Kansainvälinen demokratiatuki luotiin maailmaan, jossa demokratia näytti enenevän vääjäämättä. Kehityksen kääntyminen pakottaa ajattelemaan tuen merkitystä, strategioita ja taustaoletuksia uudella tavalla.
Demokratian tilasta on tullut viime aikoina kestohuolenaihe. Autoritäärisiin kehityskulkuihin viitataan poliittisissa puheissa ja lehdistössä, tutkimusohjelmia ja kehittämishankkeita perustetaan. Tutkimuslaitokset julkaisevat demokratian tilaa seuraavia indeksejä.
Samaan aikaan kansainvälinen demokratiatuki on vakiintunut osaksi ulko- ja kehityspolitiikkaa. DEMO Finlandin määritelmän mukaan se tarkoittaa ”hankkeita ja projekteja, jotka pyrkivät vahvistamaan ja tukemaan poliittisia instituutioita ja demokratian eri osa-alueita; esimerkiksi parlamentteja, puolueita tai vaikka naisten poliittista osallistumista.”
Globaalin pohjoisen valtiot ja niiden tukemat järjestöt ja instituutiot suuntaavat osan kehitysyhteistyön rahoituksestaan demokratiatukeen. Erityisesti vuosituhannen vaiheessa kehittynyt järjestelmä kuitenkin luotiin kylmän sodan jälkeisen demokratiaoptimismin leimaamassa maailmassa. On entistä polttavampi kysymys, tulisiko demokratiatukea ajatella uudella tavalla globaalin demokratiakehityksen heikentyessä.
Tässä tekstissä tutkin kansainvälisen demokratiatuen nykytilaa ja sen kohtaamia haasteita. Analysoin ensin, millä tavalla demokratian heikkeneminen näkyy maailmassa, ja sen jälkeen esittelen demokratiatuen tarkempaa merkitystä. Jatkan tästä demokratiatuen haasteisiin ja tulevaisuuden näkymiin.
Demokratian tila heikkenee
Demokratian globaalia tilaa seurataan tulkitsevan tutkimuksen lisäksi lukuisten indikaattoreiden avulla. Näkyvimpiä tällaisista indikaattoreista julkaisevat Varieties of democracy -instituutti ja International IDEA.
Näiden indikaattoreiden pohjalta voidaan muodostaa likimääräinen kuva demokratian globaalista tilasta, erityisesti kun huomioidaan myös vastaavat selvitykset kansalaisyhteiskunnan tilasta, lehdistönvapaudesta ja muista asiaan liittyvistä ilmiöistä.
Keskeinen havainto on, että demokratia heikkenee globaalisti, muttei niinkään vaalidemokratian mielessä. Pikemminkin kyse on siitä, että yhteiskunnallinen toimintatila kaventuu ympäri maailmaa. Tämä toimintatila tarkoittaa tosiasiallisia mahdollisuuksia haastaa valtaa, saada tietoa ja käydä avointa keskustelua.
Keskeinen havainto on, että demokratia heikkenee globaalisti. Yhteiskunnallinen toimintatila kaventuu ympäri maailmaa. Tämä toimintatila tarkoittaa tosiasiallisia mahdollisuuksia haastaa valtaa, saada tietoa ja käydä avointa keskustelua.
Jos tarkastellaan puhtaasti vaaleilla tapahtuvaa vallan vaihtumista, kovin merkittävää heikentymistä globaalilla tasolla ei ole tapahtunut. Tämä voi olla yllättävääkin, koska demokratian heikkeneminen yhdistetään niin vahvasti totalitarismiin. Valtioiden kategorisoinnin kielellä ilmaistuna ”suljettujen autokratioiden” sijaan ”vaaleja järjestävien autokratioiden” määrä kasvaa demokratioiden kustannuksella.
Vaaleja siis järjestetään ja vallanpitäjät voivat vaihtuakin, mutta silti demokraattiset toimintamahdollisuudet heikkenevät merkittävästi. Erityisesti kansalaistoiminta käy ympäri maailmaa entistä vaarallisemmaksi ja siihen vaikuttavat uhat kohdistuvat kovimmin naisiin ja erilaisiin vähemmistöihin.
Autoritäärisyys merkitseekin hyökkäystä paitsi poliittisia vapauksia, myös poliittista tasa-arvoa kohtaan. Hallintojen lisäksi myös yritykset ovat hyökänneet kansalaistoimijoita vastaan, erityisesti resurssikonfliktien tapauksissa.
Toisaalta on myös viitteitä demokratian kannatuksen heikkenemisestä. Epädemokraattiset johtajat ovat myös pystyneet valjastamaan kolonialistisia muistoja ja kokemuksista uuskolonialistisesta hallinnasta oman valtansa oikeuttajiksi. Kun vaikkapa kurjistavaa talouspolitiikkaa on tosiasiassa saneltu ulkoapäin, on myös demokratian edistäminen helpompi kehystää hyökkäykseksi valtiollista itsemääräämisoikeutta vastaan.
Mitä demokratiatuella tarkoitetaan?
Näillä yksityiskohdilla on merkitystä, kun pohditaan demokratiatuen merkitystä. Suppeasti määriteltynä demokratiatuella voidaan tarkoittaa vaalien ja parlamenttien toiminnan tukea. Laajemmin ajateltuna se viittaa kansalaisyhteiskunnan, vapaan tiedonvälityksen, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion tukemiseen. Merkittävin institutionaalinen jakolinja on kulkenut suppeaa tulkintaa kannattavan Yhdysvaltojen ja laajaa tulkintaa kannattavan Euroopan välillä.
Vallitsevassa maailmantilanteessa vaikuttaisi järkevältä mieltää demokratian tuki vaali- ja päätöksentekoinstituutioita laajemmin. Kun ongelma on nimenomaan päätöksentekoa laajemman toimintatilan kaventuminen, tuntuu ilmeiseltä tavoitella tämän tilan vahvistamista.
Suppeasti määriteltynä demokratiatuella voidaan tarkoittaa vaalien ja parlamenttien toiminnan tukea. Laajemmin ajateltuna se viittaa kansalaisyhteiskunnan, vapaan tiedonvälityksen, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion tukemiseen.
Toisaalta riskinä on demokratian ydinrakenteiden sivuuttaminen. Esimerkiksi Suomen harjoittamaa ihmisoikeusperustaista kehitysyhteistyötä voidaan pitää esimerkkinä laajasti ymmärretystä demokratiatuesta. Lähestymistapaa arvioitaessa sen todettiin vaikuttaneen paikallistasolla hyvin, mutta poliittisiin rakenteisiin huonommin.
Demokratiatukea ei myöskään välttämättä suunnitella etukäteen demokratiatukena siten, että korvamerkittäisiin tietty rahasumma demokratian tukemiseen tai ylläpidettäisiin erityisiä demokratiatukiohjelmia. Siksi demokratiatuki laajasti ymmärrettynä voi tarkoittaa vain muiden toimintojen raportointia demokratiatukena.
On myös viitteitä siitä, että apu tuottaa todennäköisemmin positiivisia tuloksia, kun se kohdistuu suoraan demokratian rakentamiseen. Niinpä joudutaan kysymään, tulisiko demokraattisten instituutioiden tuki pitää erillään muusta demokratiatuesta, esimerkiksi kansalaisosallistumisen tuesta.
Demokratian ja kehityksen oletuksia
Nykymuodossaan demokratiatuki heijastelee järjestelmän luomishetkellä vaikuttaneita uskomuksia, joista keskeisin on demokratian jatkuva vahvistuminen. Esimerkiksi Suomen Ulkoministeriön vuonna 2001 julkaisemassa demokratiatuen käsikirjassa todetaan kuvaavasti demokratian voittaneen ”ainoana todella legitiiminä ja rationaalisena hallinnon muotona”.
Myöhemmät tutkimukset ovat osoittaneet, että kansainvälinen demokratiatuki todella on ollut varsin hyvä tukemaan vahvistuvaa demokratiaa – mutta huono estämään autoritäärisiä käänteitä.
Demokratiatuki heijastelee myös monia perinteisen kehitysajattelun oletuksia. Näistä keskeisin on tapa tulkita monenlaisia yhteiskunnallisia ilmiöitä osaksi yhtä kaikenkattavaa kehitysprosessia. Esimerkiksi talouden kasvua, tasa-arvoa ja demokratian vahvistumista on saatettu ajatella yhden ja saman kehityksen eri ulottuvuuksina. Ajattelutavan ongelmallisuus on tullut kivuliaasti ilmi, kun ympäri maailmaa taloudelliset indikaattorit vahvistuvat demokratian samalla heikentyessä.
Kansainvälinen demokratiatuki todella on ollut varsin hyvä tukemaan vahvistuvaa demokratiaa – mutta huono estämään autoritäärisiä käänteitä.
Oletuksesta luopumiseen liittyy kaksi olennaista tekijää. Ensinnäkin maat, joissa demokratiatuki hyödyttäisi eniten, eivät ole välttämättä vähiten kehittyneitä maita. Sen sijaan, että tukea suunnattaisiin yleisen ”kehitysasteen” perusteella, on tasapainoteltava ääripäiden välillä, joita ovat mukavuudenhaluinen vahvistuviin demokratioihin keskittyminen ja epätoivoinen toiminta voimakkaan autoritäärisissä valtioissa.
Joskus paikalliset olosuhteet tekevät demokratiatuen mahdottomaksi, toisilla hetkillä taas nimenomaan on tärkeää tukea demokratiatoimijoita sietämättömän tuntuisissa olosuhteissa.
Toiseksi demokraattisen kehityksen universaalia mallia ei ole tarjolla, vaan joka maassa ja tilanteessa on oma dynamiikkansa. Avaintoimijoiden ja -prosessien tunnistaminen edellyttää paikallisen poliittisen dynamiikan hyvää tuntemusta.
Autoritäärisissä ympäristöissä on aina myös mahdollisuuksia muuttaa kehityksen suuntaa, mutta toimijat vaihtelevat. Joskus ratkaisevassa asemassa voivat olla organisoitumiskykyiset kansalaisliikkeet, joskus media, joskus oppositio, toisinaan vaaliviranomaiset tai oikeuslaitos.
Monet valtiot ovat hauraassa tilassa, joka voi kääntyä yhtä hyvin demokraattiseen tai autoritääriseen kierteeseen. Hyvinkin pienet, itseään vahvistavia prosesseja laukaisevat tapahtumat voivat ratkaista demokratiakehityksen suunnan. Tämä korostaa tuen tapauskohtaisen räätälöinnin ja toimijoiden tuntemisen tärkeyttä.
Kansalaisyhteiskunta ja hallinto
Kehitysavun perinteisiin ajattelutapoihin kuuluu myös usko toiminnan epäpoliittisuuteen. Apu kanavoidaan usein paikallisen hallinnon kautta tai vähintäänkin sen hyväksymänä. Paikalliseen politiikkaan on vältetty ottamasta kantaa. Demokratisoitumiseen on uskottu tapahtuvan käymällä dialogia paikallisten hallitusten kanssa ja tukemalla instituutioita.
Nyt tämä lähestymistapa on vaikeuksissa. Kuten tutkimuksissakin huomautetaan, teknisellä otteella on demokratian tukemisessa rajansa. Usein demokratian edistäminen edellyttää paikalliseen politiikkaan tavalla tai toisella sekaantumista.
Kehitysyhteistyön vanha epäpoliittisuususko näkyy kuitenkin erityisesti haluttomuudessa tukea protestiliikkeitä, huolimatta niiden usein ratkaisevasta merkityksestä.
Kehitysyhteistyön vanha epäpoliittisuususko näkyy kuitenkin erityisesti haluttomuudessa tukea protestiliikkeitä, huolimatta niiden usein ratkaisevasta merkityksestä. Myös vaarassa olevien aktivistien suojelu edellyttää usein jonkinasteista konfliktia paikallisen hallinnon kanssa.
Asialla on merkitystä myös sen takia, että kehitysrahoitus suuntautuu globaalisti entistä voimakkaammin autoritäärisiin valtioihin. 2010-luvun aikana autoritäärisiin valtioihin suunnattu kehitysrahoitus kasvoi noin 1,5-kertaiseksi, humanitäärisen avun osalta peräti 19-kertaiseksi. Autoritääristen käänteiden ja kansainvälisen rahoituksen heikkenemisen välillä ei näy seuraussuhdetta.
