Mitä asiakirjat kertovat Helsingin kaupungin toiminnasta heikkokuntoisten koulujen korjaamiseksi?
”Helsingin suurimmasta alakoulusta Lauttasaaressa löytyi sädesientä jo 2015”. ”Puotilan ala-aste puretaan homelöydösten ja kosteusongelmien takia – uusi koulu tilalle”.
Vuoden 2018 aikana on uutisoitu eri puolilta Suomea koulujen heikosta kunnosta. Helsingissä koulujen huono kunto on ollut tapetilla vuosia. Iso joukko vanhempia on kamppaillut terveellisen ja turvallisen opiskeluympäristön saamiseksi lapsille.
Miten oikein ollaan päädytty tilanteeseen, jossa Helsingissä on kymmenittäin huonokuntoisia ja sisäilmaongelmaisia koulurakennuksia? Ja miksi huonokuntoisia rakennuksia ei vain korjata – miksi näissä tapauksissa on tarvittu ja tarvitaan ääntä?
Miksi huonokuntoisia rakennuksia ei vain korjata?
Kuntien toimintaa ja taloutta suunnitellaan sekä vuositasolla että pidemmällä aikajänteellä. Kaupunkikohtaiset strategiat yleensä linjaavat painopisteitä, joita kunkin kaupungin toiminnassa pidetään erityisen merkittävinä.
Kuntien sisäistä toimintaa ja taloutta valvovat kuntakohtaiset tarkastuslautakunnat. Kunkin kunnan valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan, jonka tehtävät määritellään kuntalaissa, hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä arvioinnin järjestämistä varten.
Tarkastuslautakunta on kaupunginvaltuuston alainen toimielin. Tarkastuslautakunnan ”tehtävänä on huolehtia Helsingin kaupungin ja kaupunkikonsernin hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämisestä ja kuntalain mukaisen arvioinnin suorittamisesta”.
Tarkastuslautakunta arvioi vuosittain sitä, miten valtuuston kaupungille ja kaupunkikonsernille asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet ovat toteutuneet. Arvioinnin kohteena on myös se, onko kaupungin toimialojen toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla.
Tarkastuslautakunnat kokoavat arviointikertomuksen, jossa käydään läpi eri hallinnonalojen toimintaa ja taloutta. Helsingin kaupungin tarkastuslautakunnan arviointikertomukset tarjoavatkin yhden tavan syventyä siihen, minkä vuoksi ollaan jouduttu tilanteeseen, jossa huonokuntoisia koulurakennuksia on joka puolella kaupunkia.
Jotta ymmärtäisin Helsingin koulurakennusten kunnon surkeaa tilannetta, kävin läpi 2000-luvun arviointikertomukset. Keskityin investointeihin ja investointeja käsitteleviin kohtiin.
Arviointikertomukset tarjoavat kiinnostavan aineiston monien muidenkin kysymysten käsittelyyn. Yhteiskuntatieteilijänä en ole rakennusalan tai korjausrakentamisen asiantuntija, enkä tunne erityisen hyvin Helsingin kaupungin investointeja käsittelevää keskustelua.
Tietoa, osallisuutta ja asiantuntemusta
Koulujen kuntoa tutkitaan kohtuullisen paljon. Helsingissä Tilakeskus vastaa koulurakennusten kunnon selvittämisestä, kunnon ylläpitämisestä ja myös korjaushankkeiden läpiviemisestä.
Tehdyt kuntoraportit ja tutkimukset ovat periaatteessa julkista tietoa. Helsinki ei kuitenkaan ole julkaissut kaikkia kuntoraportteja missään avoimesti vaan eri julkisia rakennuksia käsittelevät tiedot pitää osata pyytää.
Lainsäädäntö antaa jokaiselle mahdollisuuden saada tietoa viranomaisen toiminnasta. Niin kutsuttujen tietopyyntöjen kautta vaikkapa koulujen kuntoa käsittelevät kuntoraportit ovat saatavissa, mutta tietopyyntö pitää osata tehdä. Tietopyyntöihin vastaaminen kestää useimmiten parisen viikkoa.
Vanhempien aktiivisuuteen on suhtauduttu eri tavoin. Helsingin kaupungin hallintosäännössä kuvataan varsin tarkasti osallisuuden ja vuorovaikutuksellisuuden elementtejä.
Hallintosäännön 27. luku käsittelee kaupunkilaisten ja palveluiden käyttäjien osallistumisoikeutta. Luvun ensimmäisessä pykälässä ensimmäisinä kohtina mainitaan muun muassa hallinnon avoimuus sekä selkokielinen ja monikanavainen viestintä.
Monet vanhemmat ovat kritisoineet kaupungin toimijoita vähäisestä viestinnästä. Esimerkiksi alussa mainitussa Puotilan tapauksessa vanhemmat kritisoivat runsaasti sitä, että rakennuksista tehdyistä löydöksistä ei tiedotettu koulun henkilökuntaa tai oppilaiden vanhempia.
Investointimäärärahaa on ja ei ole
Vuosien 2000–2017 arviointikertomuksissa on useita mainintoja käyttämättä jääneistä investointimäärärahoista. Tilakeskus perustettiin vuonna 2005 ja vuoteen 2008 saakka arviointikertomuksissa uudisrakennushankkeet ja korjausrakentamisen hankkeet ovat samaa ”nippua”.
Esimerkiksi vuoden 2005 arviointikertomuksen mukaan investointimäärärahoista käytettiin vuoden aikana 62 prosenttia. Vuoden 2007 arviointikertomuksessa tuodaan selvästi esille, kuinka määrärahoja on jäänyt huomattavasti käyttämättä:
”Kiinteistölautakunnan käyttöön varatuista talonrakennuksen ja korjausrakentaminen määrärahoista on jäänyt viime vuosina käyttämättä huomattava osa. Kaupunginhallituksen tulee huolehtia siitä, että investointien toteutumisen esteenä ei ole kaupungin organisaatiosta tai hallintokuntien välisestä työnjaosta johtuvia ongelmia”.
Korjausvelan hallintaa käsittelevässä muistiossa todetaan, että vuosina 2008–2014 korjausrakentamiseen on ollut eniten käytettävissä budjettia vuonna 2013. Vuonna 2013 myös käyttämättä jääneiden määrärahojen osuus alkoi kuitenkin kasvaa.
Vuosien 2000–2017 arviointikertomuksissa on useita mainintoja käyttämättä jääneistä investointimäärärahoista.
Muistiossa kuvataan: ”Tilakeskuksen mukaan se peri mittavan korjausvelkaongelman ajalta, jolloin suurimmat hallintokunnat vastasivat tilojen ylläpidosta ja korjausinvestoinneista. Vielä 2000-luvun alussa ei pystytty arvioimaan korjausvelan määrää ja siten ymmärtämään ongelman kehittymistä.” 2000-luvun alkupuolen arviointikertomuksissa ennakoitiin esimerkiksi päiväkotipaikkojen tarve laskevaksi ja väestönkasvu huomattavasti maltillisemmaksi, mitä myöhemmin on saatu nähdä.
Vuoden 2002 arviointikertomuksessa todetaan, että ”Helsingin omien väestöennusteiden mukaan kaupungin väkiluku on 592 000–601 000 henkilöä vuonna 2025. YTV:n, Uudenmaan liiton ja Tilastokeskuksen ennusteet ovat 620 000–651 000 henkeä vuonna 2025.” Vuoden 2018 toteutuma on jo noin 650 000 asukasta.
Tilakeskus ei kuitenkaan ole pystynyt korjaamaan ongelmaa, koska korjausinvestointimäärärahat ovat olleet pienempiä kuin rakennuskannan vuotuinen kuluma. Lisäksi Tilakeskus totesi vuoden 2014 arvioinnin yhteydessä, että investointirahan niukkuuden vuoksi perinteisten peruskorjausten sijasta tehdään nykyään entistä enemmän teknisiä korjauksia ja että ”proaktiivisesta toimintatavasta on 2010-luvulla siirrytty reaktiiviseen toimintatapaan rakennuskannan huonon kunnon ja korjausinvestointirahan niukkuuden vuoksi”.
Korjausinvestointimäärärahat ovat olleet pienempiä kuin rakennuskannan vuotuinen kuluma.
Eri vuosien arviointikertomuksissa tuodaan esille myös erilaisia selittäviä tekijöitä siihen, miksi määrärahoja oli jäänyt käyttämättä. Arviointikertomuksessa vuodelta 2012 ei peitellä lainkaan koulujen huonoa kuntoa:
”Sisäilmaongelmaisia kouluja on niin paljon, että tilojen käyttäjät saattavat joutua odottamaan perusteellista korjausta vuosia, HKR-Rakennuttajan sisäilmaryhmän mukaan jopa kolmesta kymmeneen vuotta. Kiireellisiä hätäkorjauksia tehdään paljon, mutta ne eivät aina poista sisäilmaongelmia. Rakennusten perusteellinen korjaaminen on kallista ja tilakeskus joutuu priorisoimaan useita pienempiä korjauksia yhden perusteellisen korjauksen sijasta. Määrärahojen ohella korjausten toteuttamista hidastaa korvaavien väistötilojen puute”.
Oma lukunsa tilanteessa on se, että edellisellä valtuustokaudella Helsingissä oli käytössä investointikatto. Tämä käytännössä tarkoitti myös sitä, että vuositasolla investoinnit suunniteltiin etukäteen investointikaton kehyksessä. Investointikattoa enempää ei voinut suunnitella. Helsingissä sovittiin edellisellä valtuustokaudella vuosittaiseksi investointikatoksi 435 miljoonaa, kun aiemmin vuosittain budjetoitiin 500 miljoonaa.
Tilakeskus ei toimiva, mutta tilanne moniselitteinen
Vuoden 2013 arviointikertomuksessa Tilakeskuksen toiminta saa suoraa palautetta. Tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen mukaan ”tilakeskukselle annettu rooli tilojen omistajan edustajana, tilojen tehokkaan käytön ohjaajana ja tilakannan käyttöarvon säilyttäjänä ei ole nykyisin riittävän toimiva”.
Vuoden 2014 arviointikertomuksessa esimerkiksi oikeanlaisten vakanssien puute tuodaan näkyväksi. Lukijalle käy siten ilmi, että Tilakeskus on tuonut eri yhteyksissä esille henkilöstöresurssitarpeensa, joka on osin ohitettu tai jäänyt byrokratian jalkoihin:
”Tähän mennessä kaupungin vakanssi- ja täyttölupamenettely sekä tilakeskuksen sisäinen resurssitarpeiden priorisointi eivät ole mahdollistaneet sisäilma-asiantuntijaresurssien merkittävää lisäämistä. Kaupungin keskushallinnon vastaus resurssipyyntöihin on ollut konsulttien käyttämisen lisääminen.”
Vuoden 2016 arviointiraportissa kuvataan pätevän henkilöstön rekrytoinnin haasteita. ”Pätevän työvoiman rekrytointi on kuitenkin vaikeaa ja usein rekrytointi ei onnistu lainkaan, varsinkaan rakentamisen korkeasuhdanteessa. Kaupungin palkkataso ei ole kilpailukykyinen, koska teknisen alan sopimuksen mahdollistamaa liikkumavaraa ei ole käytetty kuin osittain.”
Rekrytointihaasteiden pitkäkestoisuus herättää lukijassa kysymyksen, miten aktiivisesti asiaa on ylipäätänsä haluttu ratkaista. Jälleen vuoden 2016 arviointikertomuksessa silmiinpistävä huomio on se, että ”investointien toteuma on jatkuvasti alittanut käytettävissä olleet määrärahat”.
Yksi rakennusten heikkoa kuntoa selittävä tekijä on se, että Tilakeskuksen resursseja ei ole lisätty, vaikka kiinteistöneliöiden määrä on kasvanut. Minna Tiili, Kari Roine ja Kirsi-Marie Kaito toteavat, että “korjausinvestointimäärärahojen kasvu on ollut reaalisesti miltei olematonta samaan aikaan kun tilamäärä on kasvanut kymmenisen prosenttia vuodesta 2008 vuoteen 2014. Tämä kertoo osaltaan siitä, että tilakanta on liian suuri suhteessa käytettävissä oleviin investointimäärärahoihin.”
Korjausvelan hallintaa käsittelevässä raportissa tuodaan myös esille, kuinka “Tilakeskuksesta saatujen tietojen mukaan korjausinvestointien kasvu taittui vuonna 2010 ja määrärahat ovat pienentyneet vuodesta 2011 lähtien. Koska korjausinvestoinnit eivät vastaa kiinteistöjen kulumista, korjausvelka kasvaa”.
Resursseja romahtavien pintojen kunnostamiseen
Investointimäärärahojen käyttämättä jäämisen lisäksi henkilöstöresurssit ovat olleet riittämättömät. Osa korjausvelasta on mitä ilmeisemmin syntynyt kauan ennen Tilakeskuksen vuonna 2005 tapahtunutta perustamista.
Lastensa opiskeluolosuhteista ja terveellisestä kouluympäristöstä huolestuneiden vanhempien kannalta on kuitenkin keskeistä, että peruskorjaushankkeet ja uusien rakennusten rakentaminen on oikea-aikaista. Tämä ei ole Helsingin tarkastuslautakunnan tuottamien arviointikertomusten perusteella toiminut erityisen hyvin.
Helsinkiläisen näkökulmasta se, että investointeihin budjetoidaan, mutta ei saada tehtyä ajateltua toimintaa, on erityisen mielenkiintoista.
Kokonaiskuvan saaminen koulujen peruskorjaus- sekä uudisrakennushankkeiden tilanteesta edellyttää vaivannäköä. Lukijalle jää myös epäselväksi se, kuinka aktiivisesti esimerkiksi henkilöstöresurssia on pyritty lisäämään tai kuinka aktiivisesti Tilakeskuksen investointikehikon kasvattamisesta on keskusteltu.
Vuoden 2017 arviointikertomuksessa mainitaan, että ”kaupungin palkkakilpailukykyä rakennuttamistehtävissä on tarpeen parantaa”. Myös vuonna 2017 jäi investointimäärärahoja käyttämättä. ”Investointien toteumaprosentti oli erityisen alhainen vuosina 2013−2015”.
Helsinkiläisen näkökulmasta se, että investointeihin budjetoidaan, mutta ei saada tehtyä ajateltua toimintaa, on erityisen mielenkiintoista. Esimerkiksi päätelmä tarpeesta nostaa palkkatasoa, lisätä tiettyjen asiantuntijoiden määrää ja henkilöstöä ylipäätänsä on tehty useina vuosina.
YTT Pia Lundbom on lehtori Humanistisessa ammattikorkeakoulussa.
