Björn Wahlroos esittää pamfletissaan, että uusi perustuslaki on vaikeuttanut Suomen poliittisen järjestelmän toimintaa. Mikä sitten lisäisi politiikan liikkumavaraa ja edistäisi demokratian toteutumista?
Pankkiiri Björn Wahlroos esittää tuoreessa pamfletissaan Hiljainen vallankumous – tekikö uusi perustuslaki Suomen hallitseminen mahdottomaksi?, että uusi perustuslaki on vaikeuttanut Suomen poliittisen järjestelmän toimintaa.
”Entistä hajanaisemmassa poliittisessa kentässämme parlamentarisointi ei ole luonut toimivaa uutta hallitusmuotoa, vaan eräänlaisen toimeenpanovallan tyhjiön. Kuten kaikki tyhjiöt, se on alkanut täyttyä, mutta täyttäjinä eivät ole olleet valtioneuvosto ja parlamentti, vaan niin sanottu kansalaisyhteiskunta – järjestöt, aktivistit, asiantuntijat, lobbarit ja varsinkin ammattiyhdistysliike. Tämä on ollut hiljainen vallankumous”, Wahlroos kirjoittaa.
Wahlroos ehdottaa yhteensä kymmentä toimenpidettä perustuslain kehittämiseksi. Käsittelen tässä kommenttipuheenvuorossa sekä pamfletin keskeisiä argumentteja että joitakin kehittämisehdotuksia erityisesti perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, parlamentarismin ja kansalaisten osallistumisoikeuksien näkökulmasta.
Onko perustuslaki ongelma Suomen poliittisen järjestelmän toiminnalle?
Demokratia on lähtökohtaisesti ”sotkuinen” järjestelmä, johon poliittiset jännitteet ja konfliktit kuuluvat vääjäämättömästi. Kuten valtiosääntöoikeuden dosentti Liisa Nieminen on todennut, perustuslailla säännellään poliittista päätöksentekoa, joten sen tulkinta tapahtuu lähellä poliittista päätöksentekoa. Näin oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa rajanvetoa.
Demokratia on lähtökohtaisesti ”sotkuinen” järjestelmä, johon poliittiset jännitteet ja konfliktit kuuluvat vääjäämättömästi.
Suomalainen järjestelmä on varsin ainutlaatuinen siltä osin, että perustuslain ja politiikan väliset jännitteet pyritään ratkaisemaan etukäteisvalvonnalla parlamentaarisen järjestelmän sisällä. Yhteensä seitsemästätoista kansanedustajasta muodostuva perustuslakivaliokunta antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevista lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta ja niiden suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Merkittävän osan perustuslakivaliokunnan työskentelystä muodostaa pääasiassa valtiosääntöoikeuden professorien ja dosenttien kuuleminen asiantuntijoina.
Perustuslakivaliokunnan roolia lainsäädäntötyössä on kritisoitu erityisesti siitä näkökulmasta, että se rajoittaa politiikan alaa ja estää eduskuntaa tekemästä demokraattisia päätöksiä. Myös Wahlroos on samoilla linjoilla todetessaan, että ”epätäsmällinen kieliasu yhdistettynä heikosti määriteltyyn ja vielä heikommin miehitettyyn tulkintamenettelyyn eivät tee uudesta perustuslaistamme ainoastaan epäselvää, ne tekevät siitä oikeusvaltion kannalta jopa vaarallisen”.
Kyseisen kritiikin voisi tiivistää näkemykseksi, että perustuslaki on muuttunut tulkitsijoiden käsissä ”peruutuslaiksi”, kilveksi, johon poliittinen päätöksenteko törmää. Politiikan oikeudellistumiskehitys, siirtymä kohti ”tuomarivaltiota”, on demokratian näkökulmasta todellinen riski.
Politiikan oikeudellistumiskehitys on demokratian näkökulmasta todellinen riski.
