On mahdollista, että ydinasekieltosopimus saadaan neuvoteltua jo tänä vuonna. Historiallisten neuvottelujen ensimmäinen kierros käytiin maaliskuun lopulla – mutta mikä selittää sotilasliittoon kuulumattoman ja ydinaseriisuntaa perinteisesti kannattaneen Suomen päätöksen jättäytyä pois neuvotteluprosessista?
”Meidän tulee pyrkiä kohti ydinaseista vapaata maailmaa. […] Suomi kannattaa konkreettisiin tuloksiin johtavaa ydinaseriisuntaa. Ydinasevaltojen osallistuminen on […] keskeistä konkreettisen ja tehokkaan ydinaseriisunnan saavuttamiseksi. Vain siten on mahdollista vähentää kaiken tyyppisiä ydinaseita. Tämä päätöslauselma ei vie meitä sinne. ”
Näin kuului Suomen kanta YK:n yleiskokouksen lokakuussa 2016 hyväksymään päätöslauselmaan ydinaseiden kieltosopimukseen tähtäävien neuvottelujen käynnistämisestä.
Enemmistö maailman valtioista oli eri mieltä: historiallisten neuvottelujen ensimmäinen kierros käytiin maaliskuun lopulla New Yorkissa. Mukana oli 132 ydinaseetonta valtiota – Ruotsi, Itävalta, Irlanti ja Sveitsi mukaan lukien. Suomi loisti poissaolollaan.
Ydinaseriisunnan riittämätön lupaus
Ydinaseiden kieltosopimukseen tähtäävän prosessin taustalla vaikuttaa ydinaseettomien maiden pitkällinen turhautuminen ydinaseriisunnan etenemättömyyteen. Turhautuminen purkautui toimintana vuoden 2010 ydinsulkusopimuksen tarkastelukonferenssin jälkeen, jolloin Norja, Meksiko ja Itävalta järjestivät sarjan ydinaseiden humanitaarisia vaikutuksia tarkastelevia konferensseja. Samalla kansalaisjärjestötoimijat tehostivat kampanjointiaan ydinaseriisunnan sekä ydinasekiellon puolesta.
Suomikin liittyi niin kutsutun ”humanitaarisen kannanoton” allekirjoittajien joukkoon syksyllä 2014.
Suomikin liittyi prosessista muotoutuneen niin kutsutun ”humanitaarisen kannanoton” (Humanitarian Statement) allekirjoittajien joukkoon syksyllä 2014. Kannanoton kiistanalaisimmassa kohdassa todettiin, että on ihmiskunnan selviytymisen kannalta oleellista, ettei ydinaseita käytetä enää koskaan missään tilanteessa.
Vuonna 1970 voimaan astuneen ydinsulkusopimuksen viisi ydinaseita omistavaa jäsentä eivät kieltosopimuksen kannattajien mielestä ole osoittaneet riittävää poliittista tahtoa sopimuksessa luvattuun ydinaseriisunnan edistämiseen.
Kaksi suurinta ydinasevaltaa – Yhdysvallat ja Venäjä – ovat ydinaseriisunnan edistämisen sijaan viime vuosina keskittyneet ydinasekapasiteettinsa modernisointiin ja asevarusteluun. Venäjän uskotaan rikkoneen keskipitkän matkan maasijoitteiset ohjukset kieltävää INF-sopimusta, kun taas Yhdysvaltain presidentti on kuvaillut viimeisintä strategisia ydinaseita rajoittavaa New START -sopimusta ”huonoksi diiliksi.”
Ydinasevallat ovat esittäneet kieltosopimuksen kansainvälistä järjestystä horjuttavana ja epärealistisena.
Samaan aikaan ydinasevallat ovat esittäneet kieltosopimuksen kansainvälistä järjestystä horjuttavana ja epärealistisena. Etenkin Yhdysvallat on kampanjoinut aktiivisesti kieltosopimusta vastaan painostamalla liittolaisiaan äänestämään sitä koskevia neuvotteluita vastaan ja boikotoimaan niitä.
Mutta mikä selittää sotilasliittoon kuulumattoman ja ydinaseriisuntaa perinteisesti kannattaneen Suomen päätöksen jättäytyä pois neuvotteluprosessista?
