Ulkopolitiikan työnjakoa pääministerin ja presidentin välillä ei ole selkeästi eroteltu. Tällä voi olla seurauksia. Presidentiksi ja pääministeriksi voidaan valita henkilöitä, jotka eivät kunnioita yhteisjohtajuuden periaatteita.
Presidentti Sauli Niinistön vuoden 2022 uudenvuodenpuhe vaikutti rutiininomaiselta ajankohtaiskatsaukselta, mutta kuitenkin yksi Nato-lause johti vilkkaaseen keskusteluun Suomen turvallisuuspoliittisesta linjasta. Niinistö totesi, että ” Suomen liikkumatilaan ja valinnanmahdollisuuksiin kuuluu myös mahdollisuus liittoutua sotilaallisesti ja hakea Nato-jäsenyyttä, jos niin itse päätämme. Naton asia on niin sanottu avoimien ovien politiikka, jonka jatkuminen on Suomelle toistuvasti julkisestikin vahvistettu.”
Media ja tutkijat kommentoivat aktiivisesti Niinistön puhetta ulkomaita myöten, vaikka presidentti itse vakuutti Suomen linjan olevan vakaa. Vaikeammin hallittavissa olevassa mediakentässä sanomat ja tulkinnat leviävät nopeasti.
Ulko- ja turvallisuuspolitiikassa yksikin sana voi merkitä paljon. Valtiojohtajien puheita ja kirjoituksia analysoidaan suurennuslasilla. Suomessa lisähaasteita tuottaa ulkopolitiikan johtajuusjärjestelmä. Perustuslain mukaan presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.
Presidentit Tarja Halonen ja Niinistö ovat korostaneet lauseen alkuosaa, kun taas perustuslakiasiantuntijat ja eduskunta ovat alleviivanneet yhteisjohtajuutta. Hallitus puolestaan vastaa kaikesta EU-politiikasta, jonka seurauksena Niinistö onkin toistuvasti valitellut jäävänsä sivuun unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätöksenteosta.
Ulko- ja turvallisuuspolitiikassa yksikin sana voi merkitä paljon.
Ulkosuhteissa on käytännössä vakiintunut työnjako, jossa presidentti vastaa ennen kaikkea kahdenkeskisistä suhteista EU:n ulkopuolisten maiden kanssa hallituksen vastatessa unionin kautta hoidettavasta ulkopolitiikasta. Presidentti saa runsaasti näkyvyyttä nimenomaan Venäjä-suhteiden kautta. On jopa argumentoitu, ilmeisen vakavissaan, Suomen tarvitsevan presidentin Venäjän takia: itänaapurin presidentti haluaa keskustella toisten presidenttien kanssa.
Suomi-silmälasit päässä on lisäksi moitittu Venäjän hallintoon avoimen kielteisesti suhtautuvia Baltian maita ja katsottu muun maailman hyötyvän presidenttiemme Venäjä-tuntemuksesta. Putin-kuiskaajan asiantuntemukselle ja henkilökohtaisille suhteille on tämän tulkinnan mukaan kansainvälistä kysyntää.
Konsensuksen vahva perinne
Presidentin ja hallituksen välinen koordinaatio on vahvoihin käytäntöihin nojaavaa. Presidentti tapaa pääministerin ja ulkoministerin lähes viikoittain ja ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta on keskeinen väline yhteisymmärryksen rakentamiseen. Käytännöt ovat säilyneet samanlaisina läpi Halosen ja Niinistön presidenttikausina. Niinistö tosin on tavannut säännöllisesti eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa ja myös puolustusvaliokuntaa sekä EU-asioista vastaavaa suurta valiokuntaa sekä eduskuntapuolueiden puheenjohtajia.
Näin presidentti on osaltaan tuonut eduskuntaa vahvemmin mukaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksiin. Tosin näissä tilaisuuksissa kansanedustajat ovat lähinnä vain kuulleet presidentin näkemyksiä.
Yhtenäisyys koetaan ensisijaisen tärkeäksi, näin erityisesti Venäjä-suhteissa. Huolellisesti valmistellut hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittiset selonteot ja eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan korostettu luottamuksellisuus alleviivaavat kansallisen konsensuksen merkitystä. Mikään ei kuitenkaan estä varsinkaan oppositiopolitiikkoja tuomasta esiin vaihtoehtoisia näkemyksiä yhteiskunnalliseen keskusteluun. Turvallisuuspolitiikassa puolueet ja kansanedustajat turhan helposti piiloutuvat presidentin selän taakse.
Suomessa esiintyy paljon vahvan johtajan kaipuuta, jossa presidentti näyttäytyy puoluepolitiikan yläpuolella olevalta kansallisen turvallisuuden takaajalta.
Toistaiseksi suuremmalta draamalta on vältytty. Kulisseissa on jännitteitä, mutta koordinaatio tuntuu toimivan ja presidentti sekä hallitus ovat sitoutuneet yhteistoimintaan. Ajoittain on toki käynyt ilmi, että kannanotot ovat tulleet joko presidentille tai hallitukselle yllätyksenä. Yhtälöä hankaloittaa sosiaalinen media, josta on tullut johtaville poliitikoille tärkeä viestintäkanava.
Pääministerin kalenteri on täynnä hallituksen ja eduskunnan kokouksia, minkä lisäksi pääministerillä on puolue johdettavanaan. Presidentin kalenterissa ei puolestaan juurikaan ole pakollisia menoja. Täten presidentti voi lyhyelläkin varoitusajalla sopia tapaamisia ja vierailuja.
Presidenttien aktiivisuutta ei ole kyseenalaistettu ja sen on tulkittu olevan ulkopolitiikkamme etujen mukaista. Suomessa esiintyy paljon vahvan johtajan kaipuuta, jossa presidentti näyttäytyy puoluepolitiikan yläpuolella olevalta kansallisen turvallisuuden takaajalta. Media myös huolehtii siitä, että presidentti saa julkisuutta. Miksi media haastattelee ensisijaisesti Niinistöä, vaikka myös pääministeri johtaa ulkopolitiikkaa?
Putin-kuiskaajan kiireiset sotaviikot
Kriisitilanteita voidaan tavallaan pitää johtamisjärjestelmän stressitestinä. Ukrainan sodan aikana ulkopolitiikan johdossa ei ole ilmennyt julkisia erimielisyyksiä. Informaatio vaikuttaa kulkeneen oikea-aikaisesti ja presidentti sekä hallitus ovat koordinoineet toimiaan. Samalla on kuitenkin kysyttävä, riittäisikö vähempi matkustaminen ja kommentointi.
Niinistö on antanut jatkuvasti haastatteluita, soitellut toisten valtioiden johtajille ja tavannut heitä eri puolilla maailmaa. Samaan aikaan pääministeri ja ulkoministeri ovat vastanneet politiikan valmistelusta ja osallistuneet EU-kokouksiin.
Riittäisikö vähempi matkustaminen ja kommentointi?
Ei ole täysin selvää, ehtiikö ulkopoliittinen johtomme yhteensovittamaan riittävässä määrin sanottavansa – ja onko tähän edes aina pyritty. Erityisen huonosti presidentin toimien valvonta toteutuu kahdenkeskisten tapaamisten ja puhelujen kohdalla, vaikka esimerkiksi puheluista laaditaankin ministereille jaettava salainen muistio.
Suhteet muihin EU-maihin hoituvat ensisijaisesti hallituksen kautta. Pääministeri johtaa Suomen EU-politiikkaa ja edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa ja muissa päämiestason kokouksissa. Miksi siis Niinistö soittelee toisten EU-maiden johtajille, kun vuorovaikutuksesta heidän kanssaan vastaa pääministeri? Tai arvostavatko toisten valtioiden johtajat sitä, kun Suomesta käy lyhyen ajan sisään vierailulla kaksi henkilöä?
Kyse ei ole vain muodollisuudesta. Entä jos presidentti ja pääministeri vievät eri viestiä – ulkopolitiikassa kun sanavalinnoilla voi olla ratkaiseva merkitys. Kuka tällöin määrittää Suomen virallisen ulkopoliittisen linjan? Kenen sana painaa eniten, jos mielipiteet eroavat? Entä ketä virallinen linja velvoittaa?
