Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastainen komissio ECRI on yli 25-vuotisen olemassaolonsa aikana antanut lukuisia politiikkasuosituksia, joilla Eurooppa voi toimia yhdenvertaisuuden puolesta.
Euroopan neuvosto on yleiseurooppalainen järjestö, jonka tärkein toimiala on ihmisoikeudet. Euroopan ihmisoikeussopimus on Euroopassa ihmisoikeuksien kivijalka, jonka ympärillä toimivat monet muut ihmisoikeuselimet. Osa niistä on yleissopimusten noudattamisen valvontaelimiä ja osalla on löyhemmin määritelty toimivalta.
Yksi jälkimmäisistä on Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastainen komissio (European Commission against Racism and Intolerance, ECRI), jolla on laaja toimivalta toimia yhdenvertaisuuden puolesta rasismia, syrjintää, muukalaisvihaa ja suvaitsemattomuutta vastaan. Se pyrkii suojelemaan etenkin etnisiä ja kielellisiä vähemmistöryhmiä, turvapaikanhakijoita ja pakolaisia sekä 2010-luvun alusta alkaen myös seksuaalivähemmistöjä.
ECRIllä on ollut kolme keskeistä toimintamuotoa. Se laatii sekä maaraportteja kustakin jäsenvaltiosta että yleisiä politiikkasuosituksia ja lisäksi tekee yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa.
Maaraportit
Käytännössä tärkein ECRIn toimintamuoto on maaraportit, joita ECRI on laatinut viisi kustakin jäsenvaltiosta.
ECRI lähettää delegaation kohdevaltioon noin työviikoksi, josta osan se käyttää tietojen keräämiseen kansalaisjärjestöiltä ja osan keskusteluihin valtion viranomaisten kanssa. Viimeisenä päivänä esitellään viranomaisille suunnitelma siitä, millaiset 2–3 suositusta delegaatio pitää nopeaa toimintaa vaativina.
Matkan jälkeen sihteeri laatii luonnoksen maaraportiksi, jonka lopullisesta muodosta ECRIn täysistunto päättää. Maaraportti lähetetään kohdevaltiolle, jolla on oikeus lähettää vastineensa. Se julkaistaan maaraportin liitteenä mutta ei ole osa raporttia.
Raportti menee Euroopan neuvoston ministerikomiteaan keskustelua varten. Tietääkseni se ei ole kertaakaan puuttunut raportin sisältöön. Sitten maaraportti annetaan julkisuuteen.
Valtiolla on oikeus kieltää kokonaan maaraportin julkaiseminen, mutta mikään valtio ei ole tehnyt niin. Suomi ei ole kertaakaan toimittanut vastinetta ECRIlle.
Maaraporttien tarkoituksena ei ole kartoittaa sitä, mitä kansainvälisiä sääntöjä valtio on loukannut. Päätarkoituksena on antaa viranomaisille neuvoja ja kommentteja siitä, millaiset keinot ovat tai saattaisivat olla käyttökelpoisia muun muassa syrjintää vastaan.
ECRIä on syytetty siitä, että sen maaraportit ovat olleet liian pitkiä ja suositukset liian yleisluontoisia. Arvostelun takia raportteja on lyhennetty ja suositusten lukumäärää vähennetty konkreettisuuden nimissä. Kaikkiaan suosituksia on useita tuhansia.
Viidennellä raporttikierroksella painopisteisiin kuuluivat kotouttaminen, vihapuheen ja -rikosten torjunta sekä seksuaalisten vähemmistöjen asema. Suomea koskevassa viidennessä raportissa ECRI kiittelee uutta yhdenvertaisuuslakia, etnisen profiloinnin kieltämistä, vihapuheen torjumiseen tähtääviä toimia sekä pakolaisten kotouttamista.
Samalla ECRI kuitenkin valittaa sitä, että käytännössä poliisi harjoittaa edelleen etnistä profilointia. Jo useammassa Suomi-raportissa arvostellaan sitä, etteivät poliisin toimintaa koskevat valitukset mene riippumattoman elimen ratkaistaviksi. Raportissa huomautetaan, etteivät Suomen poliisivoimat ole etnisesti erityisen monimuotoiset.
Poliisi harjoittaa edelleen etnistä profilointia. Poliisin toimintaa koskevat valitukset eivät mene riippumattoman elimen ratkaistaviksi.
Nopeaa toimintaa edellyttävissä suosituksissa ECRI pyytää Suomea muuttamaan lakia, joka vaatii transsukupuolisten pakkosterilointia. Nykyhallituksen ohjelmassa onkin tämän suosituksen toteuttaminen.
Toinen suositus ehdottaa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle oikeutta käsitellä kaikkia työelämään liittyviä syrjintävalituksia. Lautakunnan tulisi voida määrätä korvauksia.
Selvästi ECRI on onnistunut hyvin muun muassa kansallista lainsäädäntöä, yhdenvertaisuuselinten tai syrjinnän vastaisten elinten perustamista ja niiden toimivaltaa sekä tietojen keräämistä vähemmistöryhmistä ja niiden elinoloista (samalla kunnioittaen ihmisten yksityisyyttä) koskevissa suosituksissa.
Yleisesti nopeaa toimintaa vaativat suositukset ovat saaneet hyvän vastaanoton. Tätä edesauttaa se, että kaksi vuotta maaraportin julkaisemisen jälkeen ECRI kyselee valtioilta niiden toteuttamisesta.
Omalta kaudeltani muistan sellaisen nopeaa toimintaa edellyttävän konkreettisen suosituksen, että julkisen liikenteen puuttuessa valtion tuli toteuttaa koulukuljetukset joutomaalla sijaitsevan romanien asuttaman siirtokunnan ja koulujen välillä.
Politiikkasuositukset sekä yhteistyö kansalaisjärjestöjen kanssa
Yleisiä politiikkasuosituksia ECRI on tehnyt 16 kappaletta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on viitannut niihin (kuten myös maaraportteihin), etenkin lainsäädäntöä ja romaneja koskeviin suosituksiin.
Kansalaisjärjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön muotoja on monia. Mitä enemmän ECRI on yhteistyössä niiden kanssa vierailuillaan kohdevaltiossa, sitä paremmat ovat tulokset.
Kiinnostava yhteistyön muoto on ECRIn muutamassa kohdemaassa vuosittain järjestämä pyöreän pöydän seminaari, jossa se pääsee vuoropuheluun viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja akateemisten asiantuntijoiden kanssa ja saa ne keskustelemaan keskenään.
Aina keskustelut eivät onnistu hyvin. Viranomaiset saattavat osoittaa ärtymystään tai välinpitämättömyyttään lähettämällä sinne alemman tason virkailijoita. Jostain syystä Suomessa vuonna 2015 järjestetyn seminaarin osallistujamäärä jäi suppeahkoksi.
ECRIllä on muitakin toimintamuotoja. Se kokoaa ja julkaisee hyviä käytäntöjä koskevia tietoja esimerkiksi kotouttamisesta, tekee kannanottoja erityisistä kriisitilanteista, järjestää seminaareja kaikkien jäsenmaiden yhdenvertaisuuselimille tai kansalaisjärjestöille sekä tekee yhteistyötä toisten kansainvälisten elinten kanssa.
ECRIssä on yksi jäsen jokaisesta Euroopan neuvoston jäsenvaltiosta, siis 47 kaikkiaan. Heidän tulee olla riippumattomia valtiovallasta. Jäsenissä on etenkin professoreita sekä ihmisoikeuselinten ja -järjestöjen asiantuntijoita, useita entisiä tai tulevia ministereitä. Suomen jäsen on professori Reetta Toivanen, jota edelsin minä vuosina 2000–2014.
Toimikautenani osallistuin maaraportöörinä seitsemään viikon kestäneeseen, työntäyteiseen maavierailuun Kreikkaan, Latviaan, Saksaan, Tanskaan, San Marinoon, Kyprokseen ja Kroatiaan.
Erityisesti mieleeni jäi kaksi kokemusta. Kreikan vierailullamme kävimme opetusministeriössä, jonka pääkäytävällä näin taulun kaikista opetusministereistä 1900-luvulla. Vuodet 1967–1974 oli merkitty tummalla värillä. Vieressä luki teksti ”sotilasjuntta vallassa”.
Tanskan vierailu taas tapahtui tilanteessa, jossa maassa oli vähemmistöhallitus, joka oli parlamentissa riippuvainen äärioikeistolaisen, muukalaisvihamielisen kansanpuolueen tuesta. Kansanpuolueen vaatimuksesta monia heikennyksiä tehtiin ulkomaalaislakeihin, kansalaisjärjestöjen määrärahoja supistettiin ja syrjinnänvastaista koneistoa heikennettiin. Sadat tanskalais-ulkomaalaiset avio- ja avoparit joutuivat tiukennusten takia asettumaan asumaan Ruotsin tai Saksan puolelle.
