Hallintouudistusten ongelmana on, että Suomessa ei katsota kokonaisuuksia, vaan tehdään ratkaisuja yksi kerrallaan. Eri hallinnonalat toteuttavat toimiaan toisistaan välittämättä. Etenkin aluehallinnosta on tullut hyvin sekava. Vaikuttaa siltä, että maan hallitus ei johda kokonaisuutta.
Toteutumassa oleva sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus tuo muassaan hyvinvointialueet. Kuntien tehtävät vähenevät, mutta aluehallinnon asetelma sakenee entisestään. Esimerkiksi elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset, aluehallintovirastot ja maakuntien liitot jatkavat entisellään. Rajojen ja toimivaltojen sekavuus lisääntyy.
Nyt tarjolla oleva sote-malli ei ole ainoa mahdollinen. Jos katsottaisiin kokonaisuutta, alue- ja paikallishallintoa voitaisiin uudistaa ainakin viidellä tavalla. Kutsun vaihtoehtoja kuntavaltioksi, maakuntavaltioksi, vain valtioksi, yhdistelmävaltioksi ja liikkeessä olevaksi valtioksi. Kaikissa vaihtoehdoissa on yhteistä, että vaativin erikoissairaanhoito organisoitaisiin viidellä erityisvastuu- eli Erva-alueella, joiden keskuksina ovat yliopistosairaalat.
Nyt tarjolla oleva sote-malli ei ole ainoa mahdollinen.
Mallit ovat tietenkin vain ajatusleikkejä, mutta perustan ne pitkäaikaiseen kokemukseeni aluekehittämisen parissa. Minulla on myös käytännön kokemusta, sillä vuosituhannen vaihteessa olin kolme kautta Vaasan kaupunginvaltuustossa ja yhden kauden Vaasan kaupunginhallituksessa. Mielestäni on korkea aika puntaroida, minkälaisia hallintokokonaisuuksia voisi syntyä, jos ei edettäisi yksittäisratkaisujen avulla.
Kuntavaltio
Mikäli aluehallinnon kokonaisuuden selkeyttäminen osoittautuu mahdottomaksi, voidaan aluehallinto myös lakkauttaa. Tämän jälkeen kansalaisten peruspalvelujen organisoinnista ja järjestämisestä sekä aluekehittämisestä vastaisivat yhteistyössä valtion keskushallinto ja kunnat.
Kuntien merkitys olisi niin suuri, että voitaisiin puhua kuntavaltiosta. Kuntien laaja-alainen vastuu edellyttäisi radikaalia kuntien yhdistämistä. Jäljelle jäisi noin 50 kuntaa.
Siirryttäisiin vaalikauden mittaisiin kuntaohjelmiin, joiden sisällöstä valtuutetut päättäisivät ja joiden lähtökohdista neuvottelut valtion kanssa käytäisiin. Tätä on suurimmilla kaupunkiseuduilla jo harjoiteltu maankäyttöä, asumista ja liikennettä koskevien MAL-sopimusten yhteydessä.
Mikäli aluehallinnon kokonaisuuden selkeyttäminen osoittautuu mahdottomaksi, voidaan aluehallinto myös lakkauttaa.
Lopullinen ohjelma-asiakirja vahvistettaisiin kunnan ja maan hallituksen yhteisen neuvottelun tuloksena. Siinä sovittaisiin neljän vuoden budjettikehyksestä sekä päätettäisiin kunnan ja valtion välinen rahanjako. Asiakirjan perusteella kuntien ja valtion budjettiprosesseihin tulisi enemmän jatkuvuutta ja ennustettavuutta.
Ohjelmallisuus toisi kunnallisvaalikamppailuun uutta kiinnostavuutta. Vanhojen itsestäänselvyyksien toistaminen ja kaiken hyvän ja kauniin edistäminen eivät enää riittäisi vaaliviesteiksi. Kuntapoliitikot joutuisivat myös miettimään, mikä on valtakunnan politiikan ja kuntapolitiikan ero ja toisaalta millä tavoin ne kytkeytyvät toisiinsa.
Kuntavaltiossa kunta- ja eduskuntavaalit olisi järjestettävä samaan aikaan, koska kuntien ja valtion väliset neuvottelut olisi tarkoituksenmukaista käydä kerran neljässä vuodessa noin puoli vuotta vaalien jälkeen, jolloin maan hallitus ja kunnat olisivat ehtineet sopia tahoillaan vaalikauden tavoitteista. Kuntalaissa luovuttaisiin jaosta kaupunkeihin ja kuntiin: olisi vain kuntia.
Samanaikainen kansanedustajuus ja kunnanvaltuutettuna toiminen ei olisi mahdollista. Kunnanvaltuustojen ja kunnanhallitusten puheenjohtajistoon kuuluvat olisivat päätoimisia. Suomen hallintoperinteeseen sopimaton ja kunnallisvaaleja sotkeva pormestarimalli lakkautettaisiin.
Kuntavaltion paikallisdemokratia
Aluelautakuntien kautta voitaisiin edistää kansalaisjärjestöjen ja mikroyritysten toteuttamia paikallisia palveluratkaisuja. Aluelautakuntien toimivaltaan kunnanvaltuusto voisi siirtää myös elinkeinojen kehittämiseen ja maankäytön suunnitteluun kuuluvia tehtäviä.
Aluelautakuntien jäsenet valittaisiin avoimissa kokouksissa. Valinnassa sitoutuminen omaan asuinalueeseen olisi tärkeämpää kuin puoluepoliittinen sitoutuminen.
Kylä- ja kaupunginosatoiminnan merkitys lisääntyisi, koska aluelautakuntien budjettikehyksissä olisi määräraha kylä- ja kaupunginosasuunnitelmien sisältämien hankkeiden toteuttamiselle. Hankkeiden priorisoinnin tekisi aluelautakunta.
Parhaimmillaan kuntavaltio toteuttaisi oikeudenmukaisen ja vahvan hallinnon ihannetta. Kuntayhtymät olisivat tarpeettomia. Erikoissairaanhoidon organisoinnissa tarvittaisiin kuntien ja erityisvastuualueiden sopimuksiin perustuvaa yhteisyötä.
Maakuntavaltio
Voitaisiin myös toteuttaa maakuntavaltio, jossa taattaisiin edellytykset omaehtoiselle ja alueperustaiselle kehittämiselle. Suomi säilyisi yhtenäisvaltiona ja eduskunta huolehtisi lakien säätämisestä kuten tähänkin asti. Maakuntien merkitys kuitenkin lisääntyisi, koska niille siirrettäisiin runsaasti toimivaltaa kunnilta ja valtiolta. Valtion keskushallinnon valta vähenisi tuntuvasti.
Valtion aluehallinto ja maakuntien liitot lakkaisivat. Tilalle perustettaisiin 10-12 laajan toimivallan maakuntaa, joissa aluehallintomme kunnista nouseva ja keskushallinnosta laskeutuva hallintoperinne yhdistyisi. Uusiin maakuntiin valittaisiin poliittiset päättäjät joka neljäs vuosi järjestettävissä vaaleissa yhtä aikaa eduskuntavaalien kanssa. Tässäkään tapauksessa molemmissa vaaleissa ei voisi olla ehdokkaana.
Maakunnilla olisi verotusoikeus. Kuntayhtymät olisivat tarpeettomia, koska maakunnilla olisi tarvittavat resurssit kansalaisten peruspalvelujen järjestämiseksi. Erityisesti tämä koskisi sosiaali- ja terveyspalveluja ja koulutusta.
Voitaisiin myös toteuttaa maakuntavaltio, jossa taattaisiin edellytykset omaehtoiselle ja alueperustaiselle kehittämiselle.
Aluekehittämisen ja maankäytön suunnittelun organisointi kuuluisi myös maakunnille. Tämä antaisi mahdollisuuden sekavien seutukunnallisten kehittämisorganisaatioiden selkeyttämiseen ja päällekkäisyyksien karsimiseen.
Maakunnallinen palvelujen järjestäminen perustuisi hajautettuun palveluverkostoon. Lainsäädäntöön olisi kirjattu hajautettujen ratkaisujen ensisijaisuuden periaate. Keskittäminen olisi mahdollista ainoastaan, jos muita vaihtoehtoja ei pystyttäisi osoittamaan.
Maakuntavaltiossa kunnat säilyisivät kansalaisten lähiyhteisöinä ja niiden vastuulle jäisivät erityisesti määriteltävät lähipalvelut. Maankäytön suunnittelu tapahtuisi kansalaisjärjestöjen, kuntien ja maakuntien yhteistyönä. Kuntavero olisi suuruudeltaan kirkollisveron luokkaa, koska päävastuu palvelujen järjestämisestä olisi maakunnilla.
Koska kuntakoko olisi vapaa, voisivat nykyisten kuntien osa-alueet kansanäänestysten jälkeen irtaantua vanhan kuntajaotuksen mukaisiksi itsenäisiksi kunniksi. Maakuntavaltion perustana olisi kansalaisyhteiskunnan rakentama uusi paikallisuus. Sen edistämiseksi tarvittaisiin nykyistä vahvempaa kylä- ja kaupunginosatoimintaa.
Vain valtio
Kansalaisten peruspalveluja varten perustettaisiin valtion paikallisalueet. Näin päästäisiin tehokkaaseen ja yhtenäiseen hallintoon, kun kunnat ja aluehallinto eivät olisi valtion ja kansalaisten välissä. Valtion paikallishallintoalueita tarvittaisiin noin 50.
Suuria väestöpohjia edellyttäviä palveluja varten perustettaisiin noin 10 lääniä. Kaikki valtion aluejaot mukautettaisiin paikallishallintoalueiden ja läänien rajoihin.
Kuntien koko olisi vain valtio -mallissa vapaa ja vanhoja kuntia olisi kansanäänestysten jälkeen perustettu uudelleen. Kunnat olisivat kansalaistoiminnan ja kulttuurin areenoita. Niiden toimivalta olisi vähäinen, koska raskaan sarjan palvelut, maankäytön suunnittelu ja aluekehittäminen organisoitaisiin valtion paikallisalueiden kautta.
Vahvan valtion Suomessa maakunnat mainittaisiin lähinnä perinteiden vaalimisen tärkeyttä korostavassa puheessa.
Kunnallisvero pienenisi ja se alkaisi myös tässä hallintomallissa suuruudeltaan vertautua kirkollisveroon. Toisaalta valtionverotus kiristyisi. Eniten kallistuisivat haittaverot ja pääomaverotus. Myös tuloverotukseen kohdistuisi paineita. Kokonaisveroaste säilyisi kuitenkin suunnilleen nykytasolla.
Maakuntia tarvittaisiin osoittamaan, että myös Suomessa vaalitaan alhaalta nousevan kansalaislähtöisyyden ideaa. Käytännössä olisi kuitenkin enemmän kyse muodon kuin sisällön toteuttamisesta. Vahvan valtion Suomessa maakunnat mainittaisiin lähinnä perinteiden vaalimisen tärkeyttä korostavassa puheessa.
Yhdistelmävaltio
Ehkäpä totunnainen aluehallintoajattelu on tullut tiensä päähän. Perinteiseen yhdenvertaisuusperiaatteeseen ”samalla tavoin kaikkialla” takertuminen on johtamassa yhä suurempaan kansalaisten ja alueiden väliseen eriarvoisuuteen.
Jospa on hyväksyttävä, että oikeudenmukaisuus, kohtuullisuus ja yhdenvertaisuus edellyttävät maantieteellisten olosuhteiden mukaan eriytynyttä hallintoa, ja että tähän olisi myös perustuslain tulkinnan taivuttava.
Yhdistelmävaltiossa osassa maata sovellettaisiin kuntiin perustuvaa mallia, osassa maata maakuntamallia ja osassa maata vain valtio -mallia.
Liikkeessä oleva valtio
Perinteisen tilastollisen erittelyn perusteella tehty tulkinta vääjäämättömästä ja nopeasta väestön keskittymisestä on vain osatotuus. Esimerkiksi heinäkuussa väestön alueellinen jakauma on tyystin toinen kuin marraskuussa jo normaalioloissakin.
Kansalaisten maantieteen todellisuus on monipuolinen ja se paljastuu erityisesti paikallisyhteisöissä. Tätä on koronan aikana lisääntynyt etätyö entisestään vahvistanut.
On ryhdyttävä kiireesti hahmottamaan liikkeessä olevan valtion maantiedettä ja sen edellyttämiä käytäntöjä.
Kakkosasunnoissa vietetään pitkiäkin aikoja. Yhtäkkiä maaseutukaan ei enää näyttäydy tyhjentyvänä takapajulana, vaan monenlaisten aktiviteettien paikkana. Koronan aika on nostanut aluekehityksen tutkijoiden jo kauan käyttämän käsitteen monipaikkaisuus parrasvaloihin.
Työn tekemisen uudet käytännöt ja digitalisaation eteneminen haastavat yhä vakavammin aluejakoihin perustuvan hallintomallin. Ehkä tulevaisuuden hallinto perustuukin joustaviin palveluverkostoihin, jotka tukevat kiinteitä aluejakoja paremmin kansalaisten ja yritysten vaihtelevia tarpeita.
On ryhdyttävä kiireesti hahmottamaan liikkeessä olevan valtion maantiedettä ja sen edellyttämiä käytäntöjä. Kaksoiskuntalaisuus ei ole ratkaisu; se perustuu menneen maailman hallintoajatteluun eikä sen toteuttaminen käytännössä ole mahdollista. Jos yritetään, törmätään järkyttävän monimutkaisten hallintomenettelyjen aiheuttamiin pirullisiin ongelmiin.
Hannu Katajamäki on Vaasan yliopiston aluetieteen emeritusprofessori.