Onko jatkossa yhteistyöhalukkuutta?
Perustuslaki velvoittaa presidentin ja hallituksen koordinaatioon, mutta ei samanmielisyyteen. Mikään ei estä presidenttiä, pääministeriä tai vaikka ulkoministeriä tuomasta esiin omia painotuksia. Halonen ja Niinistö ovat kokeneita poliitikkoja, jotka osallistuivat uuden perustuslakimme laadintaan ja olivat toimineet ministereinä.
Presidentiksi ja pääministeriksi voidaan kuitenkin valita henkilöitä, jotka eivät kunnioita yhteisjohtajuuden periaatteita. Tai entä jos presidentin ja hallituksen linjaukset ovat hyvin kaukana toisistaan eivätkä kompromissit ole mahdollisia? Pahimmassa skenaariossa presidentin tai pääministerin toimintatavat halvaannuttavat ulkopoliittisen päätöksenteon tai jopa kyseenalaistavat maamme turvallisuuden.
Pääministeri ja ulkoministeri tarvitsevat eduskunnan luottamuksen, mutta presidentti valitaan kuudeksi vuodeksi.
Entä jos presidentin ja hallituksen linjaukset ovat hyvin kaukana toisistaan eivätkä kompromissit ole mahdollisia?
Useassa muussa Euroopan maassa ulkopolitiikan johtaminen nojaa Suomen tapaan hallituksen ja presidentin yhteistyöhön. Esimerkiksi Liettuassa, Puolassa ja Romaniassa pääministeri ja presidentti eivät ajoittain edes ole olleet puheväleissä. Julkiset ristiriidat ovat rapauttaneet kansalaisten uskoa johtajiin ja päätöksenteko on kärsinyt. Kyseiset valtiot ovat toki monin tavoin epävakaampia kuin Suomi, mutta ongelmia voi ilmetä myös Suomessa.
Ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajuutta on syytä miettiä myös mahdollisen Nato-jäsenyyden näkökulmasta. Nato on puolustusliitto, jonka päätöksenteko nojaa jäsenvaltioiden yksimielisyyteen. Etukäteen on tärkeää pohtia, miten kansallinen Nato-asioiden valmistelu ja päätöksenteko organisoidaan.
Kansallisten toimielinten vastuita ja valtasuhteita on syytä miettiä etukäteen.
Naton päätöksentekoon liittyvien kysymysten valmistelu todennäköisesti tapahtuisi ulkopolitiikan tapaan asianomaisissa ministeriöissä, mutta edustaisiko puolustusvoimien ylipäällikkö presidentti Suomea huipputason Nato-kokouksissa samalla kun pääministerille vastuulliset puolustusministeri ja ulkoministeri osallistuisivat ministeritason kokouksiin. On syytä myös pohtia, miten tällainen asetelma vaikuttaisi pääministerin ja eduskunnan rooleihin ulkopolitiikassa.
Kansallisten toimielinten vastuita ja valtasuhteita on syytä miettiä etukäteen. Näin voidaan välttyä virheiltä ja myötävaikuttaa johtamisjärjestelmän toimivuuteen ja selvyyteen. Suomen edustus Eurooppa-neuvostossa on tästä hyvä esimerkki. Uudistettaessa perustuslakiamme 1990-luvulla ei katsottu tarpeelliseksi säätää erikseen siitä, kuka Suomea huippukokouksissa edustaa. Syntyi niin sanottu kahden lautasen politiikka, jossa pääministeri osallistui aina kokouksiin ja presidentti valtaosaan niistä.
Kahden lautasen politiikka aiheutti tarpeetonta kahnausta hallituksen, presidentin ja eduskunnan kesken. Lissabonin sopimuksen voimaantulon yhteydessä asia oli pakko ratkaista, kun Eurooppa-neuvostossa sallittiin vain yksi edustaja jäsenmaata kohden. Halosen vastusteluista huolimatta perustuslakia muokattiin siten, että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa.
Tapio Raunio on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa. Hän johtaa Suomen Akatemian rahoittamaa hanketta, jossa analysoidaan presidenttien vallankäyttöä eri Euroopan valtioissa.
