäköisesti edesauttaa pitkäjänteisyyttä. Tähän liittyen lainvalmistelu unionissa on koko ajan monivaiheista, huolellista ja perusteellista ja se sisältää paljon asiantuntijakuulemisia. Koska lainsäädännön käsittelyyn osallistuvat sekä komissio, parlamentti että neuvosto, vaatimustaso nousee korkealle ja lyhytjänteisyys vähennee.

Eri politiikan sektoreilla tehdään jatkuvasti enemmän tai vähemmän pitkän aikavälin strategista suunnittelua, ja strategioiden toteutumista evaluoidaan tarkasti. Perusaikajänteenä on kunkin komission viisivuotiskausi (budjettikehykset ovat seitsenvuotisia), mutta teemat toistuvat ja näin pitkäjänteisyys vahvistuu.

Esimerkiksi sukupuolten välisen tasa-arvon suhteen – jo sinänsä pitkän tähtäimen tavoite – on tehty jo vuosituhannen vaihteesta strategioita, joiden kesto on ollut noin puoli vuosikymmentä. Toteutumiskatsaus on tehty vuosittain, uusin on maaliskuulta 2019.

Oleellista tämän tekstin teeman kannalta on myös, että kestävän kehityksen periaatteet vaikuttavat vahvasti jo monilla eri politiikka-aloilla strategisiin tavoitteenasetteluihin. Esimerkiksi ”kestävä rahoitus” on EU:n pankki- ja rahoitussektorin yritys toteuttaa Agenda 2030:ä eli YK:n kestävän kehityksen tavoitteita, joista sovittiin vuonna 2015 (yhden sukupolven aikajänne-ehto ei tässä vielä toteudu).

Hankkeen perusperiaatteet ilmaistaan komission 2018 selonteossa seuraavasti:

”1) vahvistetaan rahoituksen osuutta kestävän ja osallistavan kasvun edistämisessä rahoittamalla yhteiskunnan pitkän aikavälin tarpeita; 2) lujitetaan rahoitusvakautta sisällyttämällä ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvät tekijät investointipäätösten tekoon.”

Strategiatyön aikajänteistä

Katselkaamme aavistuksen tarkemmin, esimerkinomaisesti, kahta keskeistä nykystrategiaa tai skenaariota, joita EU työssään tällä hetkellä hyödyntää. On tietysti aina epäselvää, missä määrin tämän kaltaiset strategiat pitkällä tähtäimellä sitovat toimijoita, mutta pelkästä sanahelinästä ei ole kyse. EU on usein pystynyt sitouttamaan erilaisia maita vähintään sen keskipitkän tähtäimen tavoitteisiin – ja joskus jäsenmaat haluavat vieläpä saavuttaa politiikkatavoitteita nopeammin kuin EU esittää.

Ympäristötematiikkaan ja erityisesti ilmastonmuutokseen liittyvissä kysymyksissä EU:n toiminnan aikajänne näyttää selkeästi kaikkein pisimmältä. Ne myös lävistävät useimpia unionin politiikkasektoreita.

Uusin komission tavoiteohjelma ilmastopolitiikassa on nimeltään ”Puhdas maapallo kaikille. Eurooppalainen visio kukoistavasta, nykyaikaisesta, kilpailukykyisestä ja ilmastoneutraalista taloudesta”. Pohjana ovat voimassa olevat kansainväliset ilmastosopimukset, Pariisi ja Agenda 2030.

EU:n visio on kuitenkin näitä sopimuksia pidempi. Se ulottuu vuoteen 2050, jolloin unionin pitäisi olla hiilineutraali. Tässä siis yli sukupolven kestävä aikajänne toteutuu.

Myös sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen kiinnitetään vahvaa huomiota. Raportin mukaan tavoitteena on

”[…] vahvistaa, että Eurooppa ottaa vakavasti asemansa ilmastotoimien globaalina johtajana, sekä esittää visio siitä, kuinka voimme siirtyä neutraaliuteen kasvihuonekaasupäästöjen osalta vuoteen 2050 mennessä kustannustehokkaasti ja sosiaalisesti oikeudenmukaisella tavalla. Strategiassa korostetaan mahdollisuuksia, joita muutos avaa Euroopan kansalaisille ja taloudelle, mutta tarkastellaan myös edessä olevia haasteita.”

Kiinnostavaa on, kuinka ohjelmassa yritetään taistella sen puolesta, että kyse ei ole pelkästään uhrauksista ja luopumisesta. Ilmastonmuutoksen torjuntaan väitetään liittyvän ennennäkemättömiä taloudellisia mahdollisuuksia – ”[p]uhtaan energian käänne on kiihdyttänyt Euroopan talouden nykyaikaistamista” – ja tämän myötä voidaan myös vahvistaa Euroopan asemaa maailmassa. Yliajallisen neuvottelutilanne ei ole vaikea.

Toinen erityisen huomionarvoinen hiljattain julkaistu EU:n politiikkaa ohjaava raportti on niin sanottu EU:n globaalistrategia (2016). Runsaalla 40 sivulla teksti linjaa painokkaasti unionin ulkosuhdetoimintaa.

