Kansainvälinen politiikka ei ole enää valtioiden yksinoikeus. Paikallistason toiminta on kansainvälistynyt ja kaupungeista on tullut kansainvälisen politiikan toimijoita. Niiden intressit eivät välttämättä ole yhteneviä valtion ulkopolitiikan kanssa, mikä murentaa westfalenilaista järjestelmää alhaalta päin.
Kansainvälisten suhteiden historiassa ja teoretisoinnissa Westfalenin rauha vuonna 1648 on eräänlainen rajapyykki. Siitä lähtien niin kutsuttuja kansallisvaltioita on pidetty itseoikeutettuina kansainvälisen politiikan toimijoina. Niiden toimintaa ovat määrittäneet suvereenius ja kansallinen intressi, joka ei välttämättä ole yhteneväinen paikallisten etujen kanssa.
Kirjassaan The Beginnings of Diplomacy: A sociological study of intertribal and international relations suomalainen Ragnar Numelin saattoi tämän olettamuksen kyseenalaiseksi jo vuonna 1950. Hänen mukaansa paljon ennen imperiumeja ja kansallisvaltioita perinteisillä yhteisöillä oli kansainvälisiä suhteita. Usein niiden hoitaminen kuului tehtävään erityisesti asetetuille henkilöille. Suhteiden hoidossa keskeistä oli vuorovaikutuksen turvaaminen ja väkivallan rajoittaminen.
Historialliset kaupunkiverkostot
Kaupunkien näkökulmasta on hyvä muistaa, että Itämeren piirissä toimi jo 1300- ja 1400-luvuilla hansakaupunkien verkosto. Sen piirissä kaupungit harjoittivat omaa ulkopolitiikkaa, joka saattoi poiketa olennaisesti silloisten valtioiden harjoittamasta politiikasta. Kaupunkien verkosto muodosti jopa oman kauppaimperiumin.
Silkkitie jo ennen ajanlaskun alkua aina 1400-luvulle asti muodostui kauppakaupunkien verkostoista. Tosin tämä verkosto ei ollut samalla tavalla organisoitunut kuin Hansa-liitto. Tuo verkosto kytki toisiinsa Euroopan, Kiinan ja Intian rauhanomaisessa vuorovaikutuksessa.
Kaupungit kansainvälisen politiikan tutkimuksen kohteiksi
Alueiden ja kaupunkien kansainväliset suhteet nousivat kansainvälisen politiikan tutkimuksessa näkyvään asemaan 1980- ja 1990-luvuilla. Amerikkalaisen rauhantutkijan Chadwick Algerin tutkimukset 1970-luvulla ohiolaisen Columbuksen kaupungista maailmalla ja maailmasta Columbuksessa toimivat jonkunlaisena tien avaajana tälle tutkimusintressille.
Tutkimusorientaatiossa nousi esiin jopa ajatus kansallisvaltioiden marginalisoitumisesta ja korvautumisesta alueilla ja kaupunkien verkostoilla. Yksi tämän suunnan näkyvimmistä tutkijoista oli japanilainen Kenichi Ohmae. Maltillisemmissa suuntauksissa pidettiin todennäköisenä valtioiden ulkopolitiikan hajautumista erilaisille tasoille.
Suomessa tämä tutkimusorientaatio oli vahvasti esillä Tampereen rauhan- ja konfliktintutkimuslaitoksella. Tutkimuksen kohteena olivat muun muassa alueellinen kehitys Suomen lähialueilla ja suomalaisten alueiden haasteet mahdollisessa alueiden Euroopassa.
Globalisaatio ja kaupunkien kansainväliset suhteet
2000-luvulla tutkimuksen mielenkiinto alueiden ja kaupunkien kansainvälisiin suhteisiin näyttää hiipuneen. Näin ei kuitenkaan ole käynyt itse alueiden ja kaupunkien kansainvälisille suhteille. Globalisaation myötä niistä on tullut merkittäviä kansainvälisen politiikan toimijoita.
Näyttää ilmeiseltä, että kansallisvaltiot ovat tehottomia ja jopa kykenemättömiä ratkaisemaan monia niin kutsuttuja globaaleja ongelmia. Monet näistä ongelmista, kuten ilmansaasteet, puhtaan veden puute, jätteet tai laajamittainen muuttoliike, kärjistyvät paikallisesti, ja alueiden tai kaupunkien on kehitettävä niihin ratkaisuja.
Globaalistuvassa maailmassa kaupungit joutuvat etsimään ja tekemään itsenäisiä ratkaisuja turvatakseen oman kehityksensä ja ratkaistakseen niiden houkuttavuutta uhkaavia ongelmia. Ne tekevät keskenään sopimuksia ja hakeutuvat yhteistyöhön kansainvälisten järjestöjen kanssa.
