Saksan vaalijärjestelmää on viimeisimmän viidentoista vuoden aikana useamman uudistuksen voimin yritetty sopeuttaa poliittisen kentän muutoksiin, pääosin melko huonoin tuloksin.
Saksan parlamentti, liittopäivät (Bundestag), hyväksyi vuonna 2023 vaalilain uudistuksen, joka ensimmäistä kertaa Saksan liittotasavallan parlamentin historiassa lukitsee paikkamäärän 630 edustajaan. Väitän, että tämän uudistuksen suurimmat vaikutukset tulevat olemaan muualla kuin vaalimatematiikassa. Vaalijärjestelmä pääsee testiin jo 23. helmikuuta 2025, kun saksalaiset suuntaavat uurnille ennenaikaisissa liittopäivävaaleissa.
Saksan poliittista järjestelmää on usein kuvattu yhdeksi maailman vakaimmista demokratioista, jonka vaalijärjestelmässä olisi kyetty yhdistämään parhaat puolet enemmistö- ja suhteellisesta vaalitavasta. Saksan vaalijärjestelmän yhdeksi vahvuudeksi onkin nähty sen kyky taata sekä riittävä edustus tärkeimmille ohjelmallisille vaihtoehdoille että rakentaa vahva yhteys äänestäjien ja heidän edustajiensa välille.
Vuonna 1949 voimaan astunut peruslaki (Grundgesetz) näyttikin pitkään onnistuvan tavoitteessaan korjata esikuvana toimineen Weimarin tasavallan (1919–33) perustuslain keskeisimmät puutteet. Yhtenä osoituksena saavutetusta vakaudesta ovat eurooppalaisittain poikkeuksellisen pitkäikäiset ja vakaat hallitukset, toisena voidaan nostaa esille parlamentin paikkajaon vahva yhteys vaalitulokseen. Yhdistymisen jälkeen poliittista järjestelmää on kuitenkin jouduttu sopeuttamaan samantyyppiseen fragmentaatioon ja polarisaatioon, joka on havaittavissa koko Euroopan unionissa.
Saksassa puolueilla on tunnustettu ja vakiintunut asema kansalaisten intressien kanavoijina ja näkyviksi tekijöinä parlamentaarisessa järjestelmässä. Nykyisen peruslain isät ja äidit asettuivat selkeästi tukemaan vahvaa edustuksellisuutta. Ratkaisussa heijastuu Weimarin tasavallan kokemus: Weimarin vaalijärjestelmän katsottiin mahdollistaneen laajojen kansankerrosten tyytymättömyyden mobilisoinnin, poliittisen hyväksikäytön ja siten osaltaan lisänneen poliittisen järjestelmän epävakautta ja edistäneen Hitlerin pyrkimyksiä nousta valtaan demokratian omin keinoin.
Järjestelmän tasolla tämä historia näkyy erityisesti suoran demokratian elementtien marginaalisena asemana liittovaltion tasolla, mutta myös liittopresidentin varsin muodolliseksi jäävässä roolissa.
Tässä kaksiosaisessa artikkelissa tarkastelemani vaalilain uudistus on jo toinen lyhyen ajan sisään. Edellinen uudistus hyväksyttiin 2011 ja se on ollut käytössä vuoden 2013 liittopäivävaaleista alkaen. Artikkelini käy vuoropuhelua Saksan ja Euroopan välillä, koska pidän Saksaa kiinnostavana ”poliittisena laboratoriona” ja kurkistusikkunana myös Euroopan integraatioon.
Siinä missä EU:n sisällä jäsenmaiden väliset erot kanavoituvat parlamenttivaaleissa kansallisten järjestelmien suodattamana, Saksassa liittovaltion poliittinen järjestelmä on liittopäivävaaleissa joka osavaltiossa sama. Saksa on siis paitsi kiinnostava laboratorio, myös miniatyyri EU:sta, jota tutkimalla voidaan saada tietoa myös EU-tason edustuksellisen demokratian kehittämisen tueksi.
Saksan puolue- ja vaalijärjestelmän kehityksen päävaiheet
Saksan nykymuotoinen, suhteellista ja enemmistövaalitapaa yhdistävä vaalijärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1953. Aina vuoden 2023 uudistukseen saakka parlamentille oli määritelty vain minimikoko. Puolet minimikoon määrittämistä edustajista valittiin yhden edustajan vaalipiireistä, puolet taas kakkosäänten perusteella osavaltiokohtaisilta listoilta.
Myöhemmin kuvattavista syistä parlamentin koko saattoi olla tätä suurempi ilman, että vaalilakia olisi rikottu. Vuoteen 1990 saakka vaalilain mukainen minimipaikkamäärä oli 498 paikkaa, yhden edustajan vaalipiirejä puolestaan 249. Vuosina 1991–2001 paikkoja oli 656 (328) ja vuosina 2002–23 paikkamäärä oli 598 (299) paikkaa. Siinä missä yhden edustajan vaalipiirit pyrkivät luomaan vahvan sidoksen edustajan ja vaalipiirin välillä, on osavaltiolistojen tehtävänä varmistaa alueellisen edustuksen toteutuminen.
Jokaisella äänestäjällä on käytössään kaksi ääntä, ykkösääni (Erststimme) ja kakkosääni (Zweitstimme). Ykkösäänellä äänestäjä äänestää oman vaalipiirinsä ehdokasta eli kyseessä on puhdas henkilövaali. Vaalipiirin niin kutsutun suoramandaatin (Direktmandat) saa pluraliteettijärjestelmän mukaisesti eniten ääniä saanut ehdokas. Kakkosääni on ääni puolueelle, käytännössä puolueen äänestäjän kotiosavaltiossa asettamalle ehdokaslistalle.
Kyseessä on suljettu listavaali eli äänestäjä ei voi muuttaa puolueen asettamaa ehdokasjärjestelyä. Olennaista on, että puolueen paikkamäärä liittopäivillä määrittyy puolueen valtakunnallisesti saamien kakkosäänten osuuden perusteella. Laskennassa tosin huomioidaan vain niiden puolueiden äänet, joiden valtakunnallinen osuus kakkosäänistä on vähintään viisi prosenttia tai jotka ovat voittaneet suoraan vähintään kolme vaalipiiriä.
Kahden äänen järjestelmä on yksi keskeinen syy sille, että Saksassa edustuksellisuus toteutui pitkään erittäin hyvin eli parlamentin voimasuhteet vastasivat poikkeuksellisen hyvin äänten jakautumista. Vaalijärjestelmä siis tuotti erittäin hyvän vastineen äänestäjien äänestyskäyttäytymiselle.
Vaalijärjestelmän tavoite on ollut estää parlamentin sirpaloitumista, mikä nähtiin yhdeksi Weimarin tasavallan keskeiseksi ongelmaksi, kun puolueiden suuri määrä yhdessä puolueiden ideologisen jäykkyyden kanssa johti nopeaan tahtiin vaihtuneisiin vähemmistöhallituksiin ja puolueiden peluuttamiseen toisiaan vastaan.
Edellä kuvattu kahden äänen järjestelmä on yksi keskeinen syy sille, että Saksassa edustuksellisuus toteutui pitkään erittäin hyvin eli parlamentin voimasuhteet vastasivat poikkeuksellisen hyvin äänten jakautumista. Vaalijärjestelmä siis tuotti erittäin hyvän vastineen äänestäjien äänestyskäyttäytymiselle aikana, jolloin puolueuskollisuus oli vahvaa ja puolueet tavoittivat ohjelmallisesti ison osan äänestäjäkunnasta.
Käytännössä tämä näkyi siinä, että äänestäjät äänestivät kummallakin äänellään samaa puoluetta, jolloin puolueiden osavaltiokohtaisesti voittamien vaalipiirien määrä vain harvoin ylitti sen paikkamäärän, joka puolueelle kuului sen osavaltiokohtaisten kakkosäänien perusteella.
Ykkös- ja kakkosäänien synkroninen käyttö johti myös siihen, 1960-luvulla vakiintuneeseen kahden kansanpuolueen – sosialidemokraattien (SPD) ja kristillisdemokraattien (CDU, Baijerissa CSU) – dominoimaan malliin, jossa poliittisesti notkea pienpuolue liberaalit (FDP) toimi vaihtelevasti kummankin hallituskumppanina.
Tilanne alkoi muuttua 1980-luvun alussa, kun vihreä liike järjestyi puolueeksi ja vakiinnutti asemansa liittopäivillä. Seuraava murros tapahtui Saksojen yhdistymisen jälkeen, kun entisen DDR:n valtapuolue nousi liittopäiville ensin ”Demokraattisen sosialismin puolueena” (PDS), myöhemmin Die Linke -nimellä. Poliittisen kentän oikealle laidalle asemansa vakiinnutti ensin eurokriittisenä, vuoden 2015 jälkeen avoimen maahanmuuttovastaisena puolueena ”Vaihtoehto Saksalle” (AfD).
Eriytyvä alueellinen kannatus nakertaa edustuksellisuutta
Vaikka nämä puoluekentän uudet tulokkaat eivät ole merkittävästi kyenneet murtamaan kansanpuolueiden valta-asemaa vaalipiirien tasolla, niiden vahvistuminen on johtanut kasvavaan hajontaan ykkös- ja kakkosäänten kohdalla – äänestäjät siis yhä useammin käyttävät ykkös- ja kakkosäänensä eri puolueille.
Ennen vuotta 2023 vaalipiirin voittaminen tarkoitti automaattisesti edustajanpaikkaa liittopäivillä. Jos puolue voitti osavaltiossa enemmän vaalipiirejä kuin sille kakkosäänten osuuden perusteella kuului paikkoja, ”ylimääräiset” vaalipiirit siirtyivät ylijäämämandaateiksi (Überhangmandat). Liittopäivien lopullinen koko määrittyi kaavalla minimikoko + ylijäämämandaattien kokonaismäärä. Saksan tilastokeskus pitää analyysissään juuri äänten jakamista suurimpana yksittäisenä syynä ylijäämämandaattien voimakkaalle kasvulle ja siitä seuranneelle edustuksellisuuden vinoutumiselle. Tätä ongelmaa kaikki 2000-luvun vaalilain uudistukset ovat pyrkineet korjaamaan.
Ylijäämä- ja tasauspaikkojen määrä (ylempi), SPD:n ja CDU/CSU:n kannatus ja voittamat vaalipiirit (alempi) liittopäivävaaleissa 1949–2021. (Datan lähde: Bundestag, Bundeswahlleiter).
Kuten yllä olevasta kuviosta voidaan nähdä, parlamentin kokoa kasvattavien ylijäämämandