Suomen perustuslaki ja laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) määrittävät, että kaikki viranomaisen asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Kuka tahansa saa pyytää miltä tahansa viranomaiselta mitä tahansa tietoa.
On viranomaisen velvollisuus vastaanottaa pyyntö ja antaa siihen vastaus: joko antamalla pyydetty tieto tai perustelemalla lain pohjalta, miksei tietoa anna.
Jyväskylän yliopiston viestintätieteiden laitoksella tutkittiin vuosina 2009–2013 Suomen julkisuuslainsäädäntöä journalistisessa tiedonhankinnassa. Kävi selväksi, että eri viranomaisilla on vaikeuksia toteuttaa julkisuuslakia ja sen henkeä.
Huhtikuussa alkaneessa tutkimushankkeessamme, joka selvittää tietopyyntöongelmien ratkaisemista kunnallishallinnossa, kaikille Manner-Suomen 301 kunnalle lähetettiin kolmiosainen tietopyyntö. Vastaukseksi tulkittiin joko pyydettyjen asiakirjojen lähettäminen tai viranomaisen vastaus, että niitä ei ole tai niitä on mahdoton löytää. Elokuuhun mennessä tietopyyntöömme vastasi 205 kuntaa. 96 kuntaa ei vastannut lainkaan.
Tietopyyntöprosessi lain näkökulmasta
Vaikka perustuslaki ja julkisuuslaki käsittelevät viranomaisten asiakirjojen julkisuutta, julkisuuslain keskiössä on viranomaisten tieto. Ensinnäkin asiakirja on hyvin laajasti määritelty lainsäädännössä: asiakirjaksi käy mikä vain videoleikkeestä kuittiin.
Toisaalta julkisuuslaissa painotetaan moneen kertaan, että viranomaisen on annettava tietoja esimerkiksi merkittävistä yhteiskunnallisista asioista, vaikkei asiakirjoja olisi olemassa. Lisäksi viranomaisella on jo hallintolain pohjalta laajat velvollisuudet neuvoa ja palvella kansalaisia.
Julkisuuslaki koskee kaikkia julkisen vallan käyttäjiä kunnalliset viranomaiset mukaan lukien. Nämä on lueteltu julkisuuslaissa, mutta laissa painotetaan sen koskevan kaikkia tahoja, jotka käyttävät julkista valtaa.
Kun tietopyyntö on vastaanotettu, on viranomaisen käsiteltävä tietopyyntö ja vastattava siihen. Jokainen tietopyyntö ratkaistaan tilannekohtaisesti eli asiaa käsittelevän viranomaisen on tulkittava, mitä tietoa täytyy antaa ja miten. Mikäli tietopyyntö on epäselvä, täytyy käsittelijän pyytää tietopyytäjää yksilöimään pyyntö tarkemmin.
Kun asiakirja on selvillä, on virkamiehen tulkittava laista, onko olemassa jotain syytä olla antamatta tietoa, asiakirjaa tai osaa siitä tietoa pyytäneelle. Julkisuuslain mukaan kyseessä voi olla viranomaisen asiakirja, muu kuin viranomaisen asiakirja, sisäisen toiminnan asiakirja tai salassa pidettävä asiakirja. Mikäli asiakirjassa tai tiedossa on salattavaa, täytyy asiakirja antaa niiltä osin kuin se on julkinen.
Joissain tapauksissa koko asiakirja salataan. Tiedon luovutus voi olla myös rajattua. Useissa tapauksissa asiakirjaa pyytävä saa asiakirjan nähtäväksi, mutta hän ei saa julkaista sitä esimerkiksi internetissä. Muuten hän voi syyllistyä esimerkiksi rikoslain mukaiseen yksityiselämää loukkaavaan tiedon levittämiseen.
Toisaalta on lukuisia muita lakeja, jotka voivat olla ensisijaisia julkisuuslakiin nähden tai muutoin vaikuttaa tilanteeseen. Näitä ovat muun muassa hallintolaki, henkilötietolaki ja nimikirjalaki.
Kaiken kaikkiaan huomioitavia pykäliä eri laeissa on satoja. Virheen mahdollisuus on suuri kokeneellekin virkamiehelle.
Viranomaisen on myös tiedusteltava tietopyytäjältä, haluaako hän ratkaisun tietopyyntöönsä. Kielteiseen päätökseen voi hakea muutosta hallinto-oikeudesta. Tietopyytäjä saa itse valita missä muodossa tiedon haluaa, mutta esimerkiksi paperisista tulosteista tai luovuttamisen aiheuttamasta ylimääräisestä työstä viranomainen voi laskuttaa kohtuullisen korvauksen.
Kunnat, lopettakaa perustuslain rikkominen!
Tietopyyntöömme vastaamatta jättäneiden kuntien suuri määrä (96) oli yllätys. Tämä loukkaa tutkijoiden perustuslaillista oikeutta (12§) saada tietoa viranomaisten julkisista asiakirjoista.
Lähestyimme pistokoemaisesti seitsemän vastaamatta jättäneen kunnan kirjaamoa puhelimitse tai sähköpostitse. Jokaisesta kerrottiin, että tietopyyntö on tullut perille ja välitetty eteenpäin käsiteltäväksi. Miksi nämä kunnat eivät ole vastanneet?
Tietopyyntömme ei ollut tavanomainen saati yksiselitteinen. Mutta riippumatta tietopyynnön epäselvyyksistä se pitäisi viranomaisen vastaanottaa ja käsitellä hallintolainsäädännön palveluperiaatteiden mukaisesti.
Perustuslain hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluvat oikeus tulla kuulluksi, vaatimus päätösten perustelemisesta ja oikeus hakea muutosta. Mikään näistä ei toteudu, jos kunnasta ei edes vastata tietopyyntöön.
Selvitystä kehiin
Tutkimushankkeemme lähestymistapa on toimintatutkimuksellinen. Teemme tutkimusta vuorovaikutuksessa tutkimuskohteiden eli kuntien ja niiden viranhaltijoiden kanssa. Hankkeemme tavoitteena on herätellä aiheen pariin jo tutkimuksen aikana sekä kannustaa kuntia perehtymään ja kehittämään toimintaansa.
Haluamme selvittää, miksi nämä 96 kuntaa eivät vastanneet tietopyyntöömme. Toivomme vastaamatta jättäneitä kuntia olemaan meihin suoraan yhteydessä ja perustelemaan toimintansa. Lista kuntien vastaamisesta löytyy täältä.
Analysoimme parhaillaan kuntien jo lähettämiä vastauksia, joita löytyy mittava määrä. Tulostettuja sähköposteja on yli 500 sivua ja vastaanotettua viranomaisaineistoa tuhansia sivuja. Yleisesti ottaen tietopyynnöt ovat erittäin kirjavia, mutta myös tietopyyntöjen käsittelykäytännöt ovat hyvin erilaisia.
Aineistostamme ja tutkimuksestamme kiinnostuneita pyydetään ottamaan yhteyttä artikkelin kirjoittajiin. Otamme mielellämme vastaan uusia kysymyksiä, kritiikkiä ja näkökantoja.
Kirjallisuutta
Ahvenainen, T., Räty, T. 1999. Julkisuuslainsäädäntö: julkisuus ja salassapito kunnassa. Suomen kuntaliitto: Helsinki.
Kulla, H., Koillinen, M. 2014. Julkisuus ja henkilötietojen suoja viranomaistoiminnassa. Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta.
Kuutti, H. (toim.) 2011. Julkisuusjournalismi. Jyväskylän yliopisto.
Mäenpää, O. 2009. Julkisuusperiaate. WSOYpro: Helsinki.
Lait ja esitykset laeiksi
Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta HE 72/2002
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta HE 30/1998
Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi HE 1/1998
Hallintolaki 6.6.2003/434
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621
Suomen perustuslaki 11.6.1999/731
Kirjoittajat
FM Aleksi Koski, projektitutkija, Jyväskylän yliopisto, viestintätieteiden laitos (aleksi.koski@jyu.fi)
FT Heikki Kuutti, tutkimuskoordinaattori, Jyväskylän yliopisto, viestintätieteiden laitos (heikki.kuutti@jyu.fi)
Lisää tutkimushankkeesta osoitteessa http://tietopyyntoongelmat.net
Mitä tutkimusryhmä pyysi kunnilta?
Kuulostaa erittäin harvinaiselta, että julkista asiakirjaa levittämällä syyllistyisi yksityiselämää loukkaavaan tiedon levittämiseen. Henkilötietolain rikkominen lienee suurempi riski.
Harvinaista varmaankin mutta ei mahdontonta. Tiedon julkisuus ja julkistaminen ovat kaksi eri asiaa, eikä toista voi perustella toisella. Rikoslain em. pykälä tekee rangaistavaksi nimenomaan tiedon levittämisen, ei tiedon loukkaavuuden. Esimerkiksi yksittäisen yksityisen henkilön saaman tuomion julkistaminen sinällään julkisista oikeuden pöytäkirjoista voi olla lain vastaista jos levittämiselle ei ole erityisiä perusteita kuten henkilön julkinen rooli tai tarve yhteiskunnalliselle keskustelulle.
Kiitoksia perusteellisesta vastauksesta. Näiden avulla tuloksia voi vertailla Wibergin ja kumppanien syksyllä 2010 Helsingin Sanomissa julkaisemiin asiakirjajulkisuusjuttuihin, joissa valtion viranomaiset eivät kaikki antaneet tutkijaryhmän edellyttämiä vastauksia, ja josta seurasi vilkasta julkista keskustelua.