Äärioikeisto on ollut vahvassa gallupnosteessa EU-vaalien alla, ja tämä on herättänyt kysymyksiä unionin suunnasta. Parlamentilla on kuitenkin historiallisista syistä huomattavan vähän valtaa unionissa. Äärioikeiston nousu voi auttaa ymmärtämään, miksi EU:sta tehtiin aikanaan epädemokraattinen.
Euroopan unionin noin 400 miljoonaa kansalaista valmistautuu äänestämään unionin parlamenttivaaleissa kesäkuussa 2024. Tarkoituksena on valita 720 edustajaa maanosan ainoaan parlamenttiin, jolla ei ole oikeutta tehdä lakialoitteita. Tällä hetkellä kyselytutkimukset viittaavat siihen, että euroskeptinen äärioikeisto olisi ottamassa vaalivoiton.
Ennustusten valossa äärioikeistoryhmät voisivat saada yhteenlaskettuna neljänneksen parlamentin paikoista. Tämä on herättänyt kommentoijissa huolta siitä, että vaalitulos voisi toteutuessaan muuttaa olennaisella tavalla Euroopan suuntaa.
Äärioikeiston gallupsuosiota koskeva keskustelu näyttää uudessa valossa sen, että Euroopan parlamentilla on edelleen vähän vaikutusvaltaa verrattuna tavanomaisiin parlamentteihin. Euroopan unionin kontekstissa onkin keskusteltu paljon unionin niin sanotusta demokratiavajeesta.
Usein esitetyn kritiikin mukaan päätöksenteko unionissa on siirretty etäälle demokraattisesti valituista poliitikoista, ja maanosan kannalta merkittävimmät päätökset tehdään suljettujen ovien takana. Kriittinen keskustelu parlamentin valtaoikeuksista muuttuu uudella tavalla kiinnostavaksi nyt, kun näyttää ensimmäistä kertaa siltä, että olennainen osa parlamentaarikoista voi pian edustaa euroskeptistä äärioikeistoa. Käsillä oleva tilanne auttaa ehkä hahmottamaan yhden näkökulman siihen, miksi unionin tosiasiallinen päätöksenteko on haluttu eristääparlamentarismista.
Nykykeskustelun ymmärtämiseksi on olennaista hahmottaa, että koko unionin järjestelmä on luotu toimimaan demokraattisen päätöksenteon ulkopuolella. Kun nykyisen unionin esiaste perustettiin vuonna 1957, kokonaisuuteen ei edes sisältynyt toimivaksi parlamentiksi miellettävää instituutiota. Alkuperäiseen järjestelmään kuului jäsenvaltioiden parlamentaarikoista muodostuva keskustelukokous, jolla ei ollut yhteisön toimintaa koskevaa päätösvaltaa.
Kuvaavaa on, että 1980-luvulla havahduttiin kesken oikeusprosessin siihen, ettei unionin tuomioistuimelle ollut perustettu toimivaltaa käsitellä parlamentin tekemiä päätöksiä. Syynä oli se, ettei parlamentin ollut ajateltu tekevän päätöksiä.
Miksi Euroopassa päädyttiin tällaiseen malliin 1950-luvulla? Eikö liberaalin demokratian vahvistaminen ja tukeminen ollut tärkeää, kun Länsi-Euroopassa juuri oli päästy eroon totalitaristisista hallinnoista?
Yritykset demokraattisen yhteisön perustamiseksi epäonnistuivat
Euroopassa kokeiltiin 1940-luvulta alkaen useita erilaisia strategioita maanosan poliittiseksi yhdistämiseksi. Yrityksistä jokainen, johon liittyi demokratia, epäonnistui. Eräs ensimmäisistä integraatioyrityksistä oli eurooppalaisten federalistien pyrkimys käynnistää Euroopan kansojen poliittinen yhdentyminen alhaalta ylöspäin.
Projektia veivät eteenpäin etenkin italialaiset, Yhdysvalloista vertailukohtaa hakeneet federalistit, heistä tunnetuimpana Altiero Spinelli. Ajatuksena oli kerätä eri Euroopan valtioista kansalaisten tuki adressille, josta olisi muodostunut eräänlainen itsenäisyysjulistusta muistuttava paneurooppalainen demokraattinen momentti, ”perustuslaillinen hetki”. Ideana oli, että Länsi-Euroopan valtiot muodostaisivat poliittisen yhteisön, jonka legitimiteetti olisi tullut suoraan eurooppalaisilta ihmisiltä. Kansalaiset olisivat edustajiensa välityksellä muodostaneet Euroopan Yhdysvallat.