Tässä kehityskulussa on kyse siitä, että ideologiset, poliittisen päätöksenteon alaan kuuluvat kysymykset aletaan hahmottaa lisääntyvässä määrin perusoikeuskysymyksiksi. Tällöin perustuslailliset näkökohdat ja perusoikeudet asettavat rajoituksia lainsäätäjän riippumattomalle, poliittiselle harkintavallalle.
Olennainen kysymys on, mikä on johtanut politiikan oikeudellistumiskehitykseen. Tästä ei voi syyttää nykyistä perustuslakia, sillä perusoikeussäännökset muutettiin kokonaisuudessaan jo vuonna 1995. Taustalla olivat kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallinen harmonisointi. Lisäksi vuonna 1995 voimaan astuneen EU-jäsenyyden ehtona oli sitoutuminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
Yksi merkki perustuslakivaliokunnan roolin vahvistumisesta on sen ruuhkautuminen. Kun vielä 1980- ja 1990-lukujen vaihteessa valiokunta käsitteli kaksi tai kolme asiaa vuodessa, lausuntojen määrä on nykyisellään noussut yli kuuteenkymmeneen. Tämä ei kuitenkaan johdu siitä, että perustuslakivaliokunta omatoimisesti haalisi lakialoitteita käsiteltäväkseen.
Yksi merkki perustuslakivaliokunnan roolin vahvistumisesta on sen ruuhkautuminen.
Viime kädessä eduskunnan täysistunto päättää siitä, mitkä lakiesitykset lähetetään perustuslakivaliokuntaan. Entinen oikeuskansleri Jaakko Jonkka onkin esittänyt, että ministeriöistä ja valtioneuvostosta tunnutaan lähetettävän nykyisin ikään kuin koepalloja eduskuntaan.
SuomiAreenalla heinäkuussa 2017 perustuslaista käydyssä keskustelussa perustuslakivaliokunnan jäsen Leena Meri puolestaan piti ongelmallisena, että valiokunnan käsittelyyn tuodaan poliittisesti vaikeita asioita tekemällä niistä näennäisesti perustuslakikysymyksiä. Tällöin perustuslakivaliokunnalle siirretään tavallaan hallitukselle kuuluvia töitä ja perustuslaki saa syntipukin roolin. Hallitus voi todeta, että poliittista tahtoa olisi kyllä riittänyt, mutta peruslakivaliokunta veti jarrukytkimestä: ”se ei johdu meistä – syynä on perustuslaki!”.
Ratkaisuna parlamentaarisen käsittelyn kehittäminen
Wahlroos esittää yhtenä ratkaisuna, että painopistettä on siirrettävä etukäteisvalvonnasta jälkivalvonnan suuntaan joko erillisen tuomioistuimen tai korkeimman oikeuden kautta. Samaa mieltä on Kunnallisalan kehittämissäätiön tuoreen kyselyn mukaan myös puolet suomalaisista.
Tämä näyttää epäloogiselta suhteessa alkuperäiseen kritiikkiin: miten perustuslain tulkinnan keskittäminen parlamentaarisen järjestelmän ulkopuolelle ja kansanvaltaan olennaisesti kuuluvien vastuumekanismien ulottumattomuuteen lisäisi politiikan liikkumavaraa ja edistäisi demokratian toteutumista?
Kuten Kaarlo Tuori on esittänyt, perustuslain tulkintaan tehtävien linjausten muuttaminen on helpompi toteuttaa ennakkovalvontajärjestelmässä. Tässä suhteessa nykyinen järjestelmä mahdollistaa itse asiassa politiikalle suuremman liikkumatilan.
On myös vaikea hahmottaa, kuinka jälkikäteisvalvonta kykenisi edistämään demokratian vahvuutena pidettyjä vakautta ja ennakoitavuutta, kun tulkinta tapahtuu jälkikäteen, jolloin laki on jo voimassa. Sote on tästä kuvaava esimerkki: olisiko jälkikäteen peruttu alkuperäinen säädös valinnanvapaudesta perustuslain vastaisena?
Kuinka jälkikäteisvalvonta kykenisi edistämään demokratian vahvuutena pidettyjä vakautta ja ennakoitavuutta?