Monet globaaleista ongelmista kärjistyvät paikallisesti ja alueiden tai kaupunkien on kehitettävä niihin ratkaisuja.
Esimerkiksi yli tuhatta paikallishallintoa eri puolilta maailmaa edustava United Cities and Local Governments on linkittynyt vahvasti YK:n eri toimielinten kanssa. Näin toimiessaan kaupungit saattavat haastaa niin kutsutun kansallisen poliittisen agendan.
Turvatakseen oman elinkelpoisuutensa kaupungit houkuttelevat kansainvälisiä investointeja luomalla edellytyksiä koulutetulle työvoimalle ja tarjoamalla kulttuuripalveluita. Vaikka kaupungit eivät yksin kykene ratkaisemaan ilmastonmuutosta, niiden on pakko hoitaa erilaisia ympäristöongelmia, joista osa liittyy ilmastonmuutokseen. YK:n vuoden 2014 ilmastokokous jopa laati erityisohjelman juuri kaupungeille.
Ilmastokysymyksissä valtion ja paikallistason ristiriita kärjistyy hyvin Yhdysvalloissa presidentti Donald Trumpin politiikassa. Yhdysvaltain kilpailukykyyn vedoten Trump irrotti Yhdysvallat Pariisin ilmastosopimuksesta. Kuitenkin monet osavaltiot ja kaupungit ovat ilmoittaneet pitäytyvänsä kiinni kansainvälisten ilmastosopimusten tavoitteista. Niille kysymys on elinkelpoisuuden säilyttämisestä
Kaupunkien keskinäinen vuorovaikutus ja toiminta ilmastomuutoksen ja ympäristöongelmien ratkaisemiseksi on tuottanut sanonnan ”Valtiot puhuvat – kaupungit toimivat”. Jopa kotimaisen kilpailuasemansa parantamiseksi kaupungit kehittävät kansainvälisiä kytkentöjään, jotka usein kietoutuvat yritysten kansainvälisiin tuotantoketjuihin.
Kaupunkien kasvava merkitys
Kaupunkien vuorovaikutuksella ja yhteisellä toiminnalla voi olla suuri merkitys ihmiskunnan tulevaisuuden kannalta. Maailma on edelleen kaupungistumassa kiihtyvällä vauhdilla. Jo nyt yli puolet maailman ihmisistä asuu urbaaneissa ympäristöissä.
Vuonna 2007 noin puolet maailman bruttokansantuotteesta tuli vain 800 kaupungista. Pohjois-Amerikan 190 suurimman kaupungin osuus oli yksinään 20 prosenttia. Tämä kertoo karusti kaupunkien keskeisestä merkityksestä maailmantaloudessa.
Maailma on edelleen kaupungistumassa kiihtyvällä vauhdilla.
Jo vuonna 2008 40 globaalia suurkaupunkia perustivat C40 Global Leadership on Climate Change -yhteisön. Sen tavoitteena on tehdä puhumisen ja näyttävien kokousten sijaan konkreettisia tekoja ja osoittaa, että ilmastonmuutoksen seuraukset ovat hillittävissä.
Samaan suuntaan toimii kaupunginjohtajien World Mayors Council on Climate Change -neuvosto. Siinä on mukana yli 500 kaupunkia eri puolilta maailmaa.
Monet kaupungit ovat lähteneet yhteistyöhön myös maailmanpolitiikan kovaan ytimeen kuuluvalla alueella. Jo vuonna 1957 perustettiin United Towns -organisatio, joka otti tavoitteekseen edistää demokratiaa ja rauhaa. Hiroshiman pormestarin aloitteesta perustettiin vuonna 1982 Mayors for Peace -verkosto, johon kuuluu yli 5 000 jäsentä.
Kanadassa monet kaupungit ovat lähteneet yhteistyössä mukaan kansainväliseen kehitysyhteistyöhön. Ne osallistuvat siihen Municipal Partners for Economic Development -yhteisön puitteissa. Yhteisön kautta tapahtuvalla toiminnalla edistetään kohteissa taloudellista kehitystä, hallinnon kehittämistä, sukupuolten välistä tasa-arvoa ja ympäristöongelmien ratkaisua.
Eurooppalaiset kaupunkiverkostot
Euroopassa alueiden ja kaupunkien keskinäinen yhteistyö käynnistyi Council of European Municipalities and Regions -neuvoston puitteissa jo vuonna 1951, eli samana vuonna, kun eurooppalainen integraatio alkoi Euroopan hiili- ja teräsyhteisön muodossa. Myöhemmin Euroopan unioni edeltäjineen on muodostanut toimivan kehyksen kaupunkien kansainväliselle yhteistyölle.