Hanke epäonnistui. Kansalaisilta ei saatu kerättyä projektille riittävää kannatusta, ja lopulta federalistisesta ideasta ei tullut sitä mallia, jonka pohjalta integraatioprojektia olisi lähdetty edistämään. Samalla kun tämä yritys kuopattiin, kuopattiin myös ajatus sellaisesta integraatiomallista, jonka taustalla olisi selvä eurooppalaisten kansalaisten tuki.
Valtiosääntöteorian näkökulmasta tällöin hylättiin se liberaaliin valtiosääntöajatteluun kuuluva oppi, että poliittisen järjestyksen oikeuttavana tekijänä olisi demokraattinen tahdonilmaus. Kokeilemalla oli selvitetty, ettei riittävän laajaa kansalaisten tukea hankkeelle ollut osoitettavissa.
Mallin toteutuminen epäonnistui tavalla, joka selittää paljon nykyisen unionin toimintalogiikasta. Kysymys perussopimusten kokonaisuudesta politisoitui ranskalaisessa yhteiskunnassa avoimeksi konfliktiksi, joka repi kansakuntaa ja poliittista järjestelmää.
Seuraavaksi yritettiin jotain muuta. Uudessa mallissa tarkoituksena oli luoda ”Euroopan poliittinen yhteisö” (Communauté politique européenne), joka edelleen muistutti rakenteeltaan ja idealtaan liittovaltiota. Uudessa mallissa kuuden Länsi-Euroopan valtion (Ranska, Italia, Alankomaat, Belgia, Luxemburg, Länsi-Saksa) edustajat kävivät neuvotteluita kansainvälisen diplomatian hengessä, ja kansalaisten suorasta edustuksesta perustamisvaiheessa oli luovuttu.
Ehdotettu perustamissopimus oli kuitenkin selvän parlamentaarinen: malliin sisältyi kaksikamarinen parlamentti, joka olisi toiminut yhteisön lainsäätäjänä. Parlamentin alahuone olisi edustanut suoraan eurooppalaisia ihmisiä ja sen edustajat olisi valittu suorilla yleiseurooppalaisilla vaaleilla.
Mallin toteutuminen epäonnistui tavalla, joka selittää paljon nykyisen unionin toimintalogiikasta. Kysymys perussopimusten kokonaisuudesta politisoitui ranskalaisessa yhteiskunnassa avoimeksi konfliktiksi, joka repi kansakuntaa ja poliittista järjestelmää. Etenkin tietyt eurooppalaisiin asevoimiin liittyvät kysymykset kärjistyivät Ranskassa yhteenotoiksi, jotka jakoivat perheitä ja räjäyttivät pintaan historiallisia traumoja. Lopulta Ranska kieltäytyi ratifioimasta Euroopan poliittisen yhteisön perustamissopimusta ja romutti näin vuosien työn, jossa oli itse ollut keskeisessä roolissa.
Integraatioprojektin uusi vihollinen: Julkinen poliittinen keskustelu
Neuvottelut Euroopan yhdistämiseksi alkoivat alusta, mutta tällä kertaa hankkeella oli kaksi uutta hengenvaaralliseksi osoittautunutta vihollista: politiikka ja julkinen keskustelu. Uusissa neuvotteluissa Euroopan yhdentymiskehitystä päätettiin edistää olennaisesti uudenlaisella lähestymistavalla. Uusi strategia oli saanut inspiraationsa varsinkin niin sanotulta neofunktionalistiselta koulukunnalta kansainvälisten suhteiden tutkimuksessa.
Neofunktionalismin oppi-isien, kuten David Mittranyn ja Ernst B. Haasin, ajattelussa korostui oppi, jonka mukaan toimiva kansainvälinen yhteistyö on luonteeltaan teknokraattista ja välttää viimeiseen asti repimästä auki tulehtuneita kysymyksiä politiikasta ja identiteetistä.
Samaan aikaan nähtiin, että Euroopan tuhonneet totalitaristiset järjestelmät olivat saaneet alkunsa nimenomaan politiikasta ja ennen kaikkea massojen poliittisesta osallistumisesta. Ernst B. Haasin luonnehdinnan mukaan politiikka rinnastui ”infantiileihin käyttäytymisen piirteisiin”, kun taas teknokraattinen hallinnointi edusti ”kypsää mieltä ja tervettä yhteiskuntaa”. Hypoteesina oli, että ajan myötä yleisesti hyväksyttyjen, itsestään selvien asioiden joukko laajenisi vieden samalla yhä enemmän asioita pois poliittisen keskustelun piiristä.
Neuvottelut Euroopan yhdistämiseksi alkoivat alusta, mutta tällä kertaa hankkeella oli kaksi uutta hengenvaaralliseksi osoittautunutta vihollista: politiikka ja julkinen keskustelu.
Uusiin neuvotteluihin lähdettiin toisin sanoen aiempiin yrityksiin nähden päinvastaisella linjalla. Sen sijaan, että asialistalla olisi ollut poliittinen liittovaltio tai edes viittauksia politiikkaan, päätettiin edistää tulliyhteistyötä. Uudessa integraatioprojektissa oli tarkoitus sopia niin pitkäveteisistä asioista, ettei julkinen mielenkiinto varmasti kirvoittaisi Ranskan kaltaista katastrofia ja näin vaarantaisi toistamiseen koko hanketta.
Poliittisen euforian sijaan neuvottelijat tulivat ulos puuduttavan Rooman sopimuksen kanssa. Hankkeen kulmakiven muodostivat pikkutarkka sääntely tulliyhteistyöstä sekä typerryttävän tekniset askelmerkit kohti yhteisiä hyödykemarkkinoita. Uudessa ”Euroopan talousyhteisön” perustavassa Rooman sopimuksessa kaksikamarinen parlamentti oli vaihtunut alussa mainittuun ”parlamentaariseen kokoukseen”, joka oli niin merkityksetön, ettei ollut aihetta edes perustaa tuomioistuimelle toimivaltaa arvioida sen toimia.
Lähestymistapa toimi. Paitsi että poliittisesti lähes mahdoton hanke saatiin toteutumaan, se on olemassa yhä tänä keväänä.
Demokratiavaje – Ei ongelma, vaan ratkaisu
Unionin demokratiavajetta koskevan kritiikin osalta on siis tärkeää hahmottaa, että poliittinen apatia ja puuttuva demokraattinen legitimiteetti eivät ole olleet unionille ongelmia, vaan ratkaisuja Euroopan kansalaisten kollektiivista tukea ei ole koskaan onnistuttu osoittamaan vaaleissa, ja julkisella poliittisella keskustelulla on maine pikemminkin integraatioprojektin vaarantajana kuin sen kehittäjänä.
Unionin demokratiavajeesta keskustellessa valitellaan usein puuttuvaa yhteiseurooppalaista julkista tilaa, jonka nähdään olevan osasyynä eurooppalaisen poliittisen keskustelun puuttumiseen. Tilaa on kyllä rakennettu, mutta sitä pönkittävissä hankkeissa, kuten Euroviisuissa ja eri urheilulajien Euroopan mestaruuskilpailuissa, kaikki poliittinen on nimenomaisesti kielletty.
Parlamentilla on tärkeä symbolinen ja myös poliittinen roolinsa, mutta se ei ole ollut missään vaiheessa välttämätön integraatioprojektin toteutumiselle tai jatkumiselle.
Euroopan parlamentin valtaoikeuksia on sittemmin laajennettu ja se on 1970-luvulta alkaen valittu suorilla vaaleilla. Myöhemmillä muutoksilla on oma olennainen merkityksensä, mutta se ei muuta valitun integraatiomallin peruslogiikkaa. Olennainen yhdentymiskehitys on toteutettu syvällä taloussääntelyn teknisessä ytimessä, ja merkittävimmät edistysaskeleet on otettu muualla kuin Euroopan parlamentissa.
Projektia viedään eteenpäin unionin tuomioistuimen ratkaisuilla, Euroopan keskuspankin ja euroryhmän kokouksilla, unionin toimielinten palveluksessa olevan juristikunnan oikeudellisilla tulkinnoilla sekä ennen kaikkea jäsenvaltioiden johtajien neuvotteluissa suljettujen ovien takana. Parlamentilla on tärkeä symbolinen ja myös poliittinen roolinsa, mutta se ei ole ollut missään vaiheessa välttämätön integraatioprojektin toteutumiselle tai jatkumiselle.
Merkittävimmät päätökset ovat edelleen parlamentin ulottumattomissa
Palataan spekulaatioihin Euroopan parlamentista, jossa tosiasiallista päätösvaltaa käyttäisi äärioikeisto. Minkälaista vahinkoa se voisi valituksi tullessaan aiheuttaa unionin toiminnalle? Parlamentti voisi painostaa unionia kieltäytymällä kategorisesti hyväksymästä uutta lainsäädäntöä ja unionin budjettia. Lisäksi parlamentti voisi erottaa komission puheenjohtajan ja vaatia komissiota eroamaan – jolloin jäsenvaltiot nimeäisivät tilalle uudet komissaarit.