Erillinen perustuslakituomioistuin ei myöskään olisi ratkaisu muiden kuin vaaleilla valittujen toimijoiden, siis ulkopuolisten asiantuntijoiden, vaikutusvallan kasvuun. Perustuslakituomioistuinten kokoonpanossa on aina mukana korkeimman oikeuden presidentti ja professoreita sivutoimisina jäseninä. Suomen tilanteessa siis käytännössä samat asiantuntijat olisivat edelleenkin tulkitsemassa perustuslakia.
Mielekkäämpää olisikin pyrkiä kehittämään toimintamalleja, joilla ennakoitavuutta voisi lisätä ja konflikteja ratkoa parlamentaarisen järjestelmän sisällä – sen sijaan, että samat riidat siirretään sen ulkopuoliseen elimeen kansanvallan ulottumattomiin.
SuomiAreenassa käydyn keskustelun yhteydessä Markku Fredman esitti, että perustuslaissa tulisi lisätä substanssiasiantuntijoiden kuulemisia, kuten soten yhteydessä meneteltiin. Toinen tapa olisi kehittää käytäntö, jossa asiantuntijat pääsevät tutustumaan toistensa lausuntoihin jo etukäteen ja voivat ottaa niitä huomioon suullisten kuulemisten yhteydessä.
Mielekkäämpää olisikin pyrkiä kehittämään toimintamalleja, joilla ennakoitavuutta voisi lisätä ja konflikteja ratkoa parlamentaarisen järjestelmän sisällä
Erinomainen aloite ratkoa oikeuden ja politiikan välisiä jännitteitä parlamentaarisen järjestelmän sisäpuolella olisi elvyttää komitealaitos. 1990-luvulla valtion komitealaitos on lähes kokonaan menettänyt merkityksensä ministeriötason ad hoc -valmistelussa. Sen tilalle ovat tulleet ministeriöiden asettamat työryhmät ja selvityshenkilöt tai pitäytyminen normaalissa virkavalmistelussa.
Vaikka komiteapohjaista työskentelymallia pidettiin jähmeänä ja hitaana, se mahdollisti eri tahojen näkemysten laajan kartoituksen jo lainvalmistelun alkuvaiheessa ja sitoutumisen itse prosessiin.
Sote on tässäkin yhteydessä kuvaava esimerkki: valmistelu huomattavasti nykyistä laajemmalla pohjalla olisi voinut estää törmäämistä moneen karikkoon. Vihreiden puheenjohtaja Touko Aalto on ottanut kantaa komitealaitoksen palauttamisen puolesta viittaamalla pitkittyneeseen sote-valmisteluun.
Vahvan johtajan malli ei edistä kansanvallan toteutumista
Suomen poliittisen järjestelmän ja kansanvallan näkökulmasta Wahlroosin esittämistä kehittämisehdotuksista ehkä huomiota herättävin kohta liittyy presidentin valtaoikeuksien vahvistamiseen etenkin ulkopolitiikassa, mutta myös hallituksen muodostamisessa.
Pamfletissa Wahlroos esittää, että toimeenpanovallan keskittäminen uudessa perustuslaissa pääministerille on vaikeuttanut suomalaisen poliittisen järjestelmän toimivuutta, koska presidentille aiemmin kuulunut valta ei ole siirtynyt pääministerille. Pääministeri on koalitiohallituksensa vanki eikä pysty puuttumaan sisäpoliittiseen tai taloudelliseen kriisin ilman sen yksimielistä tukea.
Kuten tuoreessa teoksessa Poliittinen valta Suomessa kuvataan, vahvan presidentin mallilla on Suomessa pitkä perinne. Presidentin valtaa on kuitenkin kavennettu jo 1980-luvulta lähtien, eli parlamentarisoitumiskehitys lähinnä vain huipentui perustuslakiuudistukseen.
Presidentin valtaoikeuksien vähentyminen on osa yleistä eurooppalaista trendiä, sillä EU-maista ainoastaan Ranskassa on presidenttivetoinen järjestelmä. Suomi herätti myös 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä hämmennystä ”kahden lautasen” politiikallaan eikä siihen paluu vaikuta toimivalta ratkaisulta.
