Korkein hallinto-oikeus saamelaisuuden määrittelijänä

Saamelaiskäräjien ja korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnat saamelaismääritelmästä ovat ajautuneet kauas toisistaan. KHO on päätynyt määrittelemään saamelaisuutta omista lähtökohdistaan arvioidessaan samaistumista saamelaiskulttuuriin ja painottamalla polveutumista, jolla voi olla saamelaisia rodullistavia vaikutuksia. Huomiotta jää alkuperäiskansan vaade tulla nähdyksi ja ymmärretyksi tässä ajassa ilmenevien poliittisten suhteiden kautta.

Parhaillaan on käynnissä vaalit, joissa valitaan edustajat saamelaiskäräjille. Vaalien yhteydessä on ollut jälleen mahdollista hakea äänioikeutta saamelaiskäräjävaaleissa. Vain ne, joilla on äänioikeus voivat äänestää ja asettua ehdolle vaaleissa ja olla näin osallisina saamelaiskäräjillä toteuttamassa saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevaa itsehallintoa.

Saamelaiskäräjillä vaalilautakunta arvioi, täyttyykö äänioikeutta hakevan kohdalla jokin saamelaiskäräjälain sisältämän määritelmän objektiivisista kriteereistä itseidentifikaation lisäksi.

Jos vaalilautakunta ei myönnä hakijalle äänioikeutta, asiasta on mahdollista valittaa aina korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO) asti.

Saamelaiskäräjien hallitus on käsitellyt vuoden 2019 vaalien yhteydessä 240 valitusta. Näistä päätöksistä suuren osan voidaan olettaa etenevän KHO:n käsittelyyn.

Viime vaalien yhteydessä KHO hyväksyi poikkeuksellisen suuren määrän (93) uusia äänioikeutettuja vaaleihin vastoin saamelaiskäräjien näkemystä.

Viime vaalien yhteydessä, vuonna 2015, KHO hyväksyi poikkeuksellisen suuren määrän (93) uusia äänioikeutettuja vaaleihin vastoin saamelaiskäräjien näkemystä. Tällöin tuli vahvasti esiin KHO:n uusi tulkintalinja, niin kutsuttu kokonaisharkinta.

KHO ja saamelaiskäräjät ovatkin ajautuneet laintulkinnassa kauaksi toisistaan, ja saamelaiskäräjävaaleihin on päässyt äänestämään henkilöitä, jotka eivät saamelaiskäräjien mukaan ole etnisesti saamelaisia.

YK:n ihmisoikeuskomitea on todennut Suomen loukkaavan saamelaisten ihmisoikeuksia KHO:n päätösten takia.

Tulevat KHO:n päätökset ovat ratkaisevia sen suhteen, mihin suuntaan saamelaisten itsehallinto ottaa askelia Suomessa ja millainen legitimiteetti saamelaiskäräjillä tulee olemaan saamelaisten keskuudessa tulevaisuudessa.

Tässä artikkelissa tarkastelen KHO:n vuosikirjapäätöksiä saamelaismääritelmään liittyen ja sitä, millaisia etnisyys- ja identiteettikäsityksiä niistä on havaittavissa. Tarkoituksenani on osoittaa, kuinka ongelmallista on, kun KHO ei ymmärrä saamelaisia poliittisena yhteisönä vaan pyrkii laajennetulla laintulkinnalla ratkaisemaan monisyistä identiteettikamppailua. Samalla KHO ottaa vallan määritellä saamelaisuutta: mitä se on ja mitä se voi olla.

Alkuperäiskansan ja lappalaiskriteerin tulkinnat ristiriitojen taustalla

Saamelaiskäräjälaissa säädetyn ensimmäisen objektiivisen kriteerin mukaan henkilö, joka itse tai yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään, voi saada äänioikeuden saamelaiskäräjävaaleissa. Tämän voidaan katsoa parhaiten mukailevan sitä, miten saamelaiset itse tunnistavat yhteisönsä jäsenet.

Sen sijaan toinen objektiivinen kriteeri, niin kutsuttu lappalaiskriteeri, on hyvin kiistanalainen. Sen mukaan äänioikeutetuksi voidaan katsoa henkilö, joka polveutuu vanhoihin maa-, veronkanto- tai henkikirjoihin merkitystä lappalaisesta. Kriteeri on aiheuttanut erimielisyyttä siitä, kuka on saamelainen jo vuosikymmenien ajan, ja rampauttaa saamelaiskäräjiä.

