Kaavoitustyössä sidosryhmät ja kansalaiset eivät vain auta kaavoittajaa vaan tekevät yhteistyötä ja puntaroivat toinen toistensa kanssa. Seurauksena syntyneet kaavamerkinnät ovat näin ollen, ainakin jollain lailla, yhdessä luotuja.
Varsinais-Suomen maakunnan liitto ja Luonnonvarakeskus (Luke) käynnistivät tutkimuksen, jonka tehtävänä on kehittää maakunnan suunnittelukäytäntöjä puntaroivampaan ja pitkäjänteisempään suuntaan.
Tutkimuskohteena on käynnissä oleva ja tavoitellusti vuonna 2020 valmistuva Varsinais-Suomen Luonnonarvojen ja -varojen vaihemaakuntakaava. Kaavan tavoitteisiin liittyy jännitteitä, joiden käsittelemiseksi ja ratkaisujen muotoilemiseksi strategisiksi kaavamerkinnöiksi maakunnan liitto ja Luke ovat järjestäneet yhdeksän luonnonvarafoorumia.
Yhdessä luotujen strategisten kaavamerkintöjen avulla viranomaisten, kuntien, yrittäjien, sidosryhmien ja kansalaisten huomiota tarkennetaan kaavaprosessin aikana tunnistettuihin yhteiskuntakehityksen tai alueellisten tarpeiden kannalta olennaisiin asioihin. Näin luodaan yhteistä motivaatiota ja pitkäjänteistä sitoutuneisuutta tarttua toimeen.
Kaavoitus ja negatiivinen vapaus
Maankäyttö- ja rakennuslaki antaa menetelmälliset puitteet maanomistajien ja muiden toimijoiden osallistamiselle kaavoitukseen. Mukaan kaavatyöhön pääsevät kaikki, joita kaava tavalla tai toisella koskee.
Osalliset voivat esittää mielipiteensä useassa vaiheessa: ensin kaavan perustana oleviin valmisteluvaiheen asiakirjoihin, sitten lausunnon ensimmäisestä kaavaehdotuksesta ja lopulta muistutuksen nähtäville nostetusta kaavasta. Kansalaiset, kansalaisryhmät ja sidosryhmät saavat halutessaan osallistua menetelmällisesti hienopiirteiseksi hiottuun kaavaprosessiin.
Laki ei edellytä kaavoittajalta mitään erityistä aktiivisuutta tai panosta osallistaa ihmisiä kaavatyöhön. Muodollisesti riittää, että mahdollisuus kansalaisille, sidosryhmille ja kansalaisryhmille annetaan. Lain tavoitteena on olla hengeltään yhteistoimintaa ja kehittämistä suosiva.
Mitä useampaan kaavasuunnittelun vaiheeseen kansalaisia halutaan mukaan, sitä syvemmälle yhteiskunnallisiin olosuhteisiin ja kaavoituskulttuuriin kaavaprosessi uppoaa ja pitkäjänteisempää suunnittelusta yleensä tulee.
Kaavoittaja tukee näin toimijoiden negatiivista vapautta, eli sitä, ettei kaavoittaja julkisen vallan edustajana puutu tai sekaannu kansalaisen elämään, vaan antaa heidän tehdä itse omat osallistumispäätöksensä. Toimijoille tarjottu mahdollisuus osallistua menetelmällisesti selkeään ja johdonmukaiseen kaavaprosessiin riittää.
Toisaalta on yleisen edun mukaista kannustaa kansalaisia ja kansalaisyhteiskunnan järjestäytyneitä toimijoita osallistumaan maankäytön suunnitteluun. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei aseta varsinaisia sisällöllisiä laatukriteereitä osallistumiselle.
Kaavaprosessin muodon ja sisällön ytimessä on osallistumis- ja arviointisuunnitelma (OAS), jossa määritellään kaavatyön tavoitteet ja niiden vaikutusten arvioimisen keinot sekä osalliset ja osallistumismenettelyt. OAS:n kautta kaavoittaja saa osallisten kommenteista ruohonjuuritason tietoa kaavatyön tarpeesta, tavoitteista ja ennakoiduista vaikutuksista.
OAS päivittyy koko kaavatyön ajan ja antaa siksi ajantasaista tietoa osallistumaan kiinnostuneille. OAS:n avulla tähdätään suunnittelukulttuurin kehittämiseen.
Kaavoittaja saa myös samalla tilaisuuden informoida kansalaisia, sidosryhmiä tai viranomaisia käynnissä olevasta suunnittelusta, sen tavoitteista ja sen tarkoitetuista yleisistä vaikutuksista. Vuorovaikutus on näin aina kaksisuuntaista.
Riippuu yleensä suunnittelun luonteesta ja osin myös kaavatyöhön käytettävien resurssien määrästä, haluaako kaavoittaja kansalaiset mukaan ongelman määrittelyyn, tiedon tuotantoon, vaihtoehtojen luomiseen ja puntarointiin, kaavamääräysten yksityiskohtaisempaan hahmottamiseen vai kenties vaikutusten arviointiin.
Mitä useampaan kaavasuunnittelun vaiheeseen kansalaisia halutaan mukaan, sitä syvemmälle yhteiskunnallisiin olosuhteisiin ja kaavoituskulttuuriin kaavaprosessi uppoaa ja sitä pitkäjänteisempää suunnittelusta yleensä tulee.
Maakuntasuunnittelu on lähtökohtaisesti pitkäjänteistä. Maakuntasuunnitelma ja -ohjelma ovat maakunnan poliittinen kannanotto pitkän ja keskipitkän aikavälin kehityksen tavoitteista. Niiden on tarkoitus ohjata alueen kehittämiseksi tehtäviä valintoja.
Ne ovat perusta maakuntakaavoille, mutta samalla syntyvästä maakuntakaavasta tulee perusta ajan oloon uusittaville maakuntasuunnitelmalle ja -ohjelmille sekä kunnissa tehtävälle sellaiselle kehittämistyölle, jolla on maakunnallinen ulottuvuus ja vaikutus. Maakuntasuunnittelu on alati jatkuva, rullaava prosessi.
Kohti positiivista vapautta
Varsinais-Suomen maakunnan liitto perusti viitisen vuotta sitten luonnonvarafoorumit (LVF) sidosryhmien, kansalaisten ja viranomaisten kytkemiseksi kumppaneiksi maakuntasuunnitteluun. Foorumeiden tarkoitus on kutsua erityisesti järjestäytyneitä toimijoita mukaan kaavatyöhön.
Kansalaisiakaan ei ole kielletty osallistumasta foorumeihin, mutta osallistuminen on tehty luontevammaksi intressiryhmille ja viranomaisille, koska tapaamiset järjestetään pääsääntöisesti virka-aikaan ilman eri korvausta. LVF:n tarkoitus on sitouttaa toimijoita Varsinais-Suomen maakunnan liiton tekemään vuorovaikutteiseen suunnitteluun.
Luononvarafoorumitoiminnalle ei ole valmista toimintamallia, vaan se rakennetaan tilannekohtaisesti. Luken vetämä PALOn osahanke kehittää yhdessä Varsinais-Suomen maakunnan liiton kanssa tapoja sovittaa pitkäjänteisesti yhteen kaavatyön kolmea yleistä, mutta ilmiselvästi ristiriitaisuuksia sisältävää tavoitetta: biotalouden edistäminen, luonnonarvojen vaaliminen ja virkistys- ja retkeilymahdollisuuksien turvaaminen.
LVF-prosessista on muodostunut jatkumo strategisten kaavamerkintöjen luomiseksi. Strategisten kaavamerkintöjen avulla toimijoiden – viranomaisten, kuntien, yrittäjien, sidosryhmien ja kansalaisten – huomiota tarkennetaan kaavaprosessin aikana tunnistettuihin yhteiskuntakehityksen tai alueellisten tarpeiden kannalta olennaisiin asioihin ja luodaan yhteistä motivaatiota ja sitoutuneisuutta tarttua toimeen.
Kaavoittajat ja tutkijat ovat yhdessä muiden kanssa avanneet perinteistä osallistavan suunnittelun negatiivisen vapauden käsitystä – vapautta julkisen vallan väliintulosta – ja kehittäneet sitä.
Maakuntakaavamerkintöjen aihiota saatettiin alulle luonnonvarafoorumien sarjassa, ja kaavoittaja jalosti niitä syksyllä 2018. Keväällä 2019 prosessi eteni yhdeksänteen luonnonvarafoorumiin, jossa esiteltiin kuhunkin maakuntakaavan kolmeen tavoitteeseen liittyviä mahdollisimman konkretisoituneita strategisia merkintöjä, erityisesti niin sanottuja kehittämisperiaatemerkintöjä.
Näillä merkinnöillä osoitetaan sellaisia alueita tai kokonaisuuksia, joilla on tunnistettu olevan alueellisesti merkittävää potentiaalia ja jotka tukevat jo luotuja tavoitteita. Varsinais-Suomessa niitä oli kolmenlaisia: laaja, merkittävä ja yhtenäinen metsävaltainen vyöhyke, matkailun, retkeilyn ja virkistyksen kehittämisvyöhyke sekä vesiviljelyn kehittämisalue.
Syksyllä 2019 kaavatyö on edennyt vaiheeseen, jossa suunnittelijat valmistelevat ensimmäistä, tammikuussa 2020 sidosryhmä- ja viranomaislausunnolle lähtevää kaavaehdotusta. Strategisilla kehittämisperiaatemerkinnöillä on kaavassa merkittävä rooli.
Varsinais-Suomen vaihemaakuntakaavatyö on perustunut aktiiviseen pyrkimykseen saada sidosryhmiä ja kansalaisia mukaan. Kaavoittajat ja tutkijat ovat yhdessä muiden toimijoiden kanssa avanneet perinteistä osallistavan suunnittelun negatiivisen vapauden käsitystä – vapautta julkisen vallan väliintulosta – ja kehittäneet sitä suuntaan, jossa kansalaisia ja kansalaisryhmiä kannustetaan työskentelemään kaavoittajan kanssa strategisten merkintöjen aikaansaamiseksi.
Kehitys on ollut kohti positiivista vapautta, aktiivisesti tuettua vapautta luoda yhdessä tulevaisuuden askelmerkkejä. Kaavan valmistelussa sidosryhmät ja kansalaiset eivät ole vain auttaneet kaavoittajaa, vaan he ovat tehneet yhteistyötä ja puntarointia toinen toistensa kanssa. Tulevat kaavamerkinnät ovat näin ollen, ainakin jollain lailla, yhdessä luotuja.
Positiivisesta vapaudesta yhteisluomiseen
Politiikan filosofi Hannah Arendtin mukaan politiikan merkitys on vapaudessa ja politiikan lähtökohta on alullepano. Niin on myös Varsinais-Suomessa.
Kaavoittajat ovat toki neutraaleja yhteiskunnallisten etujen ja lainmukaisuuden puolestapuhujia, mutta he myös aktiivisesti kehittävät tiettyihin ongelmallisiin kaavatilanteisiin soveltuvia kaavamerkintöjä. He pyrkivät keksimään ristiriitaisiin tai konflikteja todennäköisesti aiheuttaviin tilanteisiin kaavoituksellisen ratkaisun.
Pitää muistaa, että nämä ongelmalliset tilanteet ovat usein syntyneet demokraattisesti EU:ssa, eduskunnassa tai maakuntavaltuustossa päätetyistä tavoitteista ja strategioista. Kaavoittaja on näin hyvinkin tietoinen osastaan ja vaikutusmahdollisuuksistaan demokraattisessa poliittisesti ohjatussa päätöstenteon ketjussa.
Ongelmalliset tilanteet ovat usein syntyneet demokraattisesti EU:ssa, eduskunnassa tai maakuntavaltuustossa päätetyistä tavoitteista ja strategioista.
Myös Varsinais-Suomessa kaavoittajat ovat olleet aloitteellisia strategisten kehittämisperiaatemerkintöjen suhteen. Arendtlaisessa hengessä voidaan hyvinkin ajatella kaavoittajien olevan poliittisesti motivoituneita, koska he auttavat kehystämään pitkän aikavälin haasteet, tarjoavat käytössä olevia kaavatyökaluja haasteisiin vastaamiseksi sekä keräävät ympärilleen motivoituneen tietoyhteisön artikuloimaan kaavamääräyksiä ja toisaalta myös sitoutumaan niiden toteuttamiseen.
Kaavoittajien aloitteellisuus, strategisen suunnittelun avoimuus sekä viranomaisten, sidosryhmien ja kansalaisten aktiivisuus ulottavat suunnittelun perinteisen osallistamisen tuolle puolen.
Voidaanko Varsinais-Suomen kaavatyön yhteydessä puhua yhteisluomisesta? Vastaus piilee osin siinä, miten merkintöjen määritelmiä ja tarkoituksia on yhdessä hiottu, mutta erityisesti siinä, miten strategiset merkinnät suunnitellaan pantavan toimeen ja millaisia vaikutuksia nämä suunnitelmat toteutuessaan synnyttävät.
Tässä, kuten kaavoituksessa yleensäkin, kuntien rooli on keskeinen. Maakunnan liitto laatii maakuntakaavan, mutta kuntien edustajat hyväksyvät sen, ja kuntien myötävaikutuksella maakuntakaava myös toteutuu. Mikäli myös maakuntakaavan toimeenpano ja vaikutusten seuranta ovat vuorovaikutteisia, puntarointiin perustuvia prosesseja ja kaavan toteutumiin reagoidaan aktiivisesti suunnittelu- ja toimeenpanotyötä yhdessä täsmentämällä, voidaan uskoakseni puhua yhteisluomisesta.
Kaavan yhteisluominen ei ole vain taustatiedon yhteistuotantoa tai kaavamerkintöjen yhteissuunnittelusta vaan yhteistoiminnan jatkamista toimeenpanoon ja seurantaan asti.
