Hallitusohjelma on tunnistanut kaupunkien merkityksen sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävän yhteiskunnan rakentamisessa aiempaa selvemmin. Keinot kaupunki- ja asuntopolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi ovat jääneet puolitiehen. Myös kaupunkien hallinnollinen asema on heikkenemässä. Siksi asetettujen tavoitteiden seuranta olisi jatkossa yhä tärkeämpää.
Kodin – turvallisen, terveellisen ja kohtuuhintaisen asumisen sekä viihtyisän asuinympäristön merkitys korostuu epävakauden lisääntyessä. Ilmastonmuutoksen, pandemioiden ja maailmanpolitiikan luoma turvattomuus sekä niiden luomat äkilliset muutokset korostavat asuntopolitiikan tärkeyttä ja pitkäjänteisen asuntopoliittisen kehittämisohjelman merkitystä.
Yhä suurempi osa kodeista, työpaikoista ja arjen ympäristöistä on kaupunkiseuduilla. Laskentatavasta riippuen ainakin kolme neljästä suomalaisesta asuu kaupunkimaisilla alueilla. Kuten Sanna Marinin (sd.) hallitusohjelman aivan ensimmäisessä lauseessa todetaan, kaupungistuminen ja väestön ikääntyminen muuttavat ilmastonmuutoksen, globalisaation ja teknologisen kehityksen lisäksi Suomea ja maailmaa ”ehkä nopeammin kuin koskaan aikaisemmin”. Hallitusohjelma siis tunnistaa selkeästi lähtökohdakseen sen, että ”kaupunkien merkitys Suomen elinvoimalle on suuri”.
Kaupunkien kulku kohti hallitusohjelmaa
Kysymykset kaupungeista on nostettu selvästi esiin nykyisessä hallitusohjelmassa. Kun edellinen hallitusohjelma sisälsi ainoastaan kolme kaupunki-sanan johdannaista, on lisäys 20-kertainen. Sanna Marinin hallitusohjelmassa sana ”kaupunki” mainitaan peräti 57 kertaa. Myös sisällöt ovat konkretisoituneet.
Aikaisempi Juha Sipilän (kesk.) hallitusohjelma ei kaupunkeja tunnistanut. Lähinnä se enteili kumppanuuksia kaupunkiseuduksi määriteltyjen kokonaisuuksien kanssa kolmen maininnan verran. Kaupungistumisen mahdollisuuksiin tai ongelmiin ei aikaisemmassa hallitusohjelmassa kiinnitetty lainkaan huomiota. Esitin tuolloin hallitusohjelman tarkan empiirisen analyysin perusteella, että ”saimaannorppakin on tunnistettu valtakunnantason politiikan kohteeksi selkeämmin kuin Helsinki, pääkaupunkiseutu tai suurimmat kaupungit erityispiirteineen”.
Lausunnolla en pyrkinyt väheksymään saimaannorpan suojelun merkitystä, vaan pikemminkin osoitin konkreettisesti, kuinka kaupungit asukkaineen jätettiin aikaisemman hallitusohjelman ulkopuolelle. Sipilän ohjelmaan verrattuna Marinin hallitusohjelma huomioi kaupungit merkittävästi paremmin.
Kun edellinen hallitusohjelma sisälsi ainoastaan kolme kaupunki-sanan johdannaista, on lisäys 20-kertainen.
Asuntopolitiikalle on hallitusohjelmassa oma osionsa, jossa korostetaan asumisen kalleuden, opiskelijoiden asuntotilanteen ja kohtuuhintaisen asumisen tarvetta. Myös asunnottomuus ja sen keskittyminen kaupunkiseuduille tunnistetaan ongelmaksi.
Kokonaan oman lukunsa ovat saaneet lähiöt ja niiden kehittäminen. Tämä on kansallisesti erityisen tärkeää, sillä peräti kolmasosa Suomen nykyisestä asuntokannasta rakennettiin 1960- ja 1970-luvulla, pääosin lähiöihin.
Oman huomionsa saa myös epätoivotun alueellisen eriytymisen, segregaation, estäminen. Kansainvälisistä ja kotimaisista tutkimuksista tiedämme, että usein etäälle keskustasta rakentuneiden yksipuolisten kerrostaloalueiden riski muuttua niin huono-osaisuuden kuin maahanmuuttotaustaisen väestön keskittymiksi on suuri. Tiedämme myös, että sosiaalisen, etnisen ja alueellisen eriarvoisuuden synnyttämää noidankehää on vaikea pysäyttää. Näin ollen myös sosiaali- ja asuntopoliittiset tavoitteet on asetettu korkealle.
