Euroopan parlamenttiin ladataan paitsi paljon toiveita demokratiasta myös runsaasti ennakkoluuloja sen toimimattomuudesta. Uusin tutkimus kiinnittää huomion parlamentin sisäisiin valtakamppailuihin ja epävirallisiin käytäntöihin.
Eurovaalien alla keskustelu Euroopan parlamentista ja sen vallasta ja käytännöistä on ajankohtainen. Parlamenttia koskevan yhteiskunnallisen ja tieteellisen keskustelun kolme jännitettä tekevät Euroopan parlamenttiin kohdistuvat oletukset näkyviksi:
Onko Euroopan parlamentti vallaton ja vastuuton keskustelukerho ja kumileimasin – vai Euroopan unionin toimielimistä se, joka on kasvattanut lainsäädäntövaltaansa eniten?
Onko parlamentti EU:n demokraattisin poliittinen instituutio – vai uusintaako se EU:n demokratiavajetta olemalla etäällä kansalaisista, jotka äänestävät eurovaaleissakin kotimaan eivätkä EU:n asioista?
Onko Euroopan parlamentti aidosti ylikansallinen toimija, jossa päättäjät eivät istu kansallisissa vaan puoluepoliittisissa ryhmissään – vai leimaavatko kansalliset poliittiset kamppailut sen toimintaa?
Tässä kirjoituksessa käsittelen Euroopan parlamenttia politiikan teon näyttämönä. Huomion kiinnittäminen parlamentin virallisiin ja epävirallisiin käytäntöihin ja sen vallankäyttäjiin, kuten poliittisiin ryhmiin, antaa vastauksia edellä mainittujen jännitteiden puolesta ja vastaan.
Työskentelevä parlamentti
Euroopan parlamenttia kuvattaessa voidaan hyödyntää jaottelua ”debatoivaan parlamenttiin” ja ”työskentelevään parlamenttiin”. Debatoivassa parlamentissa, kuten Britannian Westminsterissä, poliittinen keskustelu ja retoriikka ovat ensisijaisia. Työskentelevä parlamentti keskittyy poliittisiin neuvotteluihin ja kompromissien hiomiseen esimerkiksi valiokunnissa.
Euroopan parlamentti on hyvä esimerkki työskentelevästä parlamentista. Kun halutaan ymmärtää sen toimintaa, huomio on kiinnitettävä lainsäädäntötyön paikkoihin: perinteisesti valiokuntiin, nykyään yhä enemmän trilogeihin, eli kolmikantaneuvotteluihin.
Parlamentin luonne selittää, miksi täysistuntokeskustelut tuntuvat helposti kuivilta ja merkityksettömiltä. Niitä leimaavat erityisen lyhyet puheenvuorot, varsinaisen poliittisesti vaikuttavan keskustelun puute, sekä kiivastahtiset äänestysmaratonit keskipäivän aikaan.
Euroopan parlamentissa korostuvat yhteistyö, neuvottelut ja asiantuntemus, jotka rakennetaan joustavasti, asiakysymys kerrallaan. Samalla yksittäinen Euroopan parlamentin jäsen rakentaa luottamuspääomaa suhteessa omaan ryhmänsä, puolueensa tai maansa toimintaan. Tällaista pehmeää valtaa suosiva politiikan teon tapa lisää sellaisten tahojen vaikutusmahdollisuuksia, joilla on perinteisesti vähemmän valtaa. Tällaisia ovat esimerkiksi pienten jäsenmaiden mepit ja naispoliitikot.
Euroopan parlamentista puhuttaessa haasteena on tehdä näkyväksi ja ymmärrettäväksi tehdyn poliittisen työn inhimillinen puoli.
Onnistuneen työskentelyn mahdollisuuksia kasvattaa myös se, että Euroopan parlamentin politiikkaa ei tehdä oppositio ja hallitus -akselilla. Valiokunnissa tämä tarkoittaa sitä, että yksittäiset mepit voivat ilmaista omia näkemyksiään vapaasti. Trilogeissa sisäisillä neuvotteluilla saavutettu yhtenäinen parlamentin linja lisää parlamentin valtaa neuvotteluissa neuvoston kanssa.
