Norjan kehitysministeri Heikki Holmås ilmoitti keskiviikkona 15.8. Norjan aloittavan kehitysmaavelkojensa erityistilintarkastuksen. Uutinen on päällisin puolin niin vähäpätöisen ja teknisen kuuloinen, että sitä tuskin Suomessa kummemmin noteerataan. Kyseessä on kuitenkin maailmanpoliittisesti merkittävä asia, josta pitäisi ottaa mallia Suomessa.
Poliittinen velka
Valtion velkakriisejä on esiintynyt jokseenkin yhtä kauan kuin valtioitakin (Sturzenegger & Zettelmeyer 2006; luku 1). Velkakriisi on aina poliittinen kysymys, johon liittyy monimutkaisia vastuita. Viimeistään eurokriisi lienee Suomessakin lisännyt tietoisuutta siitä, että valtion ylivelkaantumisen selitys ei tyhjene viittaamalla lainanottajan holtittomuuteen. Lainaajan määrittelemät kriteerit ja laajempi kansainvälisoikeudellinen kehikko sekä ylikansallinen rahoitusarkkitehtuuri vaikuttavat velkakriisien syntyyn huomattavasti.
Valtion ylivelkaantuminen on poliittinen kysymys jo valtion luonteen vuoksi. Toisin kuin liikeyritykset, valtiot eivät voi mennä konkurssiin. Valtioiden täytyy pitää yllä infrastruktuuria, peruspalveluita, yhteiskuntarauhaa ja toki myös markkinainstituutioita. Valtio ei voi lakata institutionaalisesti olemasta. Jo tästä syystä kysymys siitä, miten ylivelkaantuneeseen valtioon olisi suhtauduttava, on mutkikas kansainvälisen politiikan kysymys. ”Velat on maksettava” ei ole vakavasti otettava ratkaisu, koska velkakriisin olosuhteissa velkoja ei kumuloituvine korkoineen edes voida maksaa hallittavalle tasolle.
Pääomaa tarjolla
Kun merkittävä osa maailman kehitysmaista itsenäistyi, itsenäistyminen oli kaikkea muuta kuin kitkatonta. Entiset emämaat halusivat pitää yllä vaikutusvaltaansa ja jatkaa läsnäoloaan tavalla tai toisella. Niillä oli selvästi intressejä pysyä kehitysmaiden institutionaalisina velkojina jo yksin siksi, että entiset siirtomaat oli viritetty taloudellisesti emämaahan viennin varaan.
Samaan aikaan täyteen vauhtiin päässyt kehitysapu nojasi myös merkittävässä määrin lainarahoitukseen. Kehitysmaiden suurimmaksi haasteeksi määriteltiin pääomapula – tuolloin elettiin pääomakontrollien maailmassa. Niinpä kehitysmaiden pääoman saanti yritettiin varmistaa tarjoamalla kansainvälisiä lainoja. Lainoja suunnattiin infrastruktuuriin, energiaan, kuljetukseen, teollistamiseen ja vastaaviin hankkeisiin, joiden ajateltiin toimivan taloudellisen kehityksen moottoreina (Arndt 1987; 54-60, lainoista osana kehitysapua kirjoittavat Raffer & Singer 2001; 71-75). Kun vielä öljykriisin johdosta eurooppalaisilla pankeilla oli taseissaan liikaa talletuksia ja monien kehitysmaiden kasvuluvut näyttivät pankkien näkökulmasta lupaavilta, kehitysmailta ei puuttunut halukkaita lainanantajia.
Tilanteesta seurannut kehitysmaiden velkakriisi on jatkunut noin 30 vuotta (ks. klassikko George 1995). Näihin vuosiin mahtuu monia pääoman liikkeiden vapauttamiseen, velkahelpotusohjelmiin, kansainväliseen valtapolitiikkaan sekä kansainväliseen rahoitusarkkitehtuuriin liittyviä käänteitä, jotka ovat liian pitkiä käsiteltäviksi tässä (ks. Toussaint & Millet 2010). Olennaista on kuitenkin se, miksi velkakriisi syntyi. Pelkkä velkaantuminenhan ei synnytä kriisiä, vaikka muistettaisiin että lainan ehdot muuttuivat äkkiä 1980-luvun kuluessa, ja että kyse on ulkomaanvaluutassa velkaantuneista pienistä talouksista.
Tuhlatut investoinnit
Velkakriisi syntyi, koska erittäin monet mainituista pääomaa tuovista lainahankkeista menivät pieleen. Ne eivät tuottaneet sellaisia kasvuvaikutuksia, joita hankevaiheessa kuviteltiin. Tämä johtuu kahdesta syystä: lainanottajamaan korruptiosta ja lainan myöntäjän vastuuttomasta lainaamispolitiikasta. Luonnollisesti nämä muodostavat yhteenkietoutuneen ongelman.
Lainanottajamaissa hallitseva eliitti tottui pitkään siihen, että lainahankkeissa oli helppo vetää välistä, liioitella kuluja ja niin edespäin. Kehitysrahoitusta valui tuntematon määrä – joka tapauksessa paljon – yksityisiin käsiin. Joissakin arvioissa yksin Maailmanpankin rahaa on arvioitu olevan kadoksissa 100 miljardia dollaria (Berkman 2007). Prosessi ruokki ja vahvisti omilla säännöillään elävää eliittiä köyhissä maissa, ja sen myötä luokkayhteiskunnan syntyä ja sosiaalisen koheesion rapautumista.
Lainan myöntäjät eivät juuri kyselleet rahojen käytön perään. Niitä ei myöskään pahemmin kiinnostanut lainanottajamaan poliittinen tilanne, vaan häikäilemättömimpiäkin hallintoja rahoitettiin ilomielin – usein ulkopoliittisista syistä. Lisäksi on joitakin viitteitä siitä, että lainaajat saattoivat vääristellä lukuja rakentaakseen valta-asemaansa pönkittävää velkaloukkua (Perkins 2004). Velka on tehokas hallinnan väline. Yhtä kaikki, lainahankkeet synnyttivät valtionvelkaa mutta eivät takaisinmaksukykyä luovaa kasvua.
Vastuuta voidaan tutkia
Peli kehitysmaiden kansainvälisten lainojen taustalla oli likaista, kylmän sodan sanelemaa ja demokratiasta syvästi piittaamatonta. Velallisten maiden kansan enemmistö oli lainarahojen käytössä täysin ulkopuolella ja rahoista hyötymisen sijaan kärsivät paikallisen valtaeliitin despotiasta.
Tänä päivänä näiden maiden kansalaisten enemmistöllä on kaikki syy kysyä, miksi heidän pitäisi kärsiä velasta, joka on syntynyt johtajien yksityisestä kulutuksesta, kesken jääneistä kehityshankkeista, korruptiosta ja voitelusta, huonosta taloudenpidosta, väärennellyistä laskelmista ja diktatuurien ylläpidosta (Gosseries 2007). Näiden seuraukset on työnnetty valtionvelaksi joko suoraan tai erilaisten takausjärjestelmien kautta, eikä velkojien logiikkaan kuulu, että velat katoaisivat ne ottaneen despootin myötä.
Kyse on pitkälti siitä, miten historiaan pitäisi suhtautua. Virallisen maailmanhallinnon vastaus on kehotus unohtaa menneet vääryydet ja hyväksyä niiden betonoimat rakenteet ja iloita vallitsevan hallinnointijärjestelmän puitteissa tehtävistä parannuksista. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi velkahelpotusohjelmat. Parempi tapa olisi selvittää, kenellä on vastuu. Vaikka lähtisikin siitä, että diktaattoristaan eroon pääsevän valtion veloilla on jatkuvuutta valtion jatkuvuuden nojalla (mikä on kyseenalaista), myös lainanantajaa voidaan pitää osallisena ongelman syntyyn. Kansainvälisessä laissa tunnetaan niin sanottu sietämättömien velkojen oppi, jonka mukaan lainanantajan tietoisuudessa kansaa vahingoittanut laina on mitätön.
Kaikki tämä on periaatteessa itsestään selvää, mutta käytännössä radikaalia. Jos velkoja ryhdytään tutkimaan poliittisesti ja vastuun kautta, se johtaa varmasti monien velkasuhteiden uudelleenmäärittelyyn. Tällä olisi epäilemättä vaikutuksia myös valtapoliittisiin järjestelmiin ja neuvottelusuhteisiin.
Voiko lumipalloefekti syntyä?
Keskeisin vaatimus, jota kehitysmaiden velkojen tiimoilta on viime aikoina nostettu esiin, on vaatimus valtionvelkojen erityistilintarkastuksesta. Se tarkoittaa velkojen läpikäymistä niiden oikeutuksen kannalta. Jos velka vaikuttaa syntyneen tavalla, josta velanantajan tulisi kantaa vastuu, velkaa voidaan pitää ainakin osittain mitättömänä. Erityistilintarkastus on vaativa prosessi, mutta ei mahdoton. Kriteerejä lainan oikeutukseen on tarjolla paitsi UNCTAD:in luomista periaatteista, myös sietämättömän velan kansainvälisoikeudellisista ennakkotapauksista. Olennaista on, että tilintarkastuksen kantavana kysymyksenä on vastuu ja potentiaalisena lopputuloksena velan mitätöinti.