Tyhjä tuoli. Suomi ei osallistu neuvotteluihin #ydinaseet kieltävästä sopimuksesta. #nuclearbantreaty pic.twitter.com/954JpdiOIP
— Hanna Ojanen (@HannaOjanen) March 29, 2017
Ydinaseiden kieltosopimus ja ydinasetabu
Eläkkeellä oleva suurlähettiläs Pasi Patokallio arvioi kieltosopimuksen merkitystä juuri ennen varsinaisten neuvotteluiden käynnistymistä. Hän toisti ydinasevaltojen puheenvuoroista tutut argumentit, joiden mukaan neuvotteluprosessi voi heikentää ydinsulkusopimusta ja että ilman ydinsulkusopimuksen tunnustamien ydinasevaltojen osallistumista sen tavoitteet ovat epärealistisia.
Puheenvuorot New Yorkissa käydyissä neuvotteluissa olivat kuitenkin rakentavia. Niissä korostui vastakkainasettelun sijaan yksimielisyys siitä, että kieltosopimuksen tulee olla linjassa jo olemassa olevien sopimusten ja instrumenttien, erityisesti ydinsulkusopimuksen kanssa. Ainoa merkki polarisaatiosta oli Yhdysvaltain YK-suurlähettilään neuvottelujen ulkopuolella järjestämä farssinomainen mielenilmaus.
Puheenvuorot New Yorkissa käydyissä neuvotteluissa olivat kuitenkin rakentavia.
Patokallion mukaan ydinasekieltosopimus pyrkii uskottavan sopimusjärjestelmän luomisen sijaan lähinnä stigmatisoimaan ydinaseita. Hän vertaa ydinasekieltosopimusta maailmansotien välissä solmittuun Kellogg-Briandin sopimukseen, jonka tarkoitus oli kieltää sodankäynti politiikan välineenä.
Toisin kuin Kellogg-Briandin sopimuksessa, ydinaseiden kieltosopimuksessa pyritään kuitenkin vaikuttamaan sodankäynnin välineisiin voimassa olevan kansainvälisen humanitaarisen oikeuden hengessä. Lisäksi on huomattava, että idealistisenakin Kellogg-Briandin sopimus loi osaltaan pohjaa myöhemmin vahvistuneille hyökkäyssodan vastaisille normeille.
On totta, että ydinaseiden sotilaalliseen käyttöön liittyvä moraalinen tabu – vastaiskun tuottaman pelotearvon sekä hyvän tuurin ohella – selittänee osaltaan sitä, että ihmiskunta on säästynyt katastrofaaliselta ydinsodalta jo 70 vuoden ajan. Ydinaseita ei ole käytetty taistelutilanteissa Hiroshiman ja Nagasakin pommitusten jälkeen. Ydinsulkusopimus ja erilaisten liittolaissuhteiden tuottamat turvatakuut ovat niin ikään rajoittaneet ydinaseiden leviämistä.
Olemassa oleva ydinasetabu ei kuitenkaan ulotu ydinaseiden omistamiseen ja niillä uhkaamiseen, kun on kyse ydinsulkusopimuksen tunnustamista viidestä ydinasevallasta. Näin ollen tabu ei auta estämään ydinaseiden modernisoinnista aiheutuvaa varustelukierrettä ydinasevaltojen välillä.
Ydinaseteknologian kehittäminen saattaa lisäksi alentaa ydinaseiden käyttökynnystä. Varsinkin Yhdysvallat tavoittelee yhä pienempiä ja tarkempia ydinpommeja, joita on esitetty keinona esimerkiksi Pohjois-Korean maanalaisten ydinlaitosten tuhoamiseksi.
Varsinkin Yhdysvallat tavoittelee yhä pienempiä ja tarkempia ydinpommeja.
Ydinsulkusopimuksen ulkopuolella olevien Israelin, Intian ja Pakistanin kohdalla ydinaseiden vastainen tabu on myöskin verraten heikko. Israelin ydinasestatus on 80-luvulta lähtien ollut hiljaisesti hyväksytty julkinen totuus, eikä Intian ja Pakistanin vuonna 1998 tekemistä ydinkokeista tehty suurta numeroa.
Lisäksi Intian ja Pakistanin tapaus osoittaa, ettei ydinasepelote automaattisesti hillitse tai rajoita konflikteja. MIT:n apulaisprofessori Vipin Narangin mukaan ydinaseiden hankkiminen on joissain tapauksissa ollut yhteydessä jopa konfliktien todennäköisyyden lisääntymiseen.
Pohjois-Korean voikin sanoa olevan ainoa ydinasevalta, johon ydinaseiden stigma nykyään korostetusti liitetään. Paradoksaalisesti maa äänesti kieltosopimusneuvotteluiden puolesta lokakuussa, vaikkei se osallistunut itse neuvotteluihin.
Se, että paarian leimaa kantava Pohjois-Korea on Patokallion edellä mainitussa kirjoituksessa ainoa nimeltä mainittu neuvotteluita kannattanut maa, ei tee oikeutta maailman valtioiden enemmistön kannattamalle prosessille.
Ydinaseiden käyttöön ja leviämiseen keskittyvä tabu ei myöskään auta ehkäisemään ydinaseiden varomattomasta käsittelystä tai teknisistä ongelmista johtuvia onnettomuuksia tai ydinaseiden päätymistä terroristien käsiin.
Ydinaseiden käyttöön ja leviämiseen keskittyvä tabu ei auta ehkäisemään ydinaseiden varomattomasta käsittelystä tai teknisistä ongelmista johtuvia onnettomuuksia
Väite, että ydinsulkusopimuksen hengen mukainen neuvotteluprosessi vaarantaa koko ydinaseriisunta-agendan, tuoksahtaakin savusilliltä, joka kiinnittää huomion todellisen ongelman sijaan epäolennaisuuksiin. Tosiasiassa ydinasevaltojenkin lausunnoista huokuva peloteoptimismi sekä piittaamattomuus ydinaseriisuntavelvoitteista on suurin ydinsulkusopimuksen uskottavuutta horjuttava tekijä.
Muutoksen tuulet saattavat puhaltaa myös ydinasevaltoihin ja niiden liittolaismaihin
Kuten Nina Tannenwald on osoittanut, ydinaseiden vastaisella kansainvälisellä liikkeellä sekä ydinaseiden laillisuutta kriittisesti tarkastelevilla aloitteilla on ollut merkittävä vaikutus sekä ydinasetabun vahvistumiseen että ydinaseriisuntanormiston kehitykseen.
Yhtenä esimerkkinä tästä on vuonna 1996 neuvoteltu ydinkoekieltosopimus – sitäkin vastustajat kritisoivat aikanaan kansainvälistä järjestystä uhkaavana, mutta nykyään sopimus nähdään laajalti pragmaattisena askeleena kohti ydinaseriisuntaa.
Tarve ydinaseiden vastaisen tabun vahvistamiselle on korostunut nykytilanteessa, jossa on hälyttäviä merkkejä paluusta ydinasevarustelun aikaan. Ydinaseiden sekä kansainvälisen humanitaarisen lain yhteensopimattomuutta korostava kieltosopimus palvelisi tätä tarkoitusta.
Ydinaseiden vastainen liike onkin jälleen voimissaan.
Samalla prosessi on aktivoinut kansalaisyhteiskuntaa, jonka edustajat osallistuivat aktiivisesti keskusteluun valtioiden edustajien kanssa maaliskuun neuvotteluissa. Ydinaseiden vastainen liike onkin jälleen voimissaan, ja toteutuessaan ydinkieltosopimuksen voi olettaa voimaannuttavan sitä entisestään.
Tästä näkökulmasta ydinasetabun yksiselitteisellä kodifioinnilla kansainväliseen lakiin saattaa olla hyvinkin konkreettisia seurauksia. Varsinkin Alankomaiden ja Belgian kaltaisissa demokratioissa parlamentit ja kansan enemmistö ovat jo pitkään vastustaneet maiden maaperälle sijoiteltuja Yhdysvaltain taktisia ydinaseita, jotka ovat seurausta Naton ydinaseiden jakamista koskevasta ohjelmasta.
Alankomaat osallistui ainoana Nato-maana ydinkieltosopimusneuvotteluihin – vaikkakin sen pelotepolitiikan tarpeellisuutta korostava lausunto oli jokseenkin paradoksaalinen. Alankomaiden esimerkki kuitenkin osoittaa, että on parempi olla mukana maan tulevaisuuteen mahdollisesti vaikuttavissa neuvottelupöydissä kuin niiden ulkopuolella.
Muita Naton rintamasta potentiaalisesti lipeämässä olevia heikkoja lenkkejä ovat niin ikään taktisia ydinaseita isännöivä Saksa sekä ydinaseiden humanitaarisia seurauksia tarkastelevaan prosessiin aktiivisesti osallistunut Norja.