Lainvalmistelussa syntyneiden asiakirjojen mukaan tarkoitus ei kuitenkaan ole ollut hyväksyä miten vanhoja luettelomerkintöjä tahansa eikä ainakaan vuotta 1875 vanhempia merkintöjä. Tätä tulkintaa, jonka myös KHO vuonna 1999 vielä vahvisti, saamelaiskäräjät noudattaa edelleen.

Kokonaisharkinnassa KHO arvioi, voiko henkilöä pitää saamelaismääritelmän mukaisena saamelaisena, vaikka yksikään objektiivisista kriteereistä ei täyty.

KHO otti käyttöönsä kokonaisharkinnan vuonna 2011. Siinä KHO arvioi, voiko henkilöä pitää saamelaismääritelmän mukaisena saamelaisena, vaikka yksikään objektiivisista kriteereistä ei täyty. Kokonaisharkinnan käyttöönoton jälkeen KHO on hyväksynyt saamelaiskäräjävaaleissa äänioikeutetuiksi henkilöitä, jotka polveutuvat jopa 1700-luvun alkupuoliskolla luetteloihin merkityistä lappalaisista.

KHO:n linjanmuutokseen lienee vaikuttaneen alkuperäiskansan määritelmään liittyvät virhetulkinnat, joita on esitetty myös tutkimuksissa ja jotka painottavat polveutumista ja sitä, miten yksilö jatkaa alueella eläneiden esivanhempiensa perinteitä.

Kansainvälisen oikeuden ohjeluontoisia alkuperäiskansamääritelmiä ei ole kuitenkaan tarkoitettu tulkittavaksi niin, että ne määrittäisivät, miten kuuluminen alkuperäiskansaan määrittyy yksilötasolla, kuten Antti Aikio ja Mattias Åhrén oikeustieteellisessä tutkimuksessaan sekä valtioneuvoston tilaama selvitys korostavat.

Alkuperäiskansalla, kuten se on määritelty kansainvälisen työjärjestö ILOn alkuperäiskansoja koskevassa yleissopimuksessa nro 169, tarkoitetaan tässä ajassa eläviä ryhmiä tai kansoja, jotka ovat alisteisessa asemassa valtaväestöön ja joilla on säilynyt omia sosiaalisia, taloudellisia, kulttuurisia ja poliittisia instituutioita alueella, jota he ovat asuttaneet ennen valtiorajojen muodostusta.

Tilanne onkin monella tapaa monimutkainen Suomessa juuri siksi, että alkuperäiskansoja koskevan ILO 169 -yleissopimukseen liittyvät poikkeukselliset tulkinnat ja poliittinen keskustelu ovat yhdessä lappalaiskriteerin kanssa osaltaan mahdollistaneet saamelaistaidentiteettikategoriaa kyseenalaistavan poliittisen liikehdinnän muun muassa (uus)lappalaisuuden, metsäsaamelaisuuden ja statuksettoman saamelaisuuden nimissä.

KHO:n vuosikirjapäätösten ristiriitainen identiteettikäsitys

Kokonaisharkinnan käytölle ei löydy tukea saamelaiskäräjälaista eikä sitä koskevista esitöistä eli lainvalmistelussa syntyneistä asiakirjoista. Valtioneuvoston tilaaman selvityksen mukaan menettely ei ole valittajia kohtaan yhdenvertainen. Täysin loogista ei ole myöskään se, miten KHO tulkitsee YK:n rotusyrjinnän vastaisen komitean itse- ja ryhmäidentifikaatioon liittyviä suosituksia eri vuosilta.

Samalla kun saamelaismääritelmään liittyvän kiistan syyt ovat moninaiset, KHO:n käyttämä kokonaisharkinta tässä asiayhteydessä on menettelynä poikkeuksellinen. Siksi on hedelmällistä tarkastella KHO:n vuosikirjapäätöksiä muustakin kuin juridisesta näkökulmasta. Näitä näkökulmia tarjoavat yhteiskuntatieteiden eri aikakausina tuottamat käsitykset identiteetistä ja etnisyydestä.

Valtioneuvoston tilaaman selvityksen mukaan kokonaisharkintamenettely ei ole valittajia kohtaan yhdenvertainen.

KHO julkaisee vuosikirjapäätökset, joilla se katsoo olevan merkitystä lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa.

Kokonaisharkinnassa KHO ei vaadi tai aseta kyseenalaiseksi mahdollisia todistuksia esivanhempien saamen kielen taidosta. Se kuitenkin huomioi ne yhdessä sen kanssa, miten valittaja on esittänyt saamelaiset elämäntapansa ja kuinka voimakkaasti henkilö kuvailee samaistuvansa saamelaisuuteen.

Vuosikirjapäätös KHO:2015:145 sisältää itsessään luonnehdinnan siitä, mitä identiteetti tarkoittaa ja miten sitä tulisi tulkita. Siinä valittaja toteaa, että ”identiteetti ei ole annettu ja stabiili, joten Suomen saamelaisia ei voi asettaa tiettyyn ulkopuoliseen identiteettikategoriaan”.

Tässä valittajan ilmaisema identiteettikäsitys muistuttaa niin sanottua postmodernia identiteettikäsitystä. Sen mukaan subjektilla ei ole pysyvää olemuksellista identiteettiä, vaan identiteetti muotoutuu ja muokkautuu jatkuvasti suhteissa ja neuvotteluissa kulttuurisiin puhetapoihin ja representaatioihin. Yksilö voi periaatteessa identifioitua ainakin hetkellisesti mihin tahansa kohtaamistaan identiteeteistä.

Tämä identiteettikäsitys on vastannut tarpeeseen kiinnittää paremmin huomiota ihmisten ja etnisten ryhmien moninaisuuteen. Niin kutsutut hybridi-identiteetit rikkovat jäykkiä identiteettikategorioita.

Valittaja vetoaakin siihen, ettei hänen kokemustaan saamelaiseksi identifioitumisesta voida kiistää eikä näin myöskään saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmää voi pitää määräävänä tekijänä hänen saamelaisuudelleen.

Valittajan voidaan ajatella kyseenalaistavan lainsäätäjän vallan kategorisoida saamelaisuutta, vaikka samalla haluaa tulla sisällytetyksi tuohon kategoriaan. Lainsäädännössä taas ei voi välttää kategorisointia silloin, kun määritetään, ketkä ovat lain tarkoittamia oikeussubjekteja.

Toisaalta valittaja ei tarjoa KHO:n päätöksen tueksi pelkästään postmodernia identiteettikäsitystä, sillä heti sen jälkeen, kun valittaja on päätöksessä kiistänyt identiteetin stabiiliuden, hän jatkaa:

”Saamensuvut eivät menetä saamelaisuuttansa milloinkaan eivätkä ne muutu milloinkaan suomalaisiksi. Suomessa ei ole sellaisia suomalaisia, jotka olisivat pyrkimässä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, vaan kaikki pyrkijät ovat saamensukujen jälkeläisiä.”

Jos saamensuvut eivät voi koskaan muuttua suomalaisiksi tai suomalaistua, ja saamelaisuus on jotain, joka siirtyy ehdoitta sukupolvelta toiselle, KHO:n vuosikirjapäätöksessä valittaja viittaa nimenomaan identiteetteihin, jotka päinvastoin ovat annettuja ja stabiileja.

Valittajan argumentoima identiteetti muistuttaa tällöin vanhempaa, sosiologiassa kehitettyä käsitystä. Sen mukaan yksilöllä on sisäinen ydin tai olemus, mutta se muokkautuu ja muotoutuu dialogissa kulttuuristen maailmojen ja niiden tarjoamien identiteettien kautta. Tässä rakennettu identiteettikäsitys lähestyy jopa valistuksen käsitystä, jonka mukaan ihmisellä on syntymästä asti samana pysyvä muuttumaton keskus, joka on yhtä kuin identiteetti.

Näin ollen KHO:n vuosikirjapäätöksestä on tulkittavissa identiteettikäsitys, joka on ristiriitainen. Se yhtäaikaisesti kiinnittyy ajatukseen olemuksellisesti samanlaisena säilyvästä saamelaisesta identiteetistä, joka katkeamatta siirtyy sukupolvelta toiselle, mutta on henkilökohtaisissa identiteettikertomuksissa jopa strategisesti valittavissa. Postmodernia identiteettikäsitystä on kritisoitu juuri siitä, että se jättää liiaksi tilaa strategisen valinnan mahdollisuudelle identiteettikertomuksissa.