Vuonna 1986 kuusi kaupunkia perusti Eurocities-verkoston. Nykyisin siihen kuuluu yli 130 kaupunkia ja 40 kumppanikaupunkia yli 30 maassa.
Euroopan unionin puitteissa kaupunkien yhteistyö rakentaa unionin monitasoista hallintoa. Yhteistyöllä myös painostetaan unionia kehittämään paikalliset ongelmat paremmin huomioivia ohjelmia. Yhtenä esimerkkinä tästä on ohjelma, joka kohdistui taantuvien teollisuuskaupunkien uudistamiseen.
Euroopan unionin puitteissa kaupunkien yhteistyö rakentaa unionin monitasoista hallintoa.
Euroopan kulttuuripääkaupunki -ohjelmalla on oma roolinsa kaupunkien kansainvälistymisessä. Ohjelma käynnistyi vuonna 1985, ja yli 50 kaupunkia on päässyt osallistumaan siihen. Ohjelmaan valikoituminen tuo mukanaan EU:n rahoitusta. Se luo myös edellytykset lisätä kansainvälistä näkyvyyttä ja houkutella sekä kotimaisia että ulkomaisia turisteja. Tarkoitus on, että vuoden status jättää jälkeensä pysyviä vaikutuksia.
Euroopan unionin kehyksissä kaupunkipolitiikan eurooppalaistuminen tai kansainvälistyminen näkyy myös siinä, että yli 40 kaupunkia on perustanut oman edustustonsa yksin, yhdessä tai alueensa kanssa Brysseliin. Edustustojen tehtävän on selvittää EU:n ohjelmien ja rahoituksen antamia mahdollisuuksia kaupunkien omassa kehitystoiminnassa. Toisaalta pyrkimyksenä on vaikuttaa yhteisön tuleviin paikallistasoa koskeviin ohjelmiin ja osallistua niiden kehittämiseen.
Alueellisia kaupunkiverkostoja
Kaupungit hakeutuvat yhteistyöhön myös alueellisesti. Tästä hyvänä esimerkkinä on vuonna 1991 perustettu Itämeren kaupunkien liitto. Siinä mukana on yli 100 Itämeren alueen kaupunkia. Tavallaan liitto jatkaa Hansa-liiton perinnettä. Sen keskeisenä tavoitteena on kuitenkin torjua perifeerisyyden imagoa ja tuoda mukana olevat kaupungit esiin kehittyvinä taloudellisina keskuksina.
Afrikassa kaupungit ovat hakeutuneet yhteistyöhön turvallisuuden parantamiseksi vuonna 1999 perustetun Safer Cities Programme -konseptin alla. Aasiassa puolestaan Citynet keskittyy erityisesti kasvavien kaupunkien ongelmiin. Verkostoon kuuluu lähes 90 täysjäsentä ja sillä on ollut vuodesta 2013 alkaen oma sihteeristö Soulissa.
Sisarkaupungit
Oman ulottuvuutensa kaupunkien kansainvälisiin suhteisiin tuo kaksoiskaupunki-yhteistyö. Tämä koskee valtioiden rajan erottamia kaupunkeja, jotka rajasta huolimatta joko ratkovat yhdessä yhteisiä ongelmia tai jopa yhdistävät julkisia palveluitaan. Tällaisia järjestelyjä löytyy useita Euroopan unionissa. Samoin niitä löytyy niin Yhdysvaltain ja Meksikon kuin Yhdysvaltain ja Kanadan raja-alueilta. Esimerkkinä voi mainita San Diegon ja Tijuanan samoin kuin Tornion ja Haaparannan välisen yhteistyön.
Sisarkaupunkiyhteistyössä epävirallisissa kokouksissa haetaan ratkaisuja yhteisiin ongelmiin. Näistä kokouksista yhteisymmärrys siirtyy molemmin puolin rajaa virallisten päätöksentekoelinten käsittelyyn ja toimenpiteiksi. Joissakin tapauksissa esimerkiksi kaksoiskaupunkien julkinen liikenne on yhtenäistetty. Toimintoja yhtenäistämällä on voitu tuottaa yhteisiä palveluja kustannustehokkaasti.