Ylipäätään hallitusohjelman asettamat tavoitteet ovat nähdäkseni varsin onnistuneita. Tarkastelen seuraavaksi lyhyesti kaupunkipoliittisten ja asuntopoliittisten keinojen tuloksellisuutta ja asetettujen tavoitteiden toteutumista.
Nykytilan arvio A: Kaupungit ovat kadoksissa ja keinot kappaleina
Vaikka kaupungit ovat löytäneet tiensä hallitusohjelmaan, tilanne ei hyvistä pyrkimyksistä ja asetetuista päämääristä huolimatta ole riittävä. Kaupungit politiikan kohteena ovat päässeet karkaamaan käsistämme.
Emme enää tunnista kaupunkeja fyysisenä tai sosiaalisena rakenteena, emmekä edes hallinnon tai lainsäädännön kohteena. Tarkkareunaisiksi mieltämämme kaupunkien rajat ovat hälvenneet ja taajamat kasvaneet kiinni toisiinsa. Mielikuvissamme elävää tiivistä, usein historiallista kaupunkia on koko maassamme vain 10m2 verran. Sekin on rakennettu jo ennen kuin nykyhallinto tai käynnissä oleva kaupunkisuunnittelu oli voimissaan.
Hallinnon näkökulmasta koko kaupungin käsite on enää kunnan itselleen antama hellittelynimi. Kuntalain määritelmän mukaan kunta voi käyttää itsestään nimitystä kaupunki, kun se ”katsoo täyttävänsä kaupunkimaiselle yhdyskunnalle asetettavat vaatimukset” (Kuntalaki 410/2015 4§). Ilmoittautumisperiaatteeseen nojautuva kaupunkinimityksen käyttö ilman erityisiä oikeuksia tai velvollisuuksia vaikeuttaa merkittävällä tavalla niin hallitusohjelman kaupunkipolitiikan toimenpiteiden kohdentamista kuin vaikutusten arviointia.
Mielikuvissamme elävää tiivistä, usein historiallista kaupunkia on koko maassamme vain 10m2 verran. Sekin on rakennettu jo ennen kuin nykyhallinto tai käynnissä oleva kaupunkisuunnittelu oli voimissaan.
Kaupungeiksi harvaan asutussa Suomessa on kokenut itsensä jo yli kolmannes kunnista. Viimeinen kaupungiksi ilmoittautunut kunta oli Kangasala (2018). On selvää, että kaupunkipolitiikan onnistumista hallitusohjelmassa syö kaupunkien liudentuminen erityisesti hallinnon kohteena.
Keskeisiksi kaupunki- ja asuntopoliittisiksi keinoiksi hallitusohjelma on nostanut Maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisen sekä tuoreet Maankäytön, asumisen ja liikenteen, eli niin kutsutut MAL-sopimukset. Ne ovat sopimuksia, jotka valtio solmii suurimpien kaupunkiseutujen kanssa. Sopimuksilla pyritään vahvistamaan kestävän yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmän kehittämistä ja ilmastoviisaiden, elinvoimaisten ja sujuvan arjen kaupunkien vahvistumista.
Olemme vuonna 2021 julkaistussa Kaupunki politiikassa -kirjassamme ja työ- ja elinkeinoministeriön alaisuudessa toimivalle kaupunkipolitiikan sihteeristölle tehdyssä arviossamme kiinnittäneet huomiota kummankin käytössä olevan keinon ongelmiin yksityiskohtaisemmin. Koska ne ovat keinoina niin kaupunkipolitiikan kuin asuntopolitiikan keskiössä, avaan niitä tässä yhteydessä lyhyesti vain kahdesta näkökulmasta: demokratian ja ohjaamisen tuloksellisuuden osalta.
Oikeus osallistumiseen
Maankäytön suunnittelulla pyritään luomaan edellytyksiä hyvälle asuinympäristölle, joka edistää kestävää kehitystä. Rakentamisen ja suunnittelun ohjauksessa on jokaisella aluetasolla demokraattisesti valitut edustajansa.
Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) päätehtävänä on pyrkiä sovittamaan yhteen erilaiset kansalliset tavoitteet ja paikalliset erityisintressit niin kortteleissa, kaupungeissa kuin kansallisella tasolla. Muuttuvat tarpeet ja erilaiset ajalliset arvostukset ovat pitäneet lakia jatkuvassa muutoksessa.
Uudistusten myötä lain ohjaustavoitteet on kuitenkin kadotettu, ja samalla laki on muuttunut hitaaksi ja kaupunkikehityksen ohjaamisen välineenä lähes sisällöttömäksi.
Havainnollistimme kaupunkipolitiikan selvityksessä tätä muutosta kuvaamalla sipulin kerroksia, jossa ytimen ympärille on kasvanut monimutkainen kaavoitusten ja muiden määreiden kerros.
