Onko koskaan aikaa keskustella EU-politiikan suurista linjoista?

Suomeen ei ole syntynyt kriittisen EU-keskustelun perinnettä. Moniääninen ja kriittinen keskustelu unionin kehityksestä niin Suomessa kuin EU-tasolla saattaa lyhyellä tähtäimellä vaikeuttaa EU-maiden yhteistyötä, mutta pitkällä aikavälillä se vahvistaa niin kansallisen eurooppapolitiikan kuin EU-päätöksenteon hyväksyttävyyttä.

Brexit eli Ison-Britannian ero Euroopan unionista (EU) on herättänyt kysymyksiä maan kansalaisten ja poliittisen johdon sitoutumisesta integraatioon ja unionijäsenyydestä seuraaviin ”kahleisiin”. Äänestystulosta on selitetty sillä, ettei jäsenyyttä missään vaiheessa saatu ankkuroitua kansan eikä edes johtavien poliitikkojen keskuuteen vaan EU näyttäytyi koko ajan jollain tapaa vieraana ja kiistanalaisena kysymyksenä. Pohdittiin, olisiko laajapohjaisempi kansallisen eurooppapolitiikan valmistelu ja päätöksenteko voinut vähentää kansanedustajien ja puolueaktiivien EU-vastaisuutta. Lisäksi mietittiin puolueiden, median ja koululaitoksen roolia: olivatko kansalaiset saaneet riittävästi tietoa EU:sta?

Nämä pohdinnat ovat pitkään tuntuneet Suomessa kaukaisilta: yleinen mielipide on vahvasti integraatiomyönteinen ja eduskuntapuolueista vain perussuomalaiset ovat selkeän EU-kriittisiä. Kansallisesti EU-asioiden käsittely on hajautettu eduskunnassa kaikkiin alakohtaisiin valiokuntiin ja hallituksen EU-ministerivaliokunta sekä eduskunnan suuri valiokunta käsittelevät tunnollisesti neuvoston ja Eurooppa-neuvoston esityslistan asiat.

Kansallisen edun puolustamisen tärkeys ”Brysselissä” korostuu yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten osallistamisen kustannuksella.

EU-politiikka on yhtäältä haluttu Suomessa rinnastaa ensisijaisesti kotimaan politiikkaan, mutta toisaalta Eurooppa-asioiden käsittelyyn liittyy monia ulkopoliittiselle päätöksenteolle ominaisia piirteitä. Eurooppapolitiikassa on painotettu hallituksen ja eduskunnan aktiivista vuoropuhelua ja laajaa poliittista tukea hallituksen EU-linjauksille.

Kansallisen edun puolustamisen tärkeys ”Brysselissä” (output) korostuu yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten osallistamisen (input) kustannuksella. Mitä laajempi eliittikonsensus tavoitteista vallitsee, sitä paremmat edellytykset pääministerillä ja hallituksella on puolustaa kansallisia linjauksia EU-neuvotteluissa – tai näin ainakin uskotellaan. Vaikka konfliktit ruokkivat kansallista poliittista keskustelua, Suomeen ei ole syntynyt kriittisen EU-keskustelun perinnettä.

Integraation epäpolitisointia

Eurokriisin alku reilut kymmenen vuotta sitten toi tervetullutta säröä laajaan puoluepoliittiseen konsensukseen. Silti EU-keskustelu on ensisijaisesti rajautunut euroalueen tukipaketteihin, pakolaiskriisiin ja viimeisimpänä koronaelvytysrahastoon. Samalla periaatteellisempi, suurten linjojen keskustelu on jäänyt kriisien jalkoihin.

EU-politiikasta ehkä keskustellaan, joskus kiivaastikin, hallituksessa ja suuressa valtiokunnassa, mutta suljettujen ovien takana. Hallitus tai eduskunta eivät ole osoittaneet halukkuutta tuoda kansalaisia vahvemmin mukaan politiikan muodostamiseen. Yhteiskunnallista eurooppakeskustelua menettelytavat eivät palvele. Esimerkiksi Saksan liittopäivillä eli parlamentissa (saksaksi Bundestag) EU-asioita käsitellään säännöllisesti täysistunnoissa, jolloin kansalaisten ja tiedotusvälineiden on helppoa seurata eurooppapolitiikkaa ja puolueiden kantoja käsiteltäviin kysymyksiin.

Kotimainen keskustelu on kovin jälkijättöistä. Puolueet yleensä välttelevät julkista keskustelua niiden kannattajakuntaa jakavista aiheista. Hallituspuolueissa yhtälö on monimutkaisempi, kun samalla tulee jo pohtia tulevia EU-tason kompromisseja.

