Ministereiden eturistiriidat herättävät usein keskustelua mediassa, mutta syvällisempi keskustelu hallintojen eettisistä järjestelmistä loistaa poissaolollaan. Miten eturistiriitoja säännellään eri Euroopan maissa?
Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat sijoittaneet huomattavia summia eettisten normien vahvistamiseen, mutta niiden vaikuttavuudesta voidaan olla montaa eri mieltä. Samalla Euroopan unionia uhkaa moraalin heikkeneminen. Lisäksi usea hyvää hallintoa tarkasteleva indeksi osoittaa huolestuttavia suuntauksia demokratian, oikeusvaltion, korruption, ja politisoitumisen aloilla.
Poliittinen huomio kohdistuu usein ministereiden epäeettiseen käyttäytymiseen, mikä on ymmärrettävää. Ministerit eroavat monella tavalla muista julkisen hallinnon henkilöstöryhmistä. Ministerit altistuvat eturistiriidoille enemmän kuin muut julkisen viran haltijat ja heillä on keskeinen asema poliittisessa päätöksenteossa.
Euroopan unionia uhkaa moraalin heikkeneminen.
Toisinaan ministerit joutuvat eroamaan tehtävästään heidän esteellisyytensä vuoksi. Suomessa tästä esimerkkinä toimii kulttuuriministeri Suvi Lindénin eroaminen vuonna 2002. Italiassa näin on tehnyt teollisuusministeri Federica Guidi vuonna 2016. Tästä huolimatta ministereitä koskeva vertailututkimus esteellisyydestä on lähes olematonta. Lisäksi eturistiriidan käsite laajenee laajenemistaan, mikä vaikeuttaa tehokasta valvontaa ja toimintapolitiikkojen tehokasta toteuttamista.
Aiemmin eturistiriidat keskittyivät miltei kauttaaltaan nepotismiin ja taloudellisiin etuihin. Nyt eturistiriidat voidaan luokitella kahteen hyvin laajaan tyyppiin: rahallisiin ja muihin kuin taloudellisiin eturistiriitoihin, eikä loppua käsitteen laajenemiselle näy. Eturistiriitoihin sisällytetään esimerkiksi aviopuolisoiden ei-taloudellisia eturistiriitoja tai eturistiriidat hyväntekeväisyydessä.
Usea hyvää hallintoa tarkasteleva indeksi osoittaa huolestuttavia suuntauksia demokratian, oikeusvaltion, korruption, ja politisoitumisen aloilla.
Kirjoituksen kirjoittaja on tutkinut vertailevassa tutkimuksessa ministereiden ja huippuvirkamiesten eturistiriitoihin liittyviä sääntöjä, toimintapolitiikoita ja käytäntöjä EU-maissa. Tutkimuksen tilasi Euroopan parlamentti. Tutkimus perustuu 18 EU:n jäsenvaltion eettisten järjestelmien tarkasteluun aiheessa, jota voidaan pitää kompleksisena ja arkaluonteisena.
Tutkimuksen pitkittäisen lähestymistavan vuoksi eturistiriitoja koskevien toimintapolitiikkojen kehitystä voidaan ensimmäistä kertaa mitata. Tutkimus on myös ensimmäinen vertaileva tutkimus ministereiden eturistiriidoista EU-jäsenmaissa.
Sääntelyn kattavuus ei tarkoita vähemmän eturistiriitoja
Jäsenvaltioiden nykyisten käytäntöjen ja välineiden mittaamiseksi voidaan käyttää toimintapolitiikan kattavuuden käsitettä. Toimintapolitiikan kattavuus sisältää esimerkiksi lakeja, oikeudellisesti sitovia sääntöjä ja koodeja. Katsoimme tutkimuksessamme, että kaikkia eturistiriitakysymyksiä säätelevä jäsenmaa luokiteltaisiin korkean kattavuusasteen maaksi. Sen sijaan maa, jossa eturistiriitakysymyksiä säädeltäisiin vain vähän, luokiteltaisiin matalan kattavuusasteen jäsenmaaksi.
Tutkimuksen tulokset eturistiriitojen kattavuudesta olivat selvät. Jokaista ministereiden eturistiriitakysymystä säännellään enemmän kuin vuosikymmen sitten. Keski- ja Itä-Euroopan maat ovat korkeammin säänneltyjä järjestelmiä kuin esimerkiksi Pohjois-Euroopan maat. Kaiken kaikkiaan Ruotsi erottuu vähiten säänneltynä järjestelmänä.