Perinteisiin sidottu ja valikoivasti periytyvä etnisyys

Samankaltainen ristiriita on tulkittavissa myös KHO:n päätöksiin sisältyvästä saamelaisen etnisyyden käsityksestä.

Vuosikirjapäätöksissä KHO:2015:147 ja KHO:2015:145 valittajien esimerkit saamelaisesta elämäntavasta liittyvät vahvasti luontaiselinkeinoihin ja perinteiden ylläpitämiseen.

Valituksissa korostetaan metsästykseen ja kalastukseen liittyvien perinteiden ylläpitämistä. Esimerkkinä mainitaan muun muassa viikkojen pituiset kalastus- ja metsästysretket vuodenkierron mukaan suvun pyyntialueilla sekä pyyntiä varten tarvittavien lauttojen ja kammien rakentaminen luonnonmateriaaleista. Toisessa valituksessa mainitaan erikseen marjastaminen, perinteisten ruokien valmistaminen, selviytymistaitojen hallitseminen, esiäitien maiden rakastaminen ja kunnioittaminen sekä saamenpukujen ompelu ja niiden käyttäminen.

Esimerkeissä korostuu tiettyjen asioiden jatkuvuus ja säilyminen samanlaisena sukupolvelta toiselle ilman, että moderni maailma olisi niitä pilannut.

Valtioneuvoston tilaamassa selvityksessä käytiin läpi kaikki KHO:n päätökset. Sen mukaan nutukkaiden eli karvakenkien käyttö oli yksi yleisimmin käytetty esimerkki saamelaisesta elämäntavasta.

KHO tukeutuu hyvin vanhakantaiseen tapaan ymmärtää etnisyys pelkästään luontaiselinkeinoihin ja perinteisiin kiinnittyneenä.

Kun KHO suhtautuu tämänkaltaisiin esimerkkeihin todisteina valittajien saamelaisesta etnisyydestä, se samalla tukeutuu hyvin vanhakantaiseen tapaan ymmärtää etnisyys pelkästään luontaiselinkeinoihin ja perinteisiin kiinnittyneenä. Näin se samalla määrittää, mitä saamelaisuus on ja mitä se voi olla.

Toisaalta etnisyydellä ilmenee vuosikirjapäätöksissä myös instrumentaalinen ulottuvuutensa, jolloin saamelaisuus on valittavissa ja performoitavissa.

Tämä korostuu vuosikirjapäätöksessä KHO:2015:145, kun valittajan todetaan uskottavasti esittäneen noudattavan saamelaisia elämäntapoja ja saamelaiskulttuuria. Ratkaisussa huomioidaan valittajan vahva omistautuminen saamen kielen elvyttämiseen ja ammatilliset ansiot. Hänellä todetaan olevan tieteellinen ura, jonka myötä hän on kirjoittanut kymmeniä kansainvälisiä referee-artikkeleita liittyen saamen- tai alkuperäiskansatutkimukseen. Näin saamelaisuudesta tulee jotain, johon voi jopa pätevöityä.

Samassa hengessä valittajat saattavat kyseenalaistaa saamelaiskäräjälain kriteerit täyttävien ja äänestysoikeuden omaavien saamelaisten identiteettiä ja etnisyyttä.

Vuosikirjapäätöksessä KHO:2015:148 ei vedota kokonaisharkintaan. Siitä kuitenkin ilmenee, kuinka valittaja kritisoi sitä, että äänioikeutettujen saamelaisten ei ole tarvinnut todistaa, että heidän elämäntapansa olisi saamelaiskulttuurin mukainen. Valittaja kyseenalaistaa ylipäätään sen, voiko saamelaisuus olla elinvoimainen kaupungeissa – voiko neljättä polvea kaupungissa elävän henkilön etnisyys olla saamelainen.

Jokseenkin nurinkurista on sekin, että saamensukujen saamelaisuus kyseenalaistetaan yhden suomalaisen esivanhemman perusteella. Eli jos valittajalla on yksikin saamelainen esivanhempi, hänet tulisi nähdä saamelaisena, mutta jos saamelaisella on yksikin suomalainen esivanhempi, hänen saamelaisuutensa on kyseenalaista.

Käytännössä useista eri esivanhemmasta valitaan siis strategisesti yksi, joka määrittää henkilön etnisyyden.