Toinen hallitusohjelman korostama keino on niin sanottu MAL-sopiminen. Se on tuonut mukanaan uusia toimintamalleja jäykiksi koettuihin maankäytön suunnittelun prosesseihin. Uuden sopimuskäytännön positiivisia puolia ovat ainakin valtion ja kuntien intressien saapuminen samoihin neuvottelupöytiin sekä yhteistyön kokeilu heti käytännössä.
Myös valtion rahoitusohjauksen kytkeminen suuria resursseja vaativaan yhdyskuntarakenteen suunnitteluun on positiivinen seikka. Esimerkiksi suurimpien kaupunkien joukkoliikennehankkeet pitäisi ilman muuta nähdä kansallisena liikennepoliittisena kysymyksenä.
Rakennustapa on siis toivotun kaupunkimaisen sijasta pikemminkin esikaupunkimaisen superlähiön rakentamisen tapa. Niin sanottu täydennysrakentaminen kohdistuu lähinnä puisto- ja viheralueille sekä teollisuustoiminnasta vapautuneille tonteille.
Se, että valtio on siirtynyt kahdenvälisiin sopimuksiin joidenkin alueiden kanssa, on ongelmallista. Toiminnallaan valtio ohittaa hierakisen ja myös demokraattisen valtakunnallisen alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän. Kansallisen suunnittelujärjestelmän tulisi vastata juuri samoihin haasteisiin kuin mihin nyt erillisin sopimuksin pyritään.
Kansalaisten mahdollisuus vaikuttaa näihin merkittävällä tavalla kaupunkiseutujen rakentamista ohjaaviin sopimuksiin on epäselvää, ellei mahdotonta. Niiden avulla kuitenkin perustellaan kasvun määrällisiä tarpeita. Demokraattisen ja avoimen hallintokulttuurin vahvistumisen sijaan rakennettaan ohituskaistaa hierarkkiselle kaavaprosessille.
Kun käynnissä on samaan aikaan sekä laajamittainen maankäyttö- ja rakennuslain uudistus että kilpaileva sopimuspohjainen kehitystyö, johon haetaan lisää pääkaupunkiseudun ulkopuolisia kaupunkiseutuja, näyttää toiminta institutionaalisena käytäntönä oudolta. Kun tällaisille erilaisille alueellisille hallintaverkostoille, joihin lukeutuvat MAL-sopimuksen lisäksi esimerkiksi seudulliset kuntayhtymät, siirtyy ja rakentuu yhä enemmän erilaisia ja erillisiä toimintoja ja tehtäviä, muuttuu toiminnan hyväksyttävyys, eli legitimiteetti, ongelmalliseksi.
Tiivistäen voidaan sanoa, että emme tiedä, kuka lopulta vastaa päätöksistä, emmekä tiedä, miten näihin sopimuksiin voimme vaikuttaa äänestämällä. MAL-sopiminen sijoittuu edustuksellisen demokratian harmaalle alueelle. Lopputuloksen eli rakentuvan kaupunkiseudun osalta ei tarkastelumme pohjalta voi puhua yhdyskuntarakenteen eheytymisestä tai täydennysrakentamisesta.
Sopimuksin syntyneet asuinalueet ovat pääosin esimerkiksi pääkaupunkiseudun reuna-alueilla, pääasiassa uusilla tonteilla; valtaosa rakentamisesta on toteutettu kerrostalokohteina (82 %) ja yksittäisten rakennusten tehokkuus on noin 1½-kertainen ympäröivään rakenteeseen nähden.
Rakennustapa on siis toivotun kaupunkimaisen sijasta pikemminkin esikaupunkimaisen superlähiön rakentamisen tapa. Niin sanottu täydennysrakentaminen kohdistuu lähinnä puisto- ja viheralueille sekä teollisuustoiminnasta vapautuneille tonteille.
Nykytilan arvio B: Asuntopolitiikka hellahuoneesta hotellihuoneeseen
Hallitusohjelmaan on kirjattu viisaita ja konkreettisia asuntopoliittisia pyrkimyksiä. Asuntopolitiikasta on myös laadittu lupauksen mukaisesti kahdeksan vuoden kehittämisohjelma. Asuntopolitiikan onnistumista voidaan kuitenkin myös kyseenalaistaa, kun lopputuloksena on kaupunkien osalta pienenevä, mutta yhä kalliimpi asuminen, joka tapahtuu paljolti ahtaissa asunnoissa, etäällä luvatuista palveluista ja usein vailla viihtyisää ympäristöä.