Sääntelyn vaikuttavuus on monimutkainen ongelma. Maissa, joissa on enemmän sääntelyä, ei välttämättä ole vähemmän eturistiriitoja. Voidaankin päätellä, että eettisen infrastruktuurin ja oikeusjärjestelmän suunnittelu on riippuvaista kansallisesta kontekstista. Jos kansalaisten luottamus hallintoon on korkea, tarvetta sääntelylle voi olla vähemmän. Havainnot eivät ole sellaisenaan yllättäviä. Niistä voidaan joka tapauksessa päätellä, että etiikan alalla on vaikea ehdottaa yhtä parasta käytäntöä kaikille jäsenmaille toteutettavaksi.
Jäsenmaissa, joissa yleinen korruptiotaso on korkeampi, on enemmän sääntöjä ja käytäntöjä – sääntelyä – kuin jäsenmaissa, joissa korruptiotaso on matalampi.
Jäsenvaltioiden lisäinvestoinnit toimintapolitiikkoihin ovat pirstottaneet lainsäädäntöä ja institutionaalisia vastuita, mikä vaikeuttaa myös vastuiden selventämistä. Jäsenmaissa valvonta on hajanaista ja hajautettua. Ministereiden valvonta on erityisen haastavaa riippumattoman, puoluepolitiikkaan kuulumattoman ja ulkopuolisen valvonnan harvinaisuuden vuoksi.
Jäsenmaiden eettisiä järjestelmiä voidaan tarkastella myös keskeisimpien eturistiriitojen kannalta, joihin kuuluvat esimerkiksi taloudellisten intressien ja sidonnaisuuksien ilmoittaminen. Näissä kysymyksissä laki on edelleen sääntelyn vahvin muoto kaikissa maissa Luxemburgia ja Hollantia lukuun ottamatta.
Jäsenmaissa, joissa yleinen korruptiotaso on korkeampi, on enemmän sääntöjä ja käytäntöjä – sääntelyä – kuin jäsenmaissa, joissa korruptiotaso on matalampi. Asiaa voidaan tulkita eri tavalla. Voidaan esimerkiksi ajatella, että sääntöjen ja toimintapolitiikkojen lisääminen ei ole tehokasta korruption ja eturistiriitojen torjunnassa. Toisaalta voidaan tulkita, että sääntöjen ja toimintapoliitikkojen lisääminen toimii vastauksena korkeaa korruptiotasoa ja poliittista epäluottamusta kohtaan. Korrelaatio eli asioiden välinen yhteys on tunnistettavissa, muttei kausaatiota eli syy-yhteyttä.
Toimintapoliitikkojen vaikuttavuutta on vaikeaa mitata
Eturistiriitoja ehkäisevien toimintapolitiikkojen vaikuttavuutta on hyvin vaikea mitata. Perinteiset toimintapolitiikat ovat luonteeltaan hyvin yksilöpainotteisia. Yksi vaihtoehto olisikin keskustella yksilökeskeisyyden sijaan uusien innovatiivisten toimintapolitiikoiden käyttöönotosta, jotka perustuisivat integriteetin tarkastelulle organisatorisista tai institutionaalisia lähteistä.
Toimintapolitiikkojen vaikuttavuuden tarkastelu osoittaa valtavan paradoksin: Yhtäältä skandaalit ovat johtaneet jäsenmaiden pyrkimyksiin omaksua nopeasti uusia välineitä eturistiriitojen vähentämiseksi. Toisaalta ei vallitse yksimielisyyttä niistä välineistä, joilla vaikuttavuutta voitaisiin parantaa.
Eturistiriidat ovat kontekstisidonnaisia kysymyksiä, minkä vuoksi yksinkertainen sääntelyn lisääminen ei ratkaise ongelmaa. Tästä huolimatta jäsenmaat ottavat käyttöön yhä uusia sääntöjä.
Vaikuttavuutta on myös vaikea tutkia siitä syystä, että eturistiriitoja ja esteellisyyttä koskevat lait ovat luonteeltaan ennaltaehkäiseviä. Yksi kansallisen oikeusjärjestelmän pyhimmistä periaatteista on, että syytetty on syytön, kunnes toisin todistetaan.