Samalla vallankäyttö katoaa näkyvistä. Kuten täysistuntoja, myös valiokuntakeskusteluja voidaan pitää jossain määrin symbolisina. Todellinen työ tehdään jälleen muualla, erityisesti parlamentin neuvottelijoiden ja varjoneuvottelijoiden epävirallisissa tapaamisissa. Siinä missä täysistunto ja valiokuntatyö ovat julkisia, varjoneuvottelut ja niiden jälkeiset trilogit ovat läpinäkymättömämpiä.
Työskentelevän parlamentin piirteitä vahvistaa myös Euroopan parlamentissa käsiteltävien asiakysymysten kasvanut monimutkaisuus ja teknisyys. Meppien pitää pystyä hankkimaan, sulattamaan ja käsittelemään valtavaa tietomäärää. Koska parlamentilla on huomattavasti pienemmät asiantuntijaresurssit kuin komissiolla, se on myös avoimempi kansalaisyhteiskunnan ja eri intressiryhmien vaikuttamistyölle. Myös lobbauksen epävirallisten käytäntöjen ongelmista keskusteltiin jälleen kuluneella kaudella korruptioskandaali Qatar-gaten yhteydessä.
Euroopan parlamentista puhuttaessa haasteena on tehdä näkyväksi ja ymmärrettäväksi tehdyn poliittisen työn inhimillinen puoli. Parlamentti ei ole jälleen yksi esimerkki kaukaisesta tai byrokraattisesta ”EU-koneistosta” ja Brysselin kuplasta, vaan kiireistä, kiinnostavaa työtä erilaisten poliittisten päämäärien eteen.
Tasa-arvon parlamentti
Euroopan parlamentti on myös tasa-arvon parlamentti. Tasa-arvon parlamentilla tarkoitan sukupuolten tasa-arvon toteutumista poliittisessa edustuksessa, parlamentin johtopaikoilla, parlamentaarisissa rakenteissa ja käytännöissä sekä politiikassa. Tasa-arvon parlamentin avulla voidaan tarkastella Euroopan parlamentin poliittista puolta ja sen debatoivan parlamentin ulottuvuuksia.
Euroopan parlamentilla on vahva teoilla hankittu maine siitä, että se puolustaa sukupuolten tasa-arvoa ja seksuaalivähemmistöjen oikeuksia neuvotteluissa muiden EU-toimielinten kanssa. Euroopan parlamentti pyrkii nostamaan näitä kysymyksiä unionin agendalle lukuisilla omilla aloitteillaan ja raporteillaan.
Kuluneella parlamenttikaudella sukupuolten tasa-arvon puolustaminen Euroopan unionin perusarvona on ollut erityisen tärkeää. Useissa jäsenmaissa on heikennetty naisten ja seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeuksia. Esimerkiksi Puolassa perustettiin ”HLBTI- vapaita alueita” ja abortti kriminalisoitiin aiempaakin tiukemmin. Euroopan parlamentissakin sukupuolten tasa-arvoa vastustavien meppien osuus kasvoi 30 prosenttiin.
Kuluneella parlamenttikaudella sukupuolten tasa-arvon puolustaminen Euroopan unionin perusarvona on ollut erityisen tärkeää. Useissa jäsenmaissa on heikennetty naisten ja seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeuksia.
Tasa-arvon parlamentti on institutionalisoitu Euroopan parlamentin rakenteisiin ja käytäntöihin, sen hallinnan tapoihin. Euroopan parlamentti on esimerkiksi ollut maailman ainoa parlamentti, joka on virallisesti sitoutunut sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen. Sen naisten oikeuksien ja tasa-arvon valiokunnassa näitä arvoja ja normeja puolustavat poliittiset ryhmät ja mepit käyttävät eniten valtaa.
Tasa-arvon parlamenttia tulee tarkastella kriittisesti parlamentin sisäisten – mahdollisesti sukupuolittuneiden – käytäntöjen näkökulmasta. Vaikka naisten määrä on kasvanut valiokuntien johtopaikoilla, valiokuntien kulttuurit ovat hyvin erilaisia. Joissain valiokunnissa vallalla on tasa-arvon merkitystä vähättelevä vahva maskuliininen kulttuuri, joka väheksyy sekä naisia esimerkiksi talouspolitiikan asiantuntijoina.
Euroopan parlamentissa esiintyy syrjivää seksististä ja rasistista puhetta. Laaja poliittisten avustajien käynnistämä parlamentin sisäinen MeTooEP -kampanja on tehnyt näkyväksi seksuaalisen häirinnän laajuuden ja parlamentin huonosti toimivat sisäiset käytännöt sen estämiseksi. Joillekin poliittisille ryhmille on ollut tärkeämpää suojella parlamentin hyvää mainetta kuin poistaa tehokkaasti seksuaalista häirintää.
Tasa-arvon parlamentissa on vielä sisäisiä haasteita tasa-arvon toteutumisessa – erityisesti suhteessa rotuun ja etnisyyteen.
Poliittiset ryhmät vallan käyttäjinä
Eurovaalit nostavat esiin poliittiset ryhmät parlamentinkeskeisinä toimijoina. Huomion kiinnittäminen poliittisiin ryhmiin osoittaa, että parlamentin toimintakulttuuri ja sisäiset käytännöt vaihtelevat ryhmän mukaan. Samalla poliittiset ryhmät ovat demokratian keskiössä: ne mahdollistavat eri poliittisiin ideologioihin perustuvien ratkaisujen esiin nostamisen.
Monet kehityskulut, kuten parlamentin valta-aseman vahvistuminen ja muutokset sen sisäisessä työjärjestyksessä, ovat kasvattaneet poliittisten ryhmien valtaa. On epäedullista puolueelle tai mepeille olla kuulumatta poliittiseen ryhmään ja jäädä paitsi vaikuttamisen paikoilta, kuten neuvottelijana toimimisesta.
Demokratian toteutumisen kannalta on haaste, että päätöksentekoa ryhmien sisällä määrittävät usein erilaiset epäviralliset käytännöt.
Poliittiset ryhmät ovat myös muuttaneet toimintaansa ja ammattimaistuneet vuosien saatossa. Osassa suurimmista ryhmistä, valtaa ja päätöksentekoa on keskitetty vaikutusvallan ja tehokkuuden lisäämiseksi. Euroskeptisemmät tai oikeistopopulistisemmat poliittiset ryhmät ovat pitäneet kiinni kansallisten delegaatioiden ja yksittäisten meppien vapaudesta toimia haluamallaan tavalla.
Poliittisten ryhmien erilaisia käytäntöjä ja niiden sisäistä päätöksentekoa on tutkittu yllättävän vähän eikä niitä ole arvioitu demokratian näkökulmasta.
Demokratian toteutumisen kannalta on haaste, että päätöksentekoa ryhmien sisällä määrittävät usein erilaiset epäviralliset käytännöt. Kuten täysistunnot ja valiokuntakeskustelut, myös poliittisten ryhmien ryhmäkokoukset ovat virallisesta asemastaan huolimatta monissa ryhmissä lähinnä symbolisia. Ryhmän kantojen muodostaminen tapahtuu pienemmissä työryhmissä hyvissä ajoin ennen ryhmäkokouksia.
Yleiseurooppalaisten näkökulmien sijaan haastattelemamme mepit ja avustajat puhuivat siitä, mitkä maat ja niiden kansalliset delegaatiot ratkaisevat kunkin ryhmän kannan. Myös integraatioon myönteisesti suhtautuvissa ryhmissä kuvattiin kansallisen politiikan isoa merkitystä. EPP:n osalta puhuttiin ”Saksan mafiasta”; S&D ryhmässä siitä, kuinka päätökset saattoivat riippua ”puhelusta Madridiin”. Vihreät oli johdonmukaisin Euroopan tason politiikkaa korostavassa lähestymistavassaan.