Olemme toisaalla kuvanneet asuntopolitiikan tietä matkaksi ”hellahuoneesta hotellihuoneeseen”. Riippumatta siitä, että tällä vaalikaudella yksinasuvien määrän kasvu on hidastunut ja että suurin muutos tulee liittymään vanhenevan väestön yksin asumiseen, on asuntokannan pieneneminen kasvavilla kaupunkiseuduilla (kuva 1) silti ollut kansainvälisestä poikkeavaa.
Myös väestöään vähentävien alueiden asumisen haasteet ovat pitkälti ratkaisematta. Asumisen ja työskentelyn tavat ovat muuttumassa, joten uusille linjauksille ja selkeille asuntopoliittisille tavoitteille on edelleen selkeä tarve.
Hallitusohjelmaan kirjattua, ministeriöiden ja virastojen yhteistyössä valmisteltua asuntopoliittista kehittämisohjelmaa on odotettu pitkään. Valmisteluun on osallistunut myös parlamentaarinen seurantaryhmä, jossa oli edustajat kaikista eduskuntapuolueista. Työn lähtökohtana toiminut tarkastusvaliokunnan mietintö vuodelta 2018 oli ansiokas, kunnianhimoinen ja tavoitteellinen. Kuultavana oli tuolloin ollut 70 asiantuntijaa ja valiokunnalle oli toimitettu tämän lisäksi lähes 40 lausuntoa.
Asuntopolitiikan onnistumista voidaan myös kyseenalaistaa, kun lopputuloksena on kaupunkien osalta pienenevä, mutta yhä kalliimpi asuminen, joka tapahtuu paljolti ahtaissa asunnoissa, etäällä luvatuista palveluista ja usein vailla viihtyisää ympäristöä.
Prosessin tuloksena syntynyt asuntopoliittinen kehittämisohjelma on kuitenkin valitettavasti tarpeeseen, pitkään valmisteluun ja epävakauden lisäämään kodin ja asumisen korostumiseen sekä valmistelun aikana kasvaneeseen odotteeseen nähden jäämässä kovin yleisluontoiseksi. Asumisen laadun, asuinalueiden kehittämisen sekä eriytymisen ja eriarvoistumisen vähentämisen toimenpiteet ovat jääneet myös vaikutuksiltaan avoimiksi, ellei kaupunkien osalta jopa olemattomiksi.
Asuntopolitiikan osalta on luvassa edelleen erillisiä selvityksiä, tutkimushankkeita, kartoituksia tai kehityspyrkimyksiä. Sen sijaan, että ohjelma esittäisi konkreettisia keinoja tunnistettujen ongelmien ratkaisemiseksi, avataan useita polttavia kysymyksiä edelleen jatkovalmisteluun. On myös epäselvää, kuinka näiden lukuisten tutkimusten ja kartoitusten tuloksia tullaan hyödyntämään asuntopoliittisen ohjelman tavoitteiden toteuttamiseen.
Kokeiluja, kiivailua ja oppimista
Ranskalainen politiikan teoreetikko Pierre Rosanvallon on kuvannut nykyistä hallinnointikulttuuria demokratian kriisiksi: markkinoiden ja oikeuden lisääntynyt valta heikentää uudistusten demokraattista pohjaa. Julkishallinnon tila ja rooli heikkenee, kun painetta tulee erilaisilta erityisetujaan ajavilta yksityisiltä ja julkisilta toimijoilta sekä kansalaisyhteiskunnalta.
Kaiken kaikkiaan Sanna Marinin hallituksen ohjelma on tunnistanut kaupunkien merkityksen selkeästi aiempaa paremmin.
Päätökset hämärtyvät helposti, kun laillista valtaa käyttävä viranomainen joutuu keskustelemaan ja neuvottelemaan erilaisilla foorumeilla. Samalla sääntöpohja liukuu selkeästi määrittyvistä tavoitteista sekoitukseen kansallisen ja kansainvälisen oikeuden tuomiovaltaa, sopimuksia ja uusia käytänteitä.
Kaiken kaikkiaan Sanna Marinin hallituksen ohjelma on tunnistanut kaupunkien merkityksen selkeästi aiempaa paremmin. Myös asuntopolitiikalle on asetettu selkeät tavoitteet. Keinot ja niiden avoimuus sekä tulosten arviointi ovat kuitenkin jääneet puolitiehen. Kehitys ei näiltä osin valitettavasti ole yltänyt hallitusohjelman asettamiin viisaisiin ja valistuneisiin tavoitteisiin.
Mari Vaattovaara on kaupunkimaantieteen professori ja kaupunkitutkimusinstituutti Urbarian johtaja Helsingin yliopistossa.
Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa. Artikkelin pääkuva: K8/Unsplash.