Kaavan yhteisluominen ei siis ole vain taustatiedon yhteistuotantoa tai kaavamerkintöjen yhteissuunnittelua vaan yhteistoiminnan jatkamista toimeenpanoon ja seurantaan asti. Kaavoittajat ja asiantuntijat eri kaavatasoilla sitoutuvat toteuttamaan kaavan yleistä tarkoitusta yhteistyössä sidosryhmien, yrittäjien ja kansalaisten kanssa.
On toisin sanoen onnistuttu synnyttämään eräänlainen yhteisluomisen kollektiivi tai tietoyhteisö, joka ei olisi ilman kaavaprosessia ja sen strategisia merkintöjä ilmaantunut. Tämä on olennaista, koska yhteisluominen ulottuu pidemmälle kuin mihin kaava kantaa.
Yhteisluominen muokkaa tapoja ja juurruttaa niitä. Yhteisluomisella saadaan aikaan jotain pysyvämpää, pitkäjänteistä. Yhteisluomisen päälleliimaaminen ei onnistu.
Lähtökohtaisesti maakuntakaavan yhteydessä on verrattain vaikeahkoa puhua yhteisluomisesta: kaavan toimeenpano ei ole kaavasta päättäneiden käsissä. Tämä oli yksi syy, miksi Varsinais-Suomeen alun alkaen perustettiin luonnonvarafoorumit.
Niiden tarkoitus on ollut sitouttaa ja juurruttaa toimijat vuorovaikutteisen suunnittelun periaatteisiin ja valmisteilla olevien kaavojen tarkoitukseen. Ajatus on ollut, että toimijat ovat mukana koko kaavasyklin: ongelman- ja tavoitteiden määrittelystä tiedontuotantoon, merkkien luomiseen, toimeenpanoon ja vaikutusten seurantaan.
Nykyinen vallalla oleva minimiosallistaminen vie prosessia toimeenpanon ja seurannan kynnykselle, mutta varsinaisen kaavatyön tuolle puolen, toimeenpanoon ja käytäntöjen juurruttamiseen asti se ei ulota.
Kyse on ollut tietoisesti yhteisluomisen tukemisesta. Varsinais-Suomen liitto on omalla tavallaan ollut positiivisen vapauden asialla.
Muodollisesti ajateltuna nykyinen vallalla oleva minimiosallistaminen vie prosessia toimeenpanon ja seurannan kynnykselle. Prosessin aluksi tehdyssä osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa yhteisluomiselle luodaan lähtökohdat, mutta varsinaisen kaavatyön tuolle puolen, toimeenpanoon ja käytäntöjen juurruttamiseen asti se ei ulota.
Varsinais-Suomessa katse on ollut pidemmällä. Pitkä aikaväli paljastaa, kuinka pitkäjänteiseksi kaavaprosessi on Varsinais-Suomessa muodostunut, toisin sanoen kuinka merkittävästi luonnonarvojen ja -varojen vaihemaakuntakaavasta tullaan kunnallisessa maankäytön suunnittelussa poikkeamaan. Maakuntakaavaa on viime vuosina tietoisesti viety ohjaavasta strategisempaan ja lähtökohtaisesti mahdollistavampaan suuntaan.
Samalla vastuuta kaavan tulkinnasta on vyörytetty toteuttaville ja toteutumista seuraaville tahoille, kuten kunnille ja ELY-keskuksille. Vuorovaikutuksen avulla LVF:ssa on pyritty edistämään sitä, että kaavan tulkitsijoilla ja tekijöillä olisi mahdollisimman yhdenmukainen näkemys siitä, mihin eritoten strategisilla merkinnöillä pyritään vaikuttamaan ja mitä niillä pyritään edistämään.
Lähitulevaisuus näyttää, miten tämä tulkinnallinen yhteisymmärrys jalostuu kaavan toteutumiseksi. Kaavan ohjaavuuden pitkäjänteisyys riippuu siitä, millaisen vuorovaikutuksen, tahdon ja sitoumuksen mutta ennen kaikkea yhteisluovan aloitteellisuuden strateginen kaava onnistuu toimijoiden välille luomaan.
HT Juha Hiedanpää on luonnonvarapolitiikan tutkimusprofessori Lukessa.
Tutkimus on toteutettu osana Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamaa konsortiohanke PALOa (Osallistuminen pitkäjänteisessä päätöksenteossa, 2017–2021).
Kirjoitus on osa Ratkaisuja vaalikaudet ylittävään politiikkaan -sarjaa, jossa PALO-tutkimushankkeen tutkijat kirjoittavat vaalikaudet ylittävästä politiikasta ja kansalaisvaikuttamisesta. Kirjoitukset liittyvät PALOn studia generalia -luentosarjaan.