Eturistiriidat ovat kontekstisidonnaisia kysymyksiä, minkä vuoksi yksinkertainen sääntelyn lisääminen ei ratkaise ongelmaa. Tästä huolimatta jäsenmaat ottavat käyttöön yhä uusia sääntöjä. Vaikka hallinnot puhuvat byrokratian vähentämisestä, eturistiriitoja koskevista toimintapolitiikoista on tulossa yhä byrokraattisempia. Byrokraattinen taakka on yhä raskaampi henkilöstöasiantuntijoille, etiikan asiantuntijoille sekä toimeenpanovirastoille ja viranomaisille.
Eturistiriitojen sääntely ei lisää eikä heikennä luottamusta
Toimintapolitiikkojen vaikuttavuus on sidoksissa kansalaisten luottamuksen kasvamiseen hallintoa kohtaan. Jos hallinnossa ajatellaan, että sääntelyn lisääminen on avain luottamuksen parantamiseksi, pettymys tulee olemaan suuri. Tutkimuksemme mukaan toimintapolitiikkojen kattavuus ei kuitenkaan vaikuta negatiivisesti eikä positiivisesti kansalaisten luottamukseen hallintoa kohtaan.
Luonnollisesti sääntelyn purkaminenkaan ei ole ratkaisu luottamuksen parantamiseksi. Sääntelyn purkaminen olisi riskialtista myös poliittisesta näkökulmasta. Eettiset toimintapolitiikat ovat entistä politisoituneempia. Vaatimus korkeammasta eettisestä sääntelystä on yhä useammin vaalikampanjoiden aihe jäsenmaissa.
Tällä hetkellä etiikan politisoituminen pelaa populismin pussiin, mikä voi näyttäytyä luottamuksen heikkenemisenä hallintoa kohtaan.
Jotkut hallinnot ovat rakentaneet entistä monimutkaisempia eettisiä välineitä, jotka kuitenkin heijastavat vallitsevia negatiivisia oletuksia sekä poliitikkojen että virkamiesten motiiveista ja kyvyistä. Perinteisesti eturistiriitoja ehkäisevät toimintapolitiikat ovat perustuneet epäluottamukselle. Tällä hetkellä etiikan politisoituminen pelaa populismin pussiin, mikä voi näyttäytyä luottamuksen heikkenemisenä hallintoa kohtaan.
Vaikka historiallinen analyysi osoittaa poliitikkojen olevan entistä eettisempiä, kasvava eturistiriidan määrittely voi luoda vaikutelman, että tilanne olisi päinvastainen. Tämä on ilmeistä moraaliskandaalien ja kasvavan medianäkyvyyden aikakautena. Samaan aikaan poliitikot ja ministerit liioittelevat osaamistaan eturistiriitojen hallitsemisessa.
Lisätutkimukselle on kova tarve
Tällä hetkellä jäsenmaat eivät tuota tarpeeksi tietoa eturistiriidoista, minkä johdosta tilastoja ja empiiristä aineistoa on olemassa hyvin vähän. Näin ollen tarvittaisiin systemaattisempaa otetta, jota edustaisi esimerkiksi säännöllinen raportointi.
Raportointia voisivat tukea riippumattomat valvontaelimet, kansalliset oikeusasiamiehet tai korruptiota ehkäisevät toimielimet. EU-tasolla esimerkiksi komissaariehdokkaiden mahdollisista eturistiriidoista olisi hyvä raportoida säännöllisesti. Vastuussa raportoinnista voisi olla Euroopan tilintarkastustuomioistuin yhteistyössä riippumattomien asiantuntijoiden ja alan kansalaisjärjestöjen kanssa. Tehtävää varten voitaisiin perustaa itsenäinen ja riippumaton komitea.
Tarvittaisiin systemaattisempaa otetta, jota edustaisi esimerkiksi säännöllinen raportointi.
Eturistiriitojen sääntelystä ja eettisistä järjestelmistä toivoisi myös enemmän yhteiskunnallista keskustelua, joka olisi luonteeltaan analyyttistä eikä skandaaleihin perustuvaa. On ymmärrettävää, että kompleksinen ongelma voi näyttäytyä teknokraattisena ja tylsänä. Toisaalta eturistiriitojen kaltaisten kompleksisten ongelmien avoin puntaroiminen voisi ehkäistä populismia ja epäluottamusta hallintoa kohtaan.
Jari Autioniemi on hallinnon etiikkaa tutkiva yhteiskuntatieteiden maisteri ja yliopisto-opettaja Vaasan yliopiston Johtamisen yksiköstä.