Globaalit kaupungit
Oman kategoriansa kaupunkien kansainvälisessä politiikassa muodostavat niin kutsutut globaalit kaupungit, kuten Lontoo, Frankfurt, New York, Shanghai tai Mumbai. Ne muodostavat eräänlaisen sillanpään kansallisesta globaaliin maailmaan, eikä niitä voi enää pitää puhtaasti kansallisina kaupunkeina. Niiden intressit ulkopuoliseen maailmaan poikkeavat usein merkittävästi ei vain muiden kansallisten alueiden vaan myös kansallisista intresseistä.
Globalisaatioon liittyen useat yhdysvaltalaiset kaupungit käynnistivät vuonna 2012 Global Cities Initiative -hankkeen edistämään mukana olevien kaupunkien kansainvälistymistä. Hanke on erityisen kiinnostava siksi, että siinä yhdistyvät paikallishallinto, tieteellinen tutkimus ja rahoitusala. Sen tieteellisenä tukena toimii Brookings-instituutti ja sijoittajapankki J. P. Morgan on keskeisessä asemassa rahoittajana.
Hankkeessa toteutettava yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyö ei kuitenkaan ole mitenkään ainutlaatuista. Itse asiassa kaupunkien kansainvälistämisessä yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyö on arkipäivää. Kaupunkien kansainvälistyminen palvelee niiden alueella toimivien yritysten menestymistä kansainvälisillä markkinoilla.
Kaupunkien kansainvälinen politiikka merkitsee sitä, että kansainväliset suhteet ovat muuttuneet aikaisempaa monikerroksisemmiksi.
Kaupungeille kansainvälisiin verkostoihin osallistuminen luo kuvaa globaaleista kytkennöistä ja kaupungin merkittävyydestä, mikä puolestaan voi tuoda kaupunkiin uutta taloudellista toimintaa ja investointeja. Vaikka kaupunkien merkitys kansainvälisinä toimijoina kasvaa, eivät valtiot kuitenkaan ole menettäneet merkitystään maailmanpolitiikassa.
Kaupunkien kansainvälinen politiikka merkitsee sitä, että kansainväliset suhteet ovat muuttuneet aikaisempaa monikerroksisemmiksi. Kansainvälinen politiikka ei ole itsestään selvästi valtioiden yksinoikeus. Samalla westfalenilainen kansallisvaltiokeskeinen järjestelmä murenee.
Jyrki Käkönen on Tampereen ja Tallinnan yliopistojen emeritusprofessori, joka työskentelee parhaillaan Koneen Säätiön rahoittamassa Tampereen yliopiston Regional Challenges to Multilateralism -tutkimusprojektissa.
On hienoa, että kunnat, kaupungit ja alueet tulevat aikaisempaa paremmin esiin kansainvälisten suhteiden analyysissa. Käkönen on nostanut hyvin esiin tähän kehitykseen liittyviä teemoja. Lisäisi tähän vielä pari näkökulmaa.
Näistä ensimmäinen on metropolivallankumouksen ja uuden lokalismin ideaan ankkuroituva tarkastelu, jossa Bruce Katz ym. ovat Brookings-instituutin puitteissa pyrkineet teoretisoimaan tätä kaupunkien nousevaa roolia. Heidän käsittelynsä on toki varsin Amerikka-keskeistä, case-tapauksiin nojaavaa ja sitä kautta evidenssin osalta anekdoottista, mutta ilmentää joka tapauksessa käynnissä olevaa muutosta.
Toinen tärkeä näkökohta on se, että Käkösen esiin nostaman institutionaalisen ulottuvuuden rinnalla on hyvä kiinnittää huomiota myös kehityksen ”dynaamiseen” puoleen, joka ei ymmärrettävistä syistä ole ollut politiikan tutkimuksen ytimessä. Nimittäin kaupunkien kansainvälisen roolin ”dynaaminen” puoli tuo esiin globaalin kilpailun kentän, joka on kaupunkien kannalta vähintään yhtä tärkeässä roolissa kuin kansainvälinen yhteistyö.
Institutionaalisen ja dynaamisen ulottuvuuden tunnistaminen auttaa huomaamaan, millaisia jännitteitä ja policy-vaatimuksia kaupunkien ja alueiden nousu globaalin kilpailun ja yhteistyön kentällä sisältää. Yhtäältä alueyhteisöjen pistäisi pystyä vaikuttamaan globaaliin politiikka-agendaan ja myös kilpailun ehtoihin, samalla kun niiden tulee vahvistaa strategista kykyään sovittautua globaalin kilpailun oloihin investointien ja osaajien houkuttelun, vetovoimastrategioiden, kaupunkibrändäyksen ym. keinojen avulla. Tästä alkaa muodostua kokonaisvaltainen kuva alueyhteisöjen roolista globaalin hallinnan kentällä.