Keskeisenä lähtökohtana ovat tässäkin kestävän kehityksen globaalit tavoitteet, eli aikajänne ulottuu vuoteen 2030, mutta muuten aikaulottuvuus jää raportissa yllättävän heikoksi. Ehkä tämä kertoo siitä, että tässäkin strategiassa jonkinmoinen kriiseihin varautuminen on oleellista: sekä Venäjä että Yhdysvallat arveluttavat.

Seuraava katkelma vie kuitenkin aikaulottuvuuden varsin pitkälle. Periaatteessa ajatellaan koko vuosisataa. On myös huomattava, että puhutaan nimenomaan globaalista, sääntöperäisestä järjestyksestä, jota EU tukee – se kielii vakauden tavoittelusta, siis pitkästä tähtäimestä:

”EU on sitoutunut kansainväliseen oikeuteen perustuvaan globaaliin järjestykseen, joka takaa ihmisoikeudet, kestävän kehityksen ja globaalien yhteisvarantojen jatkuvan käytön. Tämä sitoumus merkitsee pikemminkin nykyjärjestelmän muutosta kuin vain sen säilyttämistä. EU tukee vahvasti YK:ta moninapaisen sääntöperusteisen järjestelmän kulmakivenä ja kehittää globaalisti koordinoituja ongelmanratkaisuja kansainvälisten ja alueellisten organisaatioiden sekä valtio- ja muiden toimijoiden kanssa.” (Shared Vision, Global Action: A Stronger Europe; käännös HV)

Yksi pitkän tähtäimen käsite täytyy globaalistrategiasta tämän lisäksi erikseen nostaa esille, nimittäin resilienssi. Strategia siis painottaa vahvasti yhteiskunnallista resilienssia – sitkeyttä, sietokykyä, kestävyyttä. Ajatus on, että Euroopan tulee tukea muita maita ja erityisesti lähialueitaan sillä lailla, että nämä voivat tukea itse itseään omin ehdoin.

Ehkä tätä voidaan ajatella myös askeleena kohti itsekriittisyyttä: demokratian vieminen muualle omista lähtökohdista käsin ei auta. Pitää luottaa muiden yhteiskuntien omaan kykyyn kehittyä, huomenna ja ylihuomenna.

Loppuhuomioita – vastaus otsikon kysymykseen

Euroopan unioni on siis yhtäältä vahvasti, miltei samoin kuin kansallisetkin politiikan järjestelmät, poliittisten vaalikausien vanki. Tämä korostuu nyt, kun parlamentti ja komissio ovat vaihtumassa ja viimeisen kymmenen vuoden tärkein ohjelma – Strategia 2020 – on tulossa päätökseen.

Lisäksi sellaisen yksiselitteisen poliittisen johtajuuden saavuttaminen, jonka kautta olisi luotavissa vahvaa pitkän tähtäimen visiointia, on unionissa vaikeaa. Tämän hetken Euroopan johtajat pääosin painivat sisäpoliittisten ongelmien parissa.

Toisaalta Euroopan unioni on vahvasti sitoutunut vähintäänkin keskipitkän aikavälin strategiseen suunnitteluun. Sen monitahoinen hallintakoneisto takaa huolellisen työn, laajan eri argumenttien kirjon huomioimisen, ja päätösten vaikutusta seurataan jatkuvasti.

Koneisto kaikessa teknokraattisuudessaan ei myöskään ole erityisen herkkä yhtäkkisille poliittisille muutoksille. Stabiilius, inertiakin, voi itse asiassa vaikuttaa positiivisesti pitkäjänteisyyteen.

Ympäristötietoisuus ja kestävä kehitys ovat tällä hetkellä agendalla hyvin korkealla, ja tämä luo väkisinkin politiikkaan pitkäjänteisyyttä. Yliajallinen neuvottelutilanne ei ainakaan ilmastonmuutokseen liittyvässä retoriikassa kuitenkaan näytä erityisen ongelmalliselta. Ympäristömuutosta vastaan taistelu nähdään viime kädessä pikemminkin mahdollisuutena kuin uhkana ja vieläpä Euroopalle johtoasemaa tarjoavana.

Oli miten oli, kun Euroopan unionia alkaa ajatella ”aikapolitiikan” termein, tulee mieleen, voisiko systemaattisesta tulevaisuustyöstä jopa löytyä uutta oikeutusta koko unionille. Tulevaisuusulottuvuutta, tulevaisuususkoakin, tarkkaan pohdittuja arvioita tulevien sukupolvien toiveista, pitäisi siis EU:n ystävien paljon nykyistä enemmän pitää esillä.

Mutta kestävän tulevaisuuden korostus pitäisi myös pystyä yhdistämään syvällisiin ajatuksiin vapaudesta ja tasa-arvosta. EU:sta siis pitäisi pyrkiä rakentamaan tulevaisuusorientoitunut sosiaalisen vapauden instituutio.

Kirjoitus on osa Ratkaisuja vaalikaudet ylittävään politiikkaan -sarjaa, jossa PALO-tutkimushankkeen tutkijat kirjoittavat vaalikaudet ylittävästä politiikasta ja kansalaisvaikuttamisesta. Kirjoitukset liittyvät PALOn studia generalia -luentosarjaan.

D.Phil. Henri Vogt on kansainvälisen politiikan professori Turun yliopistossa.