Tällöin turvaudutaan keskustelun viivästyttämiseen: keskustelua ei kannata käydä ennen kuin tiedetään esityksen tarkka sisältö. Ja kun esitys annetaan, on se jo ehditty hioa Brysselissä niin pitkälle, että kyse on enää sopeutumisesta eikä aidosta valintatilanteesta. Askeleet kohti tiiviimpää integraatiota esitetään siksi epäpoliittisina, teknisluontoisina ratkaisuina. Lopputulos on se, että koskaan ei ole oikea aika käydä keskustelua.

Kansallisen näkökulman korostuminen on ymmärrettävää, mutta se ei saisi tapahtua kokonaiskuvan hahmottamisen kustannuksella.

Kotimainen EU-keskustelu on myös kahtiajakautunutta. Media korostaa vastakkainasetteluja, jolloin vastakkain asetetaan ”Suomen etu” ja EU. Tällaiset yksinkertaistukset eivät myötävaikuta kansalaisten Eurooppa-tietämykseen. Varsinkin kriittiset puheenvuorot tulkitaan EU-vastaisuudeksi eivätkä hallituspuolueiden edustajat uskalla keikuttaa venettä. Kun poliitikoilta puuttuu rohkeutta kunnon EU-keskustelun käymiseen, olisi tutkijoilla erityisen tärkeä rooli tuoda keskusteluun tutkimukseen pohjautuvia kriittisiä näkökulmia, joiden kautta tuodaan näkyviin myös päätösten laajemmat vaikutukset.

Suomen 25 jäsenyysvuoden jälkeen EU-keskustelu kulkee edelleen liikaa kaksilla raiteilla. Siinä missä Brysselissä ja Keski- ja Etelä-Euroopan jäsenmaissa väitellään integraation suurista linjoista, Suomessa huomio kohdentuu hallituksen kykyyn puolustaa kansallisia tavoitteita.

Kansallisen näkökulman korostuminen on ymmärrettävää, mutta se ei saisi tapahtua kokonaiskuvan hahmottamisen kustannuksella. Hallitus toki edustaa Suomea, mutta sen kanta ei sido oppositiopuolueita tai kansalaisyhteiskunnan toimijoita. Vaihtoehtoja saa esittää. EU-jäsenyys velvoittaa myös asialliseen ja kriittiseen keskusteluun EU:n toiminnasta ja sen kehittämisestä kansalaisten odotuksia vastaavaan suuntaan.

Unionin kehittämistä koskeva päätöksenteko

Pienissä ja uudemmissa jäsenmaissa on totuttu odottamaan Saksan ja Ranskan ja komission aloitteita. Ja niitähän tulee: viime vuosina Saksan liittokansleri Angela Merkel, Ranskan presidentti Emmanuel Macron sekä komission puheenjohtajat Jean-Claude Juncker ja Ursula von der Leyen ovat esittäneet rohkeita visioita integraation syventämiseksi.

Aloitteet ovat koskeneet varsinkin talouspolitikkaa ja ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, mutta niissä on käsitelty myös sisämarkkinoita ja unionin päätöksenteon uudistamista. Suomessa aloitteista on vaiettu tai niiden merkitystä on vähätelty. Politiikassa agendan määrittely kuitenkin on jopa tärkein osa päätöksentekoa.

Neuvottelut 750 miljardin koronaelvytyspaketista ja unionin vuosien 2021-2027 rahoituskehyksestä ovat tästä erinomainen ajankohtainen esimerkki. Heinäkuun Eurooppa-neuvostossa tehtiin suuria, periaatteellisia ratkaisuja integraation kehityksestä. EU:n toimintaa ryhdytään ensimmäistä kertaa rahoittamaan yhteisellä velalla, ja varoja jaetaan väljästi uudenlaisiin jäsenvaltiokohtaisiin tulonsiirtoihin. Nyt on jo nähtävissä, että tästä syntyy uusi toimintatapa, joka saa jatkoa viimeistään seuraavan kriisin iskiessä. Suomessa seurattiin kuitenkin lähinnä oman kansallisen maksuosuuden kehitystä. Unionin toimielinten tai muiden jäsenvaltioiden tavoitteet ja perustelut jäivät paitsioon.

Suomessa EU:n tulevaisuutta koskevista aloitteista on vaiettu tai niiden merkitystä on vähätelty.