Kansalaiset ovat kritisoineet voimakkaasti myös Japanin hallitusta, joka on viime aikoina profiloitunut ydinasevaltojen näkökulman ja pelotepolitiikan puolustajana. Ydinaseiden kauhut toisen maailmansodan aikana kokeneiden ja ydinkieltosopimuksen puolesta kampanjoineiden hibakushojen sivuuttamisella on Japanissa erityisen kova sisäpoliittinen hinta.
Ydinaseiden kauhut toisen maailmansodan aikana kokeneiden hibakushojen sivuuttamisella on Japanissa erityisen kova sisäpoliittinen hinta.
EU-eron liikkeelle sysäämät sisäpoliittiset voimat saattavat vaikuttaa vielä myös Britannian ydinasekapasiteetin tulevaisuuteen: Trident-ydinsukellusveneiden tukikohta sijaitsee ydinaseidenvastaisessa Skotlannissa, jonka mahdollinen itsenäistyminen voi pakottaa Britannian luopumaan ydinaseistaan.
Suomen ydinaseriisuntapolitiikan historialliset ristipaineet
Suomen ulkopoliittinen johto, kuten kotimainen mediakin, on ollut varsin vaitonainen ydinaseiden kieltosopimusneuvotteluihin liittyen. Yleisen keskustelun viritteleminen ydinaseriisuntapolitiikan suunnasta onkin jäänyt paljolti kansalaisjärjestötoimijoiden ja rauhanliikkeen vastuulle.
Joulukuussa ulkoministeri Timo Soini kuitenkin avasi Suomen ydinaseriisuntapolitiikan perusteita eduskunnassa. Lausunto oli vastaus vasemmistoliiton Li Anderssonin esittämään kirjalliseen kysymykseen, jossa penättiin perusteita Suomen päätökselle olla tukematta ydinaseiden kieltosopimusneuvotteluita.
Suomen ulkopoliittinen johto kuten mediakin on ollut varsin vaitonainen ydinaseiden kieltosopimusneuvotteluihin liittyen.
Soinin vastauksesta nousee esiin viiteryhmäpolitiikka – tarve pyrkiä hahmottamaan Suomen asemoitumista suhteessa muihin EU-maihin – vaikka viime kädessä äänestyspäätöksen katsotaankin perustuneen kansallisiin lähtökohtiin. Lisäksi Soini sitoi Suomen äänestyskäyttäytymisen kesäkuussa 2016 julkaistuun valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittiseen selontekoon.
Avoin viiteryhmäpolitiikan merkityksen huomioiminen on mielenkiintoista ulkopolitiikan tutkimuksen näkökulmasta. Soinin mainitsemassa Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa Suomen ja Ruotsin kahdenvälinen yhteistyö nostettiin ”erityisasemaan”. Natoon kuuluvasta EU-maiden enemmistöstä poiketen Ruotsin kanta ydinaseriisuntaan eroaa kuitenkin selvästi Suomesta. Neuvotteluihin osallistunut Ruotsi puolsi ydinkieltosopimusneuvotteluiden aloittamista voimakkaan moraalisin sanankääntein.
Erot Suomen käytännöllisyyttä ja jatkuvuutta korostavaan ulkopoliittisen toimintakulttuurin perinteeseen ovat selviä. Puhtaasti äänestyspäätöksen perusteella arvioituna Suomen ydinaseriisuntapoliittisessa linjassa on nähtävissä enemmän yhtäläisyyksiä niin ikään lokakuussa tyhjää äänestäneiden ja neuvotteluita boikotoineiden Armenian ja Valko-Venäjän, sekä ydinaseita omistavien Kiinan, Intian ja Pakistanin kanssa.
Puhtaasti äänestyspäätöksen perusteella Suomen ydinaseriisuntapoliittisessa linjassa on nähtävissä yhtäläisyyksiä Armenian, Valko-Venäjän, Kiinan, Intian ja Pakistanin kanssa.
Suomen ulkopolitiikan toimintamallia on kuvailtu viimeisten vuosien aikana ”aktiiviseksi vakauspolitiikaksi”. Ydinaseriisuntapolitiikassa olemassa olevien sopimusjärjestelmien vakauden takaaminen vaikuttaa kuitenkin nousseen tavoitteena uusia aloitteita tukevan ulkopoliittisen aktiivisuuden edelle.
