Suomalaista parlamentarismia arvostellaan toimeenpanokyvyn puutteesta. Löytyykö ratkaisu vahvemmasta presidentistä tai yhtenäisemmästä valtionhallinnosta?
Viime aikoina on esitetty puheenvuoroja, joissa suomalaista parlamentarismia on arvioitu presidenttivaltaisten järjestelmien esimerkkiä vasten. Vertailua on inspiroinut erityisesti Emmanuel Macronin voitto Ranskan presidentinvaaleissa.
Osin sattumalta keskustelua on käyty samaan aikaan presidentti Koiviston poismenon kanssa. Samalla kun Koiviston virkakausia on toisaalla kiitelty Suomen parlamentarisoinnista, näiden puheenvuorojen mukaan samainen parlamentarismi ”ei toimi” ja sen lujittanut vuoden 2000 perustuslaki oli ”valtava virhe”.
Miksi nykymuotoinen parlamentarismi edustaa yhtäällä toimivaa poliittista normaalitilaa ja toisaalla sen umpisolmua?
Puheenvuoroja yhdistää ajattelu, jossa Suomea ja Eurooppaa kohtaa kiistaton ja välttämätön tietynlaisen politiikan ja uudistusten tarve.
Björn Wahlroosin näkemyksessä eduskunnan ja pääministerin vallan kasvettua valta siirtyi instituutiolle, joka ei kykene sitä käyttämään, sillä pääministeri ei ole presidentin tapaan itsenäinen toimija, vaan koalition edusmies. Wahlroosin mukaan tästä johtuu, että ”kyky tarttua ongelmiin on heikentynyt aivan dramaattisesti”.
Alpo Rusin mukaan Suomen politiikan suuret uudistukset ja teot on tehty vahvan presidentinvallan oloissa. Hänen mukaansa ranskalaisen mallin soveltaminen Suomeen lakkauttaisi pääministerin riippuvuuden useiden puolueiden sovitteluhalusta ja voisi tuottaa vahvoja asiantuntijahallituksia.
Myös Sami Metelinen kirjoittaa ranskalaisesta järjestelmästä hyväksyvästi. Hänen mukaansa Suomen vuoden 2000 perustuslakiuudistus ei tuottanut varsinaista parlamentin valtaa, vaan vahvisti puolue-eliittejä, jotka hallitsevat parlamenttienemmistön ja hallitusvallan muodostamaa kokonaisuutta.
Monipuoluejärjestelmän oloissa tämä johtaa kuitenkin poliittisen vastuun ja selkeiden vaihtoehtojen puutteeseen sekä kyvyttömyyteen toteuttaa uudistuksia, mihin taas presidenttivetoiset hallitukset Metelisen mukaan kykenisivät vastaamaan.
Näitä puheenvuoroja yhdistää ajattelu, jossa Suomea ja Eurooppaa kohtaa kiistaton ja välttämätön tietynlaisen politiikan ja uudistusten tarve. Vallitseva poliittisten voimien järjestelmä ei kuitenkaan kykene vastaamaan tähän, sillä se on hajaannuksen ja erimielisyyden aiheuttamassa heikkouden tilassa, eräänlaisessa toimeenpanokriisissä.
Poliittisesta koordinaatiosta hallinnollinen kysymys
Puheenvuorojen ajattelussa ei ole mitään suomalaisesta valtavirrasta erityisesti poikkeavaa. Suomessa poliittista ajattelua ja kulttuuria ovat tyypillisesti hallinneet erilaiset, erityisesti ulkopoliittiset ja talouspoliittiset, välttämättömyydet. Samoin kysymys poliittisen koordinaation parantamisesta on klassinen ongelma, johon on pyritty vastaamaan kullekin aikakaudelle ominaisin ratkaisuin.
Myös toimeenpanokriisin ajatus, jossa ”politiikka on rikki”, on ollut jo jonkin aikaa esillä, Jyrki Kataisen ja Alexander Stubbin hallitusten kaoottisesta loppuajasta Juha Sipilän hallituksen alkuun optimistiseen ja sittemmin ristiriitojen värittämään kauteen.
Huomionarvoista puheenvuoroissa onkin erityinen ristiriita tavassa, jolla presidenttivaltaisten piirteiden tulisi edistää poliittisten enemmistöjen muodostamista, parantaa koordinaatiota ja tehostaa toimeenpanoa.