Tuloksena oli maaraportti, joka lienee ollut kriittisin maaraportti minun ECRI-vuosinani.
Entä tulevaisuus?
Vuosi 2019 oli ECRIn juhlavuosi – 25 vuotta on tullut täyteen. Sen merkeissä ECRI järjesti Pariisissa juhlaseminaarin, jossa pohdittiin, miten tästä eteenpäin.
Vaikka ECRIn työhön ollaan suhteellisen tyytyväisiä, 2010-luvun uudet ilmiöt ovat tehneet ECRIn toimintakentästä aiempaa haastavamman. Haasteiksi ovat muodostuneet nouseva muukalaisvastainen äärioikeisto, jonka näkemykset ovat saaneet jalansijaa myös perinteisissä puolueissa ja jopa eräissä hallituksissa, ja vihapuhe sosiaalisessa mediassa, mikä on lisännyt myös konkreettisia viharikoksia.
Pariisin konferenssissa nousi esiin erilaisia ehdotuksia ECRIn työn ja Euroopan tulevaisuudesta.
Kansallisiin yhdenvertaisuuselimiin on kiinnitettävä paljon huomiota. Niiden toimivaltuuksien ja resurssien tulee olla korkealla suositusluettelossa. Näitä elimiä ECRIn tulee pitää nykyistä tärkeämpinä yhteistyöeliminä.
Pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien kotouttamisessa ei ole onnistuttu hyvin.
ECRI:n näkyvyys mediassa voisi olla parempi. Euroopan neuvoston entinen ihmisoikeusvaltuutettu Nils Muiznieks totesi, että ECRIn näkyvyys sosiaalisessa mediassa on vaatimaton. Hän kehottaa ECRIä paljon suurempaan aktiivisuuteen.
Valtioiden tulisi luoda menettely, jonka puitteissa ECRIn ja muiden kansainvälisten ihmisoikeuselinten suositukset käytäisiin valtioissa systemaattisesti läpi. Tämän puolesta saarnasin jo 2000-luvun alussa. Suomessa on viime vuosina pyritty systemaattiseen läpikäyntiin.
Pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien kotouttamisessa ei ole onnistuttu hyvin. Järjestelmä voi näyttää paperilla hyvältä, mutta sen onnistunut toteuttaminen on hankalaa. ECRIn tulisi järjestää aiheesta seminaareja ja ottaa kotouttaminen uuden yleisen politiikkasuosituksen teemaksi.
ECRIn tulisi järjestämissään seminaareissa ja tapaamisissa kiinnittää enemmän huomiota nuorisoon ja nuorten osallistumiseen.
Yhteistyötä eräiden kansainvälisten elinten kanssa tulee tiivistää. Ensi luokan esimerkkeinä ovat kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan yleissopimuksen noudattamista valvova neuvoa-antava komitea ja runsaat resurssit omaava EU:n perusoikeusvirasto.
ECRIn panos rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaiseen työhön on merkittävä.
Tutkimusraportissaan 25-vuotiaan ECRIn toiminnan vaikutuksista Timothy Jacob-Owens selvittelee ECRIn suositusten toteuttamista jäsenvaltioissa ja ECRI-asiakirjojen näkyvyyttä alansa julkaisuissa. Hänen johtopäätöksensä on seuraava:
”89 prosenttia sidosryhmien kuulemisessa vastanneista koki, että ECRIn panos rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaiseen työhön oli merkittävä tai erittäin merkittävä… lukemattomia ECRIn suositusten mukaisia muutoksia on tehty monilla aloilla ympäri Eurooppaa… ECRIä on siteerattu laajasti akateemisissa julkaisuissa ja merkittävien kansainvälisten toimijoiden puheissa, mikä yhdistettynä sidosryhmien kuulemisen tuloksiin osoittaa, että ECRIstä on tullut vaikuttava ääni tasa-arvon kentällä.”
Lauri Hannikainen on Turun yliopiston kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori ja Helsingin yliopiston Erik Castrén -instituutin tutkija.
Kirjoitus on osa Rajaton ja rajallinen Eurooppa -juttusarjaa.