Suomen suhtautumista voi pyrkiä ymmärtämään ulkopoliittista toimintakulttuuriamme leimaavan historiallisen ristivedon kautta: siihen vaikuttaa samanaikaisesti varovaisuusharkintaan kallistuva pienvaltiorealismin perinne sekä toisaalta kansainvälisen järjestelmän sääntöperustaisuuden jatkuvuutta korostava liberaali pohjavire.
Maamme ydinaseriisuntapolitiikan ohjenuorana näyttää olevan, että suurvaltojen hallitsemassa maailmassa Suomen tulee ajaa kansainvälisiä normeja pragmaattisesti ja olosuhteisiin sopeutuen, astumatta suurempien valtioiden varpaille. Tätä voisi kutsua vaikkapa pienvaltioliberalismin perinteeksi.
Pienvaltioliberalismi näkyy tukena erityisesti sellaisille sopimusjärjestelyille ja instituutioille, joissa suurvaltojen intressit yhdistyvät. Siihen kuuluu myös ydinasevaltojen ratkaisevan roolin sekä näiden vastuun korostaminen matkalla kohti tärkeäksi tunnustettua ydinaseettoman maailman tavoitetta. Samalla vältetään esittämästä kärjekästä kritiikkiä suurvaltojen saamattomuudelle tavoitteen edistämisen suhteen.
Suomi hankalassa paikassa
Ydinaseriisuntaan liittyvän monenkeskisyyden ja normien kehittämisen on aiemmin nähty olevan linjassa suurvaltapolitiikan kanssa. Ydinaseiden kieltosopimusprosessi on kuitenkin asettanut Suomen kiusalliseen tilanteeseen ydinaseriisuntadiplomatian ”harmaalle vyöhykkeelle”.
Pienvaltioliberalismi ei vaikuta tarjoavan tilanteeseen vastauksia. Suomi on pakotettu tekemään valinta suurvaltavetoisen kansainvälisen järjestelmän pysyvyyttä vaalivan perinteisemmän multilateralismin sekä toisaalta uudenlaisen, progressiivisemman polylateralismin välillä.
Tai kuten professori Hanna Ojanen on kuvaillut, valinta tapahtuu ”tässä-ja-nyt” ja ”tulevaisuudessa” -maaryhmien välillä.
Suomen vakauspolitiikka vaikuttaa tällä hetkellä varsin passiiviselta, kun ydinaseettomien maiden enemmistö ryhtyy yhdessä kansalaisjärjestötoimijoiden kanssa muokkaamaan kansainvälisen järjestyksen normeja suurvaltojen sijasta.
Ydinaseettomien maiden enemmistö ryhtyy yhdessä kansalaisjärjestötoimijoiden kanssa muokkaamaan kansainvälisen järjestyksen normeja suurvaltojen sijasta.
Tasavallan presidentti Sauli Niinistö on hahmottanut Suomen turvallisuusasemaa neljän toisiinsa kytkeytyvän pilarin kokonaisuutena. Yksi pilareista rakentuu kansainvälisen järjestelmän toimivuuden ja laajan turvallisuuden kysymyksien varaan.
Ydinaseiden kieltosopimusta koskevissa neuvotteluissa Suomen olisi mahdollista tuoda esiin olemassa olevien sopimusjärjestelmien ensisijaisuutta korostavia näkemyksiään ja tätä kautta vahvistaa sille suotuisia kansainvälisen järjestyksen periaatteita.
On mahdollista, että ydinasekieltosopimus saadaan neuvoteltua jo tänä vuonna. Sillä, onko Suomi neuvotteluissa tai niiden ulkopuolella, ei ole juurikaan merkitystä enemmistön päätökseen perustuvan lopputuloksen kannalta. Suomi näyttää jo päättäneen, ettei se osallistu myöskään kesäkuussa neuvottelujen toiselle kierrokselle. Tästä huolimatta olisi syytä käydä laajempaa julkista keskustelua siitä, jättäytyisikö Suomi myös mahdollisesti itse kieltosopimuksen ulkopuolelle ja millä perustein.
Tytti Erästö on yhteiskuntatieteiden tohtori kansainvälisen politiikan alalta. Hän työskentelee tutkijana Ploughshares Fund -säätiössä Washington D.C.:ssa. Tapio Juntunen on kansainvälisen politiikan väitöskirjatutkija Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Hänen väitöskirjatyönsä käsittelee Suomen ydinaseriisuntapolitiikan ja ulkopolitiikan muutosta kylmän sodan loppupuolella.