Ongelmallisin seikka presidentin aseman vahvistamisessa liittyy demokratiaan olennaisesti kuuluvan vastuumekanismien toteutumiseen.
Ongelmallisin seikka presidentin aseman vahvistamisessa liittyy kuitenkin demokratiaan olennaisesti kuuluvan vastuumekanismien toteutumiseen. Montesquieun vallan kolmiopin, johon myös Wahlroos viittaa, ydin on havainto siitä, että myös toimeenpanovaltaa tulee rajoittaa.
Toisella kaudella presidentiltä puuttuu kuitenkin vaalien kautta tapahtuva vastuullisuus, sillä häntä ei voida valita enää uudelleen. Hallituksen tulee sen sijaan nauttia eduskunnan luottamusta, ja edustakunta on aina vastuussa kansalaisille seuraavissa eduskuntavaaleissa.
Presidentinvalta ei myöskään edistä järjestelmän vakautta ja jatkuvuutta, sillä esimerkiksi Yhdysvaltojen poliittisessa järjestelmässä koko hallinto virkamiehiä myöten menee uusiksi presidentinvaihdoksen myötä.
Pamfletin julkistamistilaisuudessa 23.10. Wahlroos painotti, että presidentinvallan lisääminen ei kuitenkaan ole päämäärä itsessään, vaan tärkeintä olisi saada vahvistettua toimeenpanovallan asemaa. Toinen vaihtoehto olisi tehdä päämisterin roolista voimakkaampi vaalitapauudistuksen kautta. Wahlroosin mukaan eduskuntavaalijärjestelmää tulisi korjata suurempia puolueita suosivaksi.
Vahvan johtajan malli ei ylipäänsä sovi nykyisen kaltaiseen yhteiskuntaan.
Myös tämä esitys on ongelmallinen siltä osin, että se edistäisi ”sidostesukkapolitikointia”, jossa uusi hallitus pyrkii tekemään tyhjiksi edeltäjänsä saavutukset. Se ei myöskään edistäisi suomalaisen järjestelmän vahvuutena pidettyä sopimusyhteiskunnan perinnettä, vaan johtaisi pikemminkin yhä voimakkaaseen siirtymään konsensuksen aikakaudesta ”dissensukseen”.
Vahvan johtajan malli ei ylipäänsä sovi nykyisen kaltaiseen yhteiskuntaan, jossa on pikemminkin paineita vahvistaa kansalaisten poliittista osallisuutta ja hyödyntää paremmin kansalaisyhteiskunnassa vallitsevaa tieto- ja osaamispääomaa lainvalmistelun ja päätöksenteon pohjana. Innovatiiviset ratkaisut tulevaisuuden tarpeisiin löytyvät harvoin peräpeiliin katsomalla.
Nykyinen perustuslaki on kansalaisten poliittisen osallistumisen näkökulmasta edistyksellinen. Sinne on kirjattu niin kansalaisaloite kuin säädökset lähidemokratian toteutumisesta.
Osallisuusnäkökulmasta Walhroos esittää kuitenkin tärkeän havainnon: perustuslaki on arvokas asia eikä sitä koskevaa keskustelua pidä rajata vain juristien tehtäväksi. Demokratianäkökulma on olennainen osa tätä kokonaisuutta. Moniäänisellä, äänekkäällä ja riittävästi resursoidulla demokratialla on kyky vastata siihen kohdistuviin uhkiin ja nujertaa niin ulkoiset kuin sisäiset hiljaiset vallankumoukset.
Hanna Wass on akatemiatutkija politiikan ja talouden tutkimuksen laitoksella Helsingin yliopistossa ja Valtiotieteellisen yhdistyksen johtokunnan jäsen. Hän on toiminut asiantuntijana perustuslakivaliokunnassa sotea ja hallituksen demokratiapolitiikkaa koskevissa kuulemisissa. Kirjoittaja kiittää Anu Koivusta ja Liisa Niemistä arvokkaista kommenteista.