Kysymys poliittisen koordinaation parantamisesta on klassinen ongelma.
Yhtäältä puheenvuorot tuntuvat esittävän toiveen eräänlaisesta politiikan kunnianpalautuksesta vahvan poliittisen johtajuuden, selkeiden valintojen ja ”suurten tekojen” kautta. Tällainen karismaattinen johtajuus pyrkisi saamaan uudenlaisella poliittisella näkemyksellään vaaleissa laajan tuen, joka ylittäisi vanhat jakolinjat ja erityisintressit. Näin se olisi leimallisesti ”poliittinen” ratkaisu rikki olevaan politiikkaan.
Toisaalta hallitusmuodon muuttamisen vaatimuksessa on kyse organisaatioteknisestä muutoksesta. Sen ajatellaan ohjaavan olemassa olevat poliittiset voimat uuteen järjestykseen ja prosessoivan niistä toivotun kaltaista enemmistöpolitiikkaa. Lisäksi poliittisen yhtenäisyyden tuottamisen tärkein väline on valmiiksi yhtenäinen, vaaleissa valtuutettu presidenttiohjelma, ei presidentin taito koota yhtenäisyyttä suostuttelemalla ja neuvottelemalla.
Presidenttivaltaiset ehdotukset edustavatkin ”politiikan hallinnollistamista”.
Tältä kannalta presidenttivaltaiset ehdotukset edustavatkin ”politiikan hallinnollistamista”, poliittisten kiistakysymysten ratkaisemista siirtämällä niitä hallinnollisiksi ongelmiksi, organisaatiouudistuksiin ja politiikan valmisteluun liittyvän vallan piiriin.
Yhtenäisestä valtionhallinnosta yksimielisyyttä?
Tätä hallinnollistamista voidaan ymmärtää paremmin tarkastelemalla viimeaikaisten hallitusten poliittisten ongelmien vaikutuksia hallintopolitiikkaan.
Kataisen ja Stubbin hallitusten edeltäjät olivat pyrkineet vahvistamaan koordinaatiota muun muassa erityisillä poikkihallinnollisilla politiikkaohjelmilla ja vahvistamalla ministereiden poliittisesti nimitettävää avustajakuntaa. Vastaavanlaiset ratkaisut eivät kuitenkaan onnistuneet tuottamaan kuuden puolueen sateenkaarihallituksen sisään vahvaa yksimielisyyttä sen merkittävimmissä kysymyksissä. Kauden lopussa kaksi puoluetta jätti hallituskoalition ja suuret uudistukset, kuten rakennepoliittinen ohjelma, kuntauudistus ja sote-uudistus, vesittyivät tai jäivät toteutumatta kokonaan.
Lupauksia Kataisen ja Stubbin hallituksia yhtenäisemmästä ja tehokkaammasta hallituspolitiikasta ei ole kyetty lunastamaan.
Kokemukset heijastuivat hallintopolitiikkaan, jossa koordinaation ja yhtenäisyyden tavoitteita alettiin korostaa aiempaa voimallisemmin, nyt erityisesti valtionhallinnon organisaation, politiikan valmistelun ja siinä hyödynnettävän tiedon tasolla.
Kataisen hallitus käynnisti keskushallinnon uudistushankkeen, jonka tavoitteena oli ”siilojen purkaminen” ja valtioneuvostosta ”toiminnallisesti ja taloudellisesti yhtenäisemmän rakenteellisen kokonaisuuden” muodostaminen. Kansainvälisinä esikuvina toimivat yhtenäisemmän valtionhallinnon maat sekä ”uuden julkisjohtamisen jälkeinen” uudistustrendi, joka korostaa hallinnon kokonaisuuden hallintaa keskuksesta käsin.
Hankkeen kunnianhimoisimmat ehdotukset, kuten valtioneuvoston yhdistäminen yhdeksi ”superministeriöksi”, eivät toteutuneet, koska riittävä poliittinen tuki puuttui. Ne kuitenkin inspiroivat sekä keväällä 2015 aloittaneen Sipilän hallituksen uudentyyppiseksi ajatellun ”strategisen” hallitusohjelman että muita koordinaation vahvistamisen ajatuksia hallituksen toimintatavoissa.