Toisaalta kansalaisyhteiskunta ei automattisesti ole demokratisoiva voima. Se voi myös olla hallinnon jatke autoritäärisissä järjestelmissä, kun keskeisten järjestöjen johtoon halutaan lojalisteja, järjestöt joutuvat myötäilemään hallintoja, ja hallinto myös perustaa tuekseen näennäisiä kansalaisjärjestöjä. Usein se myös sopeutuu mihin tahansa järjestelmään, erityisesti kun järjestöt näkevät roolinsa lähinnä palveluntuottajina.
Dilemmoja ja haasteita: Johdonmukaisuus
Demokratian tukemista vaikeuttaa sekin, että demokratiatukea myöntävät maat eivät ole aina erityisen johdonmukaisia. Demokratiatukea on hallinnoitu omana toimintonaan, eikä sen suhdetta muuhun ulkopolitiikkaan ole aina kummemmin ajateltu.
Ristiriitaisia viestejä on tuotettu geopoliittista ”tarkoituksenmukaisuutta” ja vakautta korostavalla ulkopolitiikalla. Terrorismin vastainen taistelu ja puolustusyhteistyö ovat tarjonneet autoritäärisille hallinnoille mahdollisuuksia demokratian heikentämiseen.
Myös esimerkiksi taannoinen koronarokotteiden jakelu, jossa globaali pohjoinen varmisti rokotteiden saamisen itselleen ensin, ihmisoikeusloukkaukset ”terrorismin vastaisessa sodassa” ja siirtolaisuuden torjuntaan tähtäävät sopimukset ovat saattaneet herättää epäluuloa rahoittajamaiden motiiveja kohtaan.
Toisaalta demokratiatuki saatetaan myös nähdä osana kolonialististen suhteiden jatkumoa, kun yhtä aikaa sen myöntämisen kanssa rahoittajamaat pyrkivät ylläpitämään taloudellista hallintaansa.
Kehityspolitiikallakin on kavennettu demokraattista toimintatilaa, erityisesti taloudellisten ehdollisuuksien kautta. Kun talouspolitiikka sanellaan ulkopuolelta, demokraattinen prosessi tuottaa herkästi pettymyksiä.
Demokratian merkitys on voinut myös jäädä määrällisten tulosten varjoon. Kehitystavoitteissa on kiinnitetty pääosin huomiota sellaisiin mitattaviin tuloksiin kuten köyhyysrajan ylittäneiden määrä tai koulua käyvien lasten määrä. Viime aikoina monet autoritääriset valtiot ovat onnistuneet puhtaan määrällisissä tavoitteissa hyvin. Tavoitteenasettelu on näin voinut johtaa epäsuoraan tukeen autoritäärisille ”menestystarinoille”.
Ulkopolitiikan kokonaisuus viestii demokratian painoarvosta, ei pelkkä erillinen demokratiasektori. Sekä autoritääriset hallinnot että niiden varjossa toimivat protestiliikkeet saavat liian usein viestin, että demokratia väistää tarvittaessa painavampien näkökohtien tieltä. Toisaalta demokratiatuki saatetaan myös nähdä osana kolonialististen suhteiden jatkumoa, kun yhtä aikaa sen myöntämisen kanssa rahoittajamaat pyrkivät ylläpitämään taloudellista hallintaansa.
Vaikuttava demokratiatuki vaatii myös kehityksen perusoletusten uudelleenarviointia. Samalla on pohdittava demokratian merkitystä: jos demokratian sisällöksi eivät riitä muodolliset instituutiot, myös demokratiatuen olisi hyvä heijastella tätä. Valitettavasti juuri laajemmin ymmärretyn demokratian tukemisessa nykyisillä tukimuodoilla on ollut vaikeuksia.
YTT, dosentti Teppo Eskelinen on yliopistonlehtori Itä-Suomen yliopiston yhteiskuntatieteiden laitoksella.
Artikkelikuva: Element5 Digital / Unsplash