Suomessa korostettiin ratkaisun kertaluonteisuutta ja Suomen vientivetoisuutta, eikä hankkeen tärkeintä ja vakuuttavintakin perustelua – sen eurooppapoliittista merkitystä kriisin keskellä – tuotu avoimeen keskusteluun. Hallitus ei ottanut kertaakaan kantaa siihen, mitä pitkän aikavälin vaikutuksia perussopimuksille annetulla uudella tulkinnalla olisi.

Täysin poikkeuksellinen oli myös tapa, jolla perustuslakivaliokunnan kannanotot sivuutettiin, erityisesti kriittinen näkemys avustusten rahoittamisesta yhteisellä velalla. On vaikea arvioida, olisiko tämä linjaus ollut EU-neuvotteluissa saavutettavissa, jos sitä olisi pyritty niissä edistämään. Perustuslakivaliokunnalla ja sen tulkinnoilla on kuitenkin Suomen valtiosääntöjärjestelmässä keskeisin asema ja vahva yhteiskunnallinen merkitys.

Vakavampi julkinen keskustelu käynnistyi Suomessa vasta heinäkuun Eurooppa-neuvoston alla. Hallitus painotti laajan ja avoimen keskustelun merkitystä, mutta tällaista ei järjestetty. Hallituksen kirjelmät eduskunnalle koristeltiin vaitiolopyynnöin, kunnes keskeisimmistä asioista oli Eurooppa-neuvostossa jo käytännössä päätetty.

Ratkaisu elvytysrahastosta ilmentää EU:n ja sen jäsenvaltioiden haluttomuutta avoimeen keskusteluun ja herättää vakavia kysymyksiä unionin omien sääntöjen noudattamisesta.

Tämä ajoi myös Euroopan parlamentin outoon välikäteen – parlamentilla on runsaasti lainsäädäntö- ja budjettivaltaa, mutta käytännössä sen kädet on sidottu heinäkuussa Brysselin yössä saavutettuun lopputulokseen.

Keskustelu on jatkunut myös Suomessa vilkkaana koko syksyn ajan. Tarvittavat allekirjoitukset kansalaisaloitteeseen elvytysrahastoa koskevasta kansanäänestyksestä löytyivät alle viikossa. Elvytysrahaston periaatteellisen merkityksen huomioiden on tärkeää, että aloite käsitellään Suomessa asianmukaisesti. Sama koskee myös niin kutsuttua omien varojen päätöksen kansallista hyväksymistä, joka ei saisi jäädä rahaston käyttöönoton kiirehtimiseen liittyvistä syistä pelkäksi muodollisuudeksi.

Elvytysrahastoon johtaneet neuvottelut voivat jonkun mielestä olla osoitus EU:n toimintakyvystä. Ratkaisu ilmentää kuitenkin myös laajemmin EU:n ja sen jäsenvaltioiden haluttomuutta avoimeen keskusteluun ja herättää vakavia kysymyksiä unionin omien sääntöjen noudattamisesta. Tämä antaa EU-kriittisille puolueille vettä myllyyn pitkäksi aikaa.

EU:n tulot ja menot vaaliteemaksi

EU:n nykyiset perussopimukset mahdollistaisivat unionin varainkäytön vahvemman demokraattisen kytkennän. Tämä olisi nähdäksemme ensiarvoisen tärkeää. Suomessa ei unionijäsenyyden aikana ole julkisesti keskusteltu unionin budjetista. Kansalaisten on lupa odottaa parempaa.

Yksi EU-tasolla toteutettava vaihtoehto olisi aikatauluttaa monivuotinen rahoituskehys niin, että se vastaisi komission ja parlamentin viisivuotisia toimikausia. Näin unionin budjetista ja talouspolitiikasta keskusteltaisiin Euroopan parlamentin vaaleissa, jolloin myös EU-kriittisillä puolueilla olisi parempi mahdollisuus esittää näkemyksiään unionin varainkäytöstä.

Keskeisiä kysymyksiä ovat esimerkiksi budjetin koko, sen rahoittaminen mahdollisilla uusilla omilla varoilla sekä varojen käyttötarkoitus: Tulisiko varoja suunnata enemmän kaikkia eurooppalaisia hyödyttäviin asioihin kuten ilmastonmuutoksen torjumiseen, huippututkimuksen kehittämiseen, turvallisuuteen tai digitaalisiin sisämarkkinoihin? Nyt budjettiväännöt näyttäytyvät puhtaasti jäsenvaltioiden valtapeliltä, jossa lasketaan pintapuolisesti neuvotteluiden voittajat ja häviäjät. Kuitenkin niiden sisältö kuuluu kansanvallan ydinalueisiin.

Suomessa ei unionijäsenyyden aikana ole julkisesti keskusteltu unionin budjetista. Kansalaisten on lupa odottaa parempaa.

Elvytysrahastosta käydyt neuvottelut satoivat tähän samaan laariin. Siinä missä ennen koronakriisin puhkeamista tavoitteena oli vielä edistää eurooppalaisia julkishyödykkeitä, lopputuloksessa painotetaan muutaman ensimmäisen vuoden ajan toteutettavia mittavia jäsenvaltiokohtaisia siirtoja, joiden hyödyt ovat vaikeasti valvottavissa ja todennettavissa sekä ja voittajat ja häviäjät helposti todennettavissa.

Kun rahaston kokoon ei haluttu puuttua, leikkauksia toteutettiin juuri niistä asioista, joiden edistäminen olisi ollut eurooppalaisten yhteinen etu ja edistänyt integraatiota hyvinkin positiivisella tavalla. Tähän esimerkiksi Euroopan parlamentti on perustellusti kiinnittänyt huomiota. Ratkaisu rampauttaa unionin toiminnan uudenlaista kehittämistä koko seitsemän vuoden aikajaksolla.

Kansalaisyhteiskunta mukaan EU-selontekoon

Yleisemminkin EU:n päätöksenteon avoimuudella ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien vahvistamisella on suuri merkitys. Viime vuosina EU:n toiminnan avoimuuden kehittäminen on jäänyt taustalle sekä Suomen hallitusten että unionin instituutioiden tavoitteissa. Esimerkiksi von der Leyenin puheenvuoroissa avoimuuden ja asiakirjajulkisuuden lisäämistä ei ole käsitelty laisinkaan.

Kansalaisten osallistamiseksi kehitetty EU:n kansalaisaloite on jäänyt merkitykseltään täysin marginaaliseksi. Brysselistä käsin kansalaiskeskustelu on liian usein näyttäytynyt yhteistä päätöksentekoa hidastavana ja haittaavana elementtinä.

Kotimaisen EU-keskustelun vilkastuttaminen olisi helpommin toteutettavissa. Lähestyvä EU-selonteko tarjoaisi loistavan mahdollisuuden kansalaisten osallistamiseen ja monipuoliseen eurooppakeskusteluun. Tilanne ei kuitenkaan näytä lupaavalta.

EU-selonteko tarjoaisi loistavan mahdollisuuden kansalaisten osallistamiseen ja monipuoliseen eurooppakeskusteluun. Tilanne ei kuitenkaan näytä lupaavalta.

Aikaisempien EU-selontekojen ja EU-vaikuttamisstrategioiden tavoin selonteon valmistelu on ollut kapeapohjaista, eikä hallitus ole osoittanut mielenkiintoa kansalaisyhteiskunnan näkemysten laajempaan kuulemiseen. Nyt valmisteltavan selonteon kohdalla koronarajoitukset eivät haluttomuutta selitä, vaan kyseessä on tietoinen valinta rajata valmistelu pieneen, vakiintuneeseen piiriin yhteiskunnallisia vaikuttajia.

Myös sisällöllisesti EU-selonteot ja vaikuttamisselvitykset ovat jääneet teknisiksi harjoituksiksi, jotka eivät herätä mielenkiintoa. Niissä on lähinnä tyydytty kertaamaan meneillään olevia EU-tason hankkeita.

Tulevan selonteon tulisi sekä tarjota välineitä integraation suurten linjojen ymmärtämiseen että kertoa miten hallitus näkee unionin koronakriisin jälkeen huomioiden elvytysrahaston kohdalla tehdyt periaatteelliset avaukset. Tässä ei enää saa riittää viittaus elvytyspaketin ainutkertaisuuteen, vaan tulee pystyä ottamaan kantaa EU-tasolla käytävään keskusteluun. Tähän liittyy myös komission tuore aloite laajentaa omia valtuuksiaan pääosin kansalliseen toimivaltaan kuuluvan kansanterveyden alalla, jälleen ilman perussopimusmuutoksia.

Integraatiota on arvosteltu eliittivetoiseksi hankkeeksi. Sitä sen ei kuitenkaan tarvitse olla. Moniääninen ja kriittinen keskustelu unionin kehityksestä niin Suomessa kuin EU-tasolla voi ehkä lyhyellä tähtäimellä vaikeuttaa yhteistyötä, mutta pitkällä aikavälillä se vahvistaa niin kansallisen eurooppapolitiikan kuin EU-päätöksenteon hyväksyttävyyttä.

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa.

Tapio Raunio on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa.