Elinvoimainen lobbaus on hyvinvoivan ja terveen demokratian merkki. Huolehtimalla siitä, että lobbarit pystyvät vaikuttamaan päätöksentekoon, huolehditaan myös kansallisen ja eurooppalaisen demokratian hyvinvoinnista ja toimintaedellytyksistä.
Lobbareita pidetään usein uhkana demokratialle. Helsingin yliopiston entinen rehtori ja kansleri Kari Raivio toteaa Helsingin Sanomille antamassaan haastattelussa 24.3., että iso osa esimerkiksi sote-valmistelussa kuulluista asiantuntijoista oli itse asiassa jonkin eturyhmän asiaa ajavia lobbareita asiantuntijan kaavussa.
Raivion mukaan lobbareidenkin joukossa on varmasti asiantuntijoita, mutta heidän päätöksentekoon tuomaansa tietoa ei voida pitää tutkimustiedon välittämisenä päätöksentekijöille, vaan kyse on lähinnä siitä, että tutkimustietoa käytetään keppihevosena, jolla tavoitetaan päätöksentekijät.
Raivion esittämät ajatukset eivät ole poikkeuksellisia, sillä niin tutkimuksessa kuin julkisessa keskustelussakin lobbareiden roolia on tarkasteltu lähinnä uhkien ja haittojen näkökulmasta. Eurooppalainen demokratia ei kuitenkaan vain siedä lobbareita, vaan se myös tarvitsee heitä.
Demokratia kriisissä?
Edustuksellisen demokratian kriisistä on puhuttu jo pitkään. Syitä on etsitty niin globalisaatiosta kuin uusliberaalista talousideologiasta. Kriisi ei kosketa ainoastaan unionin jäsenvaltioita vaan myös EU:n omaa päätöksentekoa.
EU-vaalit eivät juuri äänestäjiä kiinnosta, mikä heijastuu alhaiseen äänestysaktiivisuuteen. Vaaleissa saadusta poliittisesta mandaatista on yhä vaikeampi puhua uskottavasti.
Voisivatko intressiryhmät ja etujärjestöt ottaa puolueiden paikan ja pyrkiä korjaamaan edustuksellisen demokratian valuvikoja? Perinteisesti vastaus on ollut epäilevä.
Etujärjestöjen ja intressiryhmien on ajateltu edustavan lähinnä hyvinvoivan ylemmän keskiluokan etuja. Tässä keskustelussa on ollut tapana muistuttaa siitä, ettei syrjäytyneillä ja asunnottomilla ole lobbareita.
Lobbaus-sanaa käytetään usein virheellisesti viittamaan ainoastaan yksityisen edun edistämiseen ja lobbarilla viestintätoimistoon.
Lobbaus-sanaa käytetään usein virheellisesti viittamaan ainoastaan yksityisen edun edistämiseen ja lobbarilla viestintätoimistoon. Lobbareita ovat kuitenkin myös niin ClientEarth, Kuluttajaliitto kuin EUROCHILD. Nämä kansalaisjärjestöt tekevät vaikuttamistyötä, eli lobbaavat. Yksityisen edun sijasta kansalaisjärjestöt ja muut kansalaisyhteiskunnan toimijat ajavat työntekijöiden, luonnon, kuluttajien tai lasten etuja.
Lisäksi on huomautettu siitä, ettei etujärjestöjä ole valittu vaaleilla. Niiltä puuttuu demokraattinen mandaatti puhua kansan nimissä. Jos intressiryhmillä ja etujärjestöillä on valtuutus, se on heidän itsensä antama.
Viime vuosina tutkijat, kuten Sabine Sauruggger, Beate Kohler-Koch ja Christine Quitkatt, Joost Berkhout ja Marcel Hanegraaf sekä Anne Rasmussen ja Stefanie Reher, ovat kuitenkin ryhtyneet uudelleenarvioimaan näitä aikaisempia pessimistisiä arvioita. Lobbauksella voikin olla demokraattisia avuja. Keskustelussa on viitattu kolmeen rooliin, joissa intressiryhmät ja etujärjestöt voivat myötävaikuttaa demokraattiseen päätöksentekoon.
Lobbauksen demokraattiset tehtävät
Ensinnäkin etujärjestöt ja intressiryhmät luovat tilaa, jossa erilaiset tarpeet ja toiveet voidaan tuoda esiin ja saada kuuluviin. Osallistavaa ja osallistuvaa kansalaisuutta korostavan demokratiapuheen yksi suurimmista harhoista on, että kansalainen menee työpäivän jälkeen kuntosalille ja sen jälkeen kotiin kirjoittamaan vastinetta komission tai EU-viraston julkiseen kuulemiseen. Kansalainen ja demokratia tarvitsevat lobbareita, jotka kirjoittavat vastineita.
Toiseksi intressiryhmät välittävät tietoa ja asiantuntemusta päätöksentekijöille. Lobbarit ovat tänä päivänä mitä suurimmassa määrin asiantuntijoita. Ei liene sattumaa, että EU:n edunvalvojia koskevassa hyvässä edunvalvontatavassa lobbarilta nimenomaisesti edellytetään sitoutumista siihen, että sen antamat tiedot ovat kattavia ja ajantasaisia eivätkä johda harhaan.
Lobbareiden päätöksentekoon välittämä asiantuntemus ja tieto ovat elintärkeitä toimivalle päätöksenteolle. Tätä ei yleensä kiistetäkään. Niin Raivio kuten monet muutkin kuitenkin kritisoivat sitä, että lobbarilla on oma agenda.
Se, että lobbarilla on oman viiteryhmänsä edut ja tavoitteet ajettavanaan, ei tee hänestä asiantuntijan vastakohtaa.
Tässä kuitenkin mennään metsään. Se, että lobbarilla on oman viiteryhmänsä edut ja tavoitteet ajettavanaan, ei tee hänestä asiantuntijan vastakohtaa. Tällaisissa puheista lobbarista ”asiantuntijan kaavussa” sekoitetaan keskenään lobbari, asiantuntija ja (akateeminen) tutkija. Tutkija ei ole lobbari eikä lobbari ole tutkija, mutta lobbari voi olla, ja usein onkin, asiantuntija.
Sekä kotimaata että ulkomaita vaivaavan tiedevastaisuuden yllättävä uhri on lobbari. Kun julkisessa keskustelussa hämärtyy se, mitä tutkija tekee ja miksi ja mitä esimerkiksi tutkijan yhteiskunnallinen vaikuttaminen tarkoittaa, myös lobbarin asiantuntijaroolin arvostus kärsii.
Kun julkisessa keskustelussa hämärtyy se, mitä tutkija tekee ja miksi ja mitä esimerkiksi tutkijan yhteiskunnallinen vaikuttaminen tarkoittaa, myös lobbarin asiantuntijaroolin arvostus kärsii.
Kolmanneksi intressiryhmien toimintaan liittyvää demokraattista funktiota kuvataan joskus vertauskuvallisesti voimansiirtohihnana (engl. transmission belt). Termillä viitataan siihen, että intressiryhmät siirtävät ja kanavoivat kansalaisten tarpeet ja toiveet päätöksentekoon. Ne eivät siis pelkästään tuota tilaa, jossa kaikki saavat äänensä kuuluviin, vaan myös varmistavat, että päätöksenteko heijastaa yhteisiä päämääriä ja että yhteiskunnan etu toteutuu mahdollisimman tehokkaasti.
Sekä-että-demokratiaa?
Ylläolevan tarkoitus ei ole kuitenkaan kilpailuttaa puolueita ja intressiryhmiä, eikä väittää, että aika on ajanut puolueiden ohi. Aivan kuten perussopimuksiin kirjattua eurooppalaista demokratiaa, joka yhdistää edustuksellista ja osallistuvaa demokratiaa, myös lobbauksen ja puolueiden kautta kanavoituvan vaikuttamisen suhdetta ei tulisi tarkastella joko-tai-dikotomiana, vaan sekä-että-suhteena.
lobbauksen ja puolueiden kautta kanavoituvan vaikuttamisen suhdetta ei tulisi tarkastella joko-tai-dikotomiana, vaan sekä-että-suhteena.
Lähinnä kyse on siitä, että lobbareiden positiivinen, demokratiaa vahvistava rooli on jäänyt liian vähälle huomiolle. Lobbareiden demokraattista roolia korostavalla keskustelulla on myös vahva oikeudellinen ja valtiosääntöinen tuki. Tämä on tunnistettu yhdysvaltalaisessa keskustelussa, mutta erityisesti eurooppalaisessa keskustelussa unohtuu, että päätöksenteko perustuu moniäänisen demokratian varaan.
Sopimuksessa Euroopan unionista todetaan artiklassa 11, että unionin toimielinten tulee antaa kansalaisille, etujärjestöille ja kaikille niille, joita EU:n päätökset koskevat, mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon. EU:n toimintaa koskeva perustuslaillinen kehikko edellyttää yhteistoimintaa lobbareiden kanssa.
Lobbaus ja kansan ääni
Edustavatko intressiryhmät sitten tasapuolisesti kaikkia tahoja? Yllä jo mainittiin se, että intressi- ja eturyhmät edustavat niitä, jotka saavat jo muutenkin äänensä kuuluviin, mikä heikentää niiden oikeutusta puhua ”kansan” puolesta.
Viimeaikaisia, niin kansallisia kuin eurooppalaisia, vaaleja on leimannut populististen liikkeiden nousu. Eräissä yhdysvaltalaisissa puheenvuoroissa on vedetty yhtäläisyysmerkkejä lobbauksen ja populististen liikkeiden nousun välille.
Näiden puheenvuorojen kantava ajatus on, että lobbaus ruokkii poliittiseen päätöksentekoon koettua epäluottamusta, joka sataa vaaleissa populististen puolueiden laariin.
Populismin ja lobbauksen välinen suhde on kuitenkin huomattavasti tätä monimutkaisempi. Populismiin kytkeytyvä epäluulo asiantuntijoita ja asiantuntijuutta kohtaan tarjoaa yhden mahdollisuuden eritellä lobbaukseen ja populismin välistä suhdetta. Esimerkiksi ympäristötietoisuutta pidetään tavallisesti osana liberaalia kansainvälistä poliittista agendaa, joka keskittyy asiantuntijatiedon avulla maailmanlaajuisten sopimusten rakentamiseen ja kansalaistoiminnan luomiseen kansallisten rajojen yli.
Lobbauksen demokraattisen potentiaalin tunnistaminen ja vahvistaminen edellyttää asiantuntijavetoisten etu- ja intressiryhmien ja populististen liikkeiden välisen suhteen tarkempaa tutkimusta.
Vaikka merkkejä on näkyvissä niin kutsutun vihreän populismin noususta, lobbauksen demokraattisen potentiaalin tunnistaminen ja vahvistaminen edellyttää asiantuntijavetoisten etu- ja intressiryhmien ja populististen liikkeiden välisen suhteen tarkempaa tutkimusta.
Lobbauksen positiivisen roolin vahvitsaminen
Voiko päätöksentekijä tehdä jotain vahvistaakseen lobbareiden positiivista roolia päätöksenteossa? Kyllä voi. Ensinnäkin päätöksentekijä voi lähettää positiivisen signaalin esimerkiksi huolehtimalla lobbauksen toimintaedellytyksistä, niin taloudellisista kuin muistakin.
Pohjoismaissa on perinteisesti säännelty intressiryhmien ja kansalaisyhteiskunnan toimijoita kevyellä otteella. Vaikka tuore tutkimus näkee pohjoismaisessa ”light touch” -sääntelyssä paljon hyvää, sen kääntöpuolena tulee myös tietynlainen passiivisuus, joka saattaa heikentää ainakin julkista intressiä edustavien lobbareiden mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon.
Toiseksi lobbausta voidaan – ristiriitaista kyllä – tukea sääntelemällä sitä. Lobbauksen sääntelyllä on useita etuja. Yksi merkittävä etu liittyy siihen, että sääntelyllä lobbauksesta karisee turha salamyhkäisyys, joka auttaa tunnistamaan lobbauksen ja lobbareiden – laajasti ymmärrettynä – myönteisen roolin.
Lobbausta voidaan tukea sääntelemällä sitä.
EU-vaalien aikaan katse kääntyy helposti Brysseliin. Sääntelyä kuitenkin tarvitaan myös ja ennen kaikkea jäsenvaltioissa. EU-politiikkaan vaikutetaan niin Helsingissä kuin Brysselissäkin, ja lobbauksen läpinäkyvyyttä tulee parantaa myös jäsenvaltioissa, ei pelkästään EU:n tasolla.
Suomessa hallitusohjelmaneuvottelujen yhteydessä noussut ”lobbarikohu” johti siihen, että hallitusohjelmaan tullee kirjaus lobbarirekisteristä. Suomella onkin 1.7.2019 alkavalla puheenjohtajuuskaudella mahdollisuus lyödä kaksi kärpästä samalla iskulla: perustaa rekisteri kotimaahan ja tukea EU-tason neuvotteluja toimielinten välillä nykyisen lobbarirekisterin vahvistamiseksi.
Tehtävää on myös lobbareilla itsellään. Ihan alkajaisiksi lobbarit voisivat luoda positiivisia merkityksiä myös kielen tasolla. Lobbauksen negatiivinen stigma yhdistetään usein yksipuoliseen kuvaan lobbauksesta. Esimerkiksi julkista intressiä edustavien tahojen olisi syytä vallata sana lobbaus takaisin elinkeinoelämän edunvalvojilta ja esiintyä julkisuudessa lobbareina.
Lobbaus ja vapaa demokratia
The Economistissa 13.4.2019 ilmestyneen jutun mukaan lobbarit ovat presidentti Donald Trumpin aikana olleet pulassa, toisin kuin on ehkä yleisesti oletettu. Jutussa haastateltujen nimettömien republikaani- ja demokraattilobbareiden mukaan hallinnon ja poliittisen päätöksenteon arvaamattomuus on tehnyt lobbauksesta lähes mahdotonta.
Jutusta voi vetää useita johtopäätöksiä, mutta yksi niistä sopii erinomaisen hyvin lopettamaan tämän kirjoituksen. Elinvoimainen lobbaus on hyvinvoivan ja terveen demokratian merkki. Huolehtimalla siitä, että lobbarit pystyvät vaikuttamaan päätöksentekoon, huolehdimme myös kansallisen ja eurooppalaisen demokratian hyvinvoinnista ja toimintaedellytyksistä.
Emilia Korkea-aho on eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen apulaisprofessori ja Suomen Akatemian akatemiatutkija Itä-Suomen yliopistossa.