Katse tulevaan kauteen
Eurovaalien alla on puhuttu paljon laitaoikeiston noususta. Vaalituloksen vaikuttavuuden tulevat ratkaisemaan ne kesäkuun viikot Brysselissä, kun poliittiset ryhmät neuvottelevat kokoonpanoistaan ja pyrkivät kasvattamaan vaikutusvaltaansa poliittisten ryhmien muodostamisen kautta. Silloin punnitaan, missä määrin halu muodostaa kooltaan mahdollisimman iso poliittinen ryhmä, saa poliittiset ryhmät sivuuttamaan muut normit, arvot ja periaatteet. Normeista, kuten sukupuolten tasa-arvosta, saatetaan joustaa, kun halutaan hyväksyä uusia puolueita ryhmän jäseneksi.
Laitaoikeistolaiset ryhmät ovat perinteisesti vastustaneet Euroopan parlamenttia poliittisena instituutiona ja integraation ilmentymänä. Politiikan tekoa on helpottanut laitaoikeiston keskittyminen debatoivaan parlamenttiin työskentelevän parlamentin sijaan: integraatiota, maahanmuuttoa, ja tasa-arvoa voimakkaasti vastustavaiin puheenvuoroihin täysistunnossa. Myös muiden ryhmien niitä kohtaan harjoittama cordon sanitaire -politiikka on sulkenut ne päätöksenteon ulkopuolelle.
Loppukaudesta parlamentissa on alkanut näkyä laitaoikeiston pyrkimys osallistua politiikan tekoon ja muuttaa Euroopan unionin politiikkaa parlamentaarisen työn avulla. Cordon sanitaire on ollut tähän mennessäkin joustava, poliittinen ja epävirallinen käytäntö. Yhtäältä integraatio-myönteisten ryhmien, erityisesti EPP:n ja Renew:n tulkinnat cordon sanitairesta, ja laitaoikeiston oma motivaatio ja kyky toimia työskentelevässä parlamentissa tulevat vaikuttamaan EU:n tulevan politiikan suuntaan.
Dosentti Johanna Kantola on Euroopan politiikan tutkimuksen professori Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa. Kantola johti European Research Councilin (ERC) rahoittamaa tutkimushanketta vuosina 2018–23, jossa tutkittiin Euroopan parlamentin poliittisia ryhmiä tasa-arvon ja demokratian näkökulmista.
Artikkelikuva: Erich Westendarp / Pixabay
Artikkeli on osa EU-vaalit ja unionin suunta –juttusarjaa.
Olen kovin kiinnostunut artikkelisarjasta. Se on tarpeellinen, koska kuten monet muutkin suomalauset tunnen kovin huonosti EPn toimintaa. Koska EP on lainsäädäntöelin, jonka toiminta koskee meitä kaikkia, herää kysymys, johon artikkelisarja tuonee jossain vaiheessa vastauksia. Kysymys koskee lainsäädännön laatua, jota on toivottavasti selvitetty. Tämä lienee rrityinen haaste, kun ajatellaan unionialueen moninaisuutta, jonka voidaan olettaa edelleen lisääntyvän. Jos kirjoitetut lait ovat kovin epämääräisiä, lisääntynee epävirallisen ja alemman tason lainsäädännön merkitys. Tämä voi tarkoittaa institutionaalisen tasapainon muutosta, eikä niinkään EPn, vaan erityisesti komission vahvempaa roolia lainsäädännön täytäntöönpanijana. Osin tämä lienee seurausta myös siitä, että perussopimuksi ei ole voitu päivittää. Olisi hyvä saada selvyyttä siihen, kuinka eri instituutioiden virallisissa ja epävirallisissa rooleissa on tapahtumassa muutoksia. Tästä isosta kuvasta on syytä olla kiinnostunut.