Jos erityistilintarkastuksia aletaan toteuttaa useammassa maassa, lumipalloefekti kasvaa. Entistä useampi maa haluaa selvittää, miten velat ovat syntyneet ja miten vastuu jakautuu. Maailmassa joudutaan tekemään entistä tarkemmin poliittista selvyyttä siitä, milloin perittävä velka on itse asiassa oikeutettu perittävä. Historian epäonnistumisia joudutaan tällöin todella maksamaan epäonnistumisten uhreille.
Toistaiseksi Ecuador on tehnyt tämän mallisen erityistilintarkastuksen selvittääkseen valtavien ulkomaanvelkojensa oikeutusta. Seurauksena oli velkataakan selvä keventäminen. Järjestöjen epävirallisia selvityksiä on tarjolla lukuisista maista. Ne antavat viitteitä siitä, että mitätöitävää kansainvälisesti hyväksytyin kriteerein on hyvin paljon.
Norjan kehitysministeri Holmåsin ilmoitus tarkoittaa, että Norjasta tulee ensimmäinen maa, joka selvittää saataviensa oikeutusta. Tämä luonnollisesti vahvistaa argumenttia velkojan vastuusta. Tuloksia osataan ennakoida kohtuullisesti. Norja joutunee myöntämään perivänsä oikeuttamatonta velkaa ainakin Indonesialta ja alaskirjaamaan nämä saatavat. Päätös on kuitenkin paljon merkittävämpi poliittisesti kuin taloudellisesti: se lisää painetta aloittaa samankaltaisia prosesseja muissakin maissa.
Voisiko Suomi seurata perässä?
Suomessa erityistilintarkastusten seuraukset olisivat todennäköisesti varsin samanlaisia: taloudellisesti pienehköjä mitätöintejä, hyvin todennäköisesti ainakin Indonesian eduksi, mutta poliittisesti merkittäviä. Jos vaikkapa kaikki Pohjoismaat tekisivät kehitysmaasaatavilleen erityistilintarkastukset, paine suurempia velkojia kohtaan kasvaisi. Kehitysmaiden nuorille demokratioille olisi annettava tulevaisuus. Samalla lähetettäisiin signaali pankeille: vastuukysymyksillä on väliä. Niiden huomiotta jättäminen voi oikeasti johtaa luottotappioihin. Niin kauan kuin velka ei ole poliittinen vastuukysymys, pankit lainaavat taatusti ihmisoikeuksista ja sen sellaisista piittaamatta.
Kiinnostavaa on, että erityistilintarkastus ei sinällään ole edes varsinainen poliittinen vaatimus. Se on pelkkä velkaerien läpivalaisu. Vaatimus on kaikkien liberaalien avoimuusperiaatteiden mukainen. Erityistilintarkastuksista kumpuaviin mitätöintivaatimuksiin liittyy ainoastaan se radikaali näkökulma, että demokratialle vaaditaan kunnioitusta ja tulevaisuutta (lainaamisesta ja demokratian kannustimista ks. Pogge 2002; luku 6). Se, että tämä on radikaalia, kertoo varsin paljon maailmanjärjestelmän implisiittisistä säännöistä.
Viitteitä:
Arndt, H.W (1987) Economic development. The history of an idea. University of Chicago press, Chicago.
Berkman, Steve (2007) The World Bank and the $100 billion question. Teoksessa Hiatt, Steven: The game as old as empire. Berrett-Koehler, San Fransisco CA.
George, Susan (1995) Velkabumerangi. Kolmannen maiden velka kaikkien ongelmana. Englanninkielinen alkuperäisteos 1991.
Gosseries, Axel (2007) Should they honor the promises of their parents’ leaders? Teoksessa Christian Barry, Barry Herman & Lydia Tomitova (eds) Dealing fairly with developing country debt. Blackwell, Oxford.
Perkins, John (2004) Confessions of an economic hit man. Berrett-Koehler, San Fransisco CA.
Pogge, Thomas (2002) World poverty and human rights. Cosmopolitan responsibilities and reforms. Polity press, Cambridge.
Raffer, Kunibert & Singer, H.W. (2001) The economic North-South divide. Six decades of unequal development. Edward Elgar, Cheltenham.
Sturzenegger, Federico & Zettelmeyer, Jeromin (2006) Debt defaults and lessons from a decade of crises. The MIT press. Cambridge MA.
Toussaint, Eric & Millet, Damien (2010) Debt, the IMF and the World Bank. Monthly review press, New York.