Tällaisilla poliittisella painostuksella parlamentti voisi tosiasiallisesti saattaa unionin kaoottiseen ja hankalaan lukkotilanteeseen. Toisaalta parlamentilta puuttuisivat oma-aloitteiset keinot rapauttaa unionin toimintaa. Se ei voisi esimerkiksi tehdä itsenäisesti aloitteita uudesta lainsäädännöstä, eikä myöskään saattaa lainsäädäntöä voimaan ilman komission ja neuvoston myötävaikutusta.
Kaikkein olennaisinta kuitenkin on, että monet kuluneiden vuosien merkittävimmistä valtiosääntöoikeudellisista ratkaisuista on periaatteessa tehty ilman parlamentin osallistumista. Esimerkiksi koronakriisin jälkimainingeissa luotu NextGenEU-elpymispaketti, jonka myötä unioni loi itselleen oikeuden lainata markkinoilta 750 miljardia euroa, perustuu perussopimusten poikkeusartiklaan, joka ei edellytä parlamentin hyväksyntää. Rahojen käyttöä koskevassa päätöksenteossa parlamentilla on muodollinen rooli, mutta ei mitään todellista vaikutusvaltaa.
Sama koskee vuonna 2008 alkaneen eurokriisin aikana luotuja rahoitusjärjestelyitä, joiden merkitys unionille ja sen jäsenmaille on ollut valtava. Viime kuukausina on aloitettu keskustelu siitä, voisiko eurokriisissä luoduilla mekanismeilla rahoittaa unionin yhteistä puolustusta. Tähän parlamentilla ei voisi edes teoriassa olla kommentoitavaa, sillä koko järjestely on toteutettu näennäisesti unionin perussopimusten ulkopuolisella sopimuksella.
Unionin parjattu demokratiavaje ja teknokraattisuus ovat tavallaan rattilukkoja, joilla on varauduttu juuri sellaiseen tilanteeseen, johon 2024 vaalitulos saattaisi äärimmillään johtaa.
Kokemustieto toisin sanoen osoittaa, että kriiseihin vastaaminen ei edellytä parlamentin myötävaikutusta. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että parlamentti voisi halutessaan estää unionin muita toimielimiä tai jäsenvaltioita viemästä integraatiota eteenpäin. Viime vuosien kuluessa parlamentin jo lähtökohtaisesti vähäistä valtaa on kavennettu entisestään, kun yhä suurempi osa merkittävistä taloudellisista päätöksistä on siirretty unionin budjetin ulkopuolelle.
Euroopan unionin epädemokraattisuutta voi vastustaa, samoin äärioikeiston nousua. Kokonaiskuvaa tarkastellessa on kuitenkin olennaista ymmärtää, että unionin parjattu demokratiavaje ja teknokraattisuus ovat tavallaan rattilukkoja, joilla on varauduttu juuri sellaiseen tilanteeseen, johon 2024 vaalitulos saattaisi äärimmillään johtaa. Unionin todellisuudessa on mahdotonta arvioida, minkälaista konkreettista valtaa Euroopan parlamentti voisi lopulta käyttää.
Historioitsija Luuk van Middelaar on kuvannut Rooman sopimuksen järjestelmää eräänlaiseksi aikatunneliksi, jonka lupaus kohdistui laatimishetken sijaan tulevaisuuteen. Jäsenvaltiot astuisivat yhdessä tunneliin, suorittaisivat banaaleja toimia, ja astuisivat lopulta toisessa päässä ulos yhteisönä. Sama aikamatkailu näkyy unionin suhteessa demokratiaan.
Kun kansalaisten tukea laajalle poliittiselle integraatiolle ei onnistuttu 1950-luvulla saavuttamaan, ongelma ratkaistiin rakentamalla pitkäpiimäinen aikakone, joka viivyttäisi hankkeen pintautumista poliittisena kysymyksenä. Kansalaisten aktiivista kannatusta ei tarvittu – apatia oli itse asiassa parempi.
Jos kevään 2024 vaaleja koskevat skenaariot toteutuvat, pääsemme ehkä seuraavalla vaalikaudella katsomaan aikakonetta tarkemmin. Olemmeko ehtineet niin kauas tulevaisuuteen, ettei järjestelmää huojuta enää edes aktiivinen vastustus?
OTM Tuuli Talvinko on väitöskirjatutkija eurooppalaisen oikeuden, identiteetin ja historian tutkimuksen huippuyksikössä Helsingin yliopistossa.
Artikkeli on osa Eurostorie-juttusarjaa.
Eurostorie articles in english.
Eurostorie artiklar på svenska.
Artikkelikuva: NoName_13 / Pixabay