Polveutumisen sijaan huomio tulisi kiinnittää alkuperäiskansan omiin tapoihin ja poliittisiin suhteisiin

Toisaalta on totta, että myös saamelainen poliittinen keskustelu, jota saamelaiset itse ovat rakentaneet, kiinnittyy perinteisiin. Saamen kielten ja perinteisten elinkeinojen ja niihin kiinnittyvien perinteiden vaaliminen on tärkeää saamelaisille ja saamelaisuudelle, jota alkuperäiskansakeskusteluun asemoituminen on korostanut entisestään.

Mikä saamelaisille on tärkeää ja millaista poliittista keskustelua alkuperäiskansa tuottaa itsestään, on kuitenkin täysin eri asia kuin se, että ulkopuoliset tahot ja henkilöt, joilla ei ole minkäänlaista omakohtaista suhdetta saamelaisyhteisöön, arvioivat kuulumista etniseen ryhmään näiden keskustelujen valossa.

KHO:en valittaneiden kokemus siitä, että he tulevat syrjityksi jäädessään ilman äänioikeutta saamelaiskäräjillä, on läpäissyt poliittisen ja oikeudellisen päätöksenteon osittain siksi, että identiteettipoliittisessa tutkimuksessa on yhtäaikaisesti kiinnitetty huomiota ja huolta vähemmistöjen sisällä tapahtuvaan syrjintään ja poissulkemiseen, jotka ilmiöinä sinänsä ovatkin huomionarvoisia.

Samalla näyttää kuitenkin unohtuneen, miten monitahoisesti kiistaa saamelaisuuden ympärillä on tuotettu ja millaisin poliittisin intressein ja seurauksin.

Vähälle huomiolle on jäänyt myös se, että valtioneuvoston tilaaman selvityksen mukaan saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätökset eivät ole olleet johdonmukaisesti syrjiviä tai mielivaltaisia, kuten julkisissa keskusteluissa on väitetty.

Huomioidessaan polveutumisen ja samaistumisen kokemukset KHO ohittaa sen, että saamelaisuus ei ole ”vain” etninen identiteetti, vaan se on poliittinen yhteisö.

Huomioidessaan polveutumisen ja samaistumisen kokemukset KHO ohittaa sen, että saamelaisuus ei ole ”vain” etninen identiteetti, vaan se on poliittinen yhteisö. Sillä, miten saamelainen yhteiskunta on rakentunut ja miten kuuluminen siihen muodostuu, on oma logiikkansa.

Yhdysvaltojen ja Kanadan kontekstissa on kiinnitetty laajemmin huomiota siihen, kuinka alkuperäiskansoihin liittyvillä erilaisilla oikeudellisilla ja poliittisilla keskusteluilla ja puhetavoilla on identiteettikamppailuja tuottavia vaikutuksia ja ne voivat olla edelleen luonteeltaan rodullistavia ja kolonisoivia.

Se, että alkuperäiskansa käsitteenä typistetään biologiseen alkuperään eikä sitä ymmärretä tässä ajassa ilmenevien poliittisten suhteiden kautta, on omiaan aiheuttamaan ristiriitaisia näkemyksiä alkuperäiskansan itsensä ja sitä määrittävien oikeudellisten kategorioiden ja käytäntöjen välillä.

Tämä on helppo todeta myös saamelaisten osalta, kun seuraa saamelaiskäräjien ja KHO:n välisiä näkemyseroja.

Laura Junka-Aikio asettaa Cultural Studies and Stuart Hall Foundation –palkinnon saaneessa artikkelissaan “Can the Sámi speak Now? Deconstructive research ethos and the debate on who is a Sámi in Finland” keskustelua saamelaisuudesta poliittiseen kontekstiin ja osoittaa, kuinka dekonstruktivistiseen ja postkoloniaaliseen teoriaan perustuva näkökulma voi käytännössä estää näkemästä ja ymmärtämästä vähemmistöjen kamppailua, vaikka näiden teorioiden tarkoitus on alun perin ollut päinvastainen.

Nähtäväksi jää, missä vaiheessa saamelaisten kamppailu itsehallintonsa säilyttämiseksi tulee Suomessa laajemmin nähdyksi ja huomioiduksi – vai tuleeko?

YTM Saara Tervaniemi on väitöskirjatutkija Lapin yliopiston yhteiskuntatieteiden tiedekunnassa ja Suomen Akatemian rahoittamassa ”Saamelaisen kulttuuriperinnön ontologinen politiikka” -hankkeessa.