Toimeenpanokriisin näkökulmasta uuteen hallitukseen suhtauduttiin hyvin optimistisesti. Mielipidevaikuttajat odottivat kolmen poliittisesti läheisen puolueen hallitukselta vahvaa johtajuutta ja rohkeaa enemmistövallan käyttöä ”vaikeissa mutta välttämättömissä” uudistuksissa.
Hallituskoalitiota luonnehdittiin kuin yhdeksi puolueeksi, ja pääministerin yritysjohtajataustan sekä vähennetyn ministerimäärän tuli tehdä hallituksen työskentelystä tehokasta ja joustavaa tiimityötä.
Hallitus kuitenkin ajautui pian ongelmiin juuri näiden odotusten suhteen. Jo heti syksyllä 2015 hallitus uhkasi kaatua erimielisyyksiin tärkeimmässä uudistushankkeessaan, sote- ja maakuntauudistuksessa.
Hallituksen hankkeita on kiirehditty ja peruttu joukoittain niiden osoittautuessa tarkoitustensa vastaisiksi tai poliittisesti hankaliksi. Niissä on myös tyypillisesti sivuutettu valmistelussa esiin tuotuja kriittisiä asiantuntijanäkemyksiä.
Vastaavasti hallituksen yritysjohtajataustaiset ministerit, joilta on odotettu tuloksellisuutta ”politiikan ulkopuolisen” asiantuntijaroolinsa vuoksi, ovat ajautuneet ongelmiin johtamistyylissään ja mediasuhteissaan.
Lupauksia Kataisen ja Stubbin hallituksia yhtenäisemmästä ja tehokkaammasta hallituspolitiikasta ei ole kyetty lunastamaan. Valtionhallinnon rakenteellinen yhtenäistäminen ei myöskään enää, ainakaan toistaiseksi, ole hallituksen välittömällä agendalla. Tässä valossa ei ole yllättävää, että toimeenpanokriisin näkökulmasta huomio kääntyy koko parlamentaarisen hallitusmuodon arvosteluun.
Yhtenäistä ja tehokasta presidentinvaltaa?
Äskettäiseen hallitusmuotokeskusteluun osallistui myös Paavo Rautio. Rautio muistuttaa ranskalaista mallia kannattaville, ettei laajoja valtaoikeuksia välttämättä voita liberaaleja ratkaisuja populismia vastaan edustava ”hyvis-Macron”. Tällä muistutuksella on erityistä kaikupohjaa, sillä vasta puoli vuotta sitten Yhdysvaltain presidentinvaalit voitti Donald Trump.
Kansainvälisten esimerkkien perusteella voidaan myös pohtia, kuinka varmasti ranskalaistyyppinen järjestelmä voisi toteuttaa siihen kohdistettuja odotuksia, jos ”Suomen Macron” voittaisi.
Kuinka varmasti ranskalaistyyppinen järjestelmä voisi toteuttaa siihen kohdistettuja odotuksia?
Sekä Ranskan että Yhdysvaltain järjestelmissä on runsaasti kokemusta siitä, ettei presidenttivaltaisuudesta välttämättä seuraa tehokasta toimeenpanoa silloinkaan, kun presidentinhallinto ja lainsäädäntövalta ovat muodollisesti samojen poliittisten voimien hallussa. Presidentin puolueen tai koalition sisäiset ryhmät voivat kiistellä ja lamauttaa poliittiset päätavoitteet siinä missä parlamentaarisissa monipuoluehallituksissakin.
Metelisen huomio puolue-eliittien vallasta nykyjärjestelmän ongelmana ansaitsee lisää pohdintaa. Ei ole selvää, miten presidenttivaltaistaminen purkaisi tätä piirrettä rakenteellisena ilmiönä puolueiden sisäisen demokratian hyväksi. Se varmasti jättäisi sivuun joitakin historiallisia puoluevaikuttajien ryhmiä, mutta todennäköisesti kokoaisi puolueiden ytimet uudelleen entistä keskitetymmin presidenttien ja presidenttiehdokkaiden ympärille.
On totta, että presidentinvaalien kautta valtuutetuilla presidenttiohjelmilla saattaisi olla selkeämpi äänestäjien hyväksyntä kuin nykyisillä, periaatteessa ennakoimattomilla koalitioiden neuvottelemilla hallitusohjelmilla.
Takeita politiikan koordinaation ja kunnianhimon paranemisesta tässä mallissa ei juuri ole.
Takeita politiikan koordinaation ja kunnianhimon paranemisesta tässä mallissa ei kuitenkaan juuri ole. Enemmistövaalin voittamisen tavoite saattaisi tehdä presidenttiohjelmista hyvin suuripiirteisiä, ja niiden tarkemmasta toteuttamisesta hallituksen ja eduskunnan sisällä yhtä kiistanalaista kuin nykyinenkin hallituspolitiikka on. Presidentinvaalin luonne ei ole myöskään Ranskassa tai Yhdysvalloissa ehkäissyt merkittäviä käännöksiä presidentinhallintojen agendassa.
Toimeenpanokriisin ratkaiseminen moniarvoisessa demokratiassa
Toimeenpanokriisin ratkaisussa ristiriita poliittisuuden ja hallinnollisuuden välillä vaikuttaa ilmentävän liberaalin ja konservatiivisen poliittisen ajattelun häilyvää rajapintaa.
Kun ”välttämättömään” agendaan liittyvät paineet kasvavat liian suuriksi, liberaalit ajatukset politiikasta ja kansalaisyhteiskunnasta moniarvoisten kiistojen alueina alkavat antaa periksi konservatiiviselle johtajuuden ja ristiriitojen ratkaisemisen ensisijaisuudelle.
Tällaisessa tilanteessa liberaalin tuloskeskeisyyden ja konservatiivisen itsesäilytysajattelun yhdistelmästä muotoutuu miltei peilikuva yhteiseksi vastustajaksi mielletystä populismista. Kummassakin uusi johtajuus ja tämän kokoama poliittinen voima ajattelee ratkaisevansa ristiriidat ja toteuttavansa välttämättömät päätökset suuremman oikeutuksen varassa.
Voitaisiinko toimeenpanokriisiin pyrkiä vastaamaan ilman politiikan hallinnollistamista tai konservatiivista vahvaa johtajuutta?
Voitaisiinko toimeenpanokriisiin pyrkiä vastaamaan ilman politiikan hallinnollistamista tai konservatiivista vahvaa johtajuutta pitämällä kiinni liberaalista oikeutettujen kiistojen periaatteesta?
Esimerkiksi hallintopolitiikan ei ole ollenkaan välttämätöntä edustaa ”hallinnollistamista” ja poliittisten ristiriitojen häivyttämistä. Sillä voidaan pyrkiä myös tunnistamaan ja osoittamaan niitä ja saamaan ne poliittisten päättäjien ratkaisuvastuuseen.
Tätä voitaisiin edistää huolellisella valmistelulla laajoine asiantuntijakuulemisineen ja tuottamalla ”yhtenäisen” valmistelutiedon sijaan mahdollisimman monipuolista, hallitusten vaihtuvista agendoista riippumatonta tietoa, jonka tarkoituksena on laajentaa ymmärrystä ja näkökulmia erilaisista yhteiskunnallisista ongelmista.
Poliittisen koordinaation ongelmia tulisi lähestyä suoraan eikä siirtää niitä hallinnon tai hallitusmuodon kysymyksiksi.
Tämän lisäksi poliittisen koordinaation ongelmia tulisi lähestyä suoraan eikä siirtää niitä hallinnon tai hallitusmuodon kysymyksiksi. Poliitikoilta tulisi edellyttää parempaa suoriutumista demokraattiseen politiikkaan oleellisesti kuuluvissa suostuttelemisessa, neuvottelemisessa, ratkaisujen tekemisessä sekä moniarvoisten kokonaisuuksien johtamisessa. Tätä voitaisiin pitää pääministeri Sipilän alkuperäisen lupauksen mukaisena ”uutena tulosvastuullisuutena” poliittisessa kulttuurissa.
Se saattaisi kuitenkin edellyttää myös sen hyväksymistä, etteivät moniarvoisessa demokratiassa kaikki ”välttämättömät uudistukset” välttämättä voi toteutua samanaikaisesti.
YTM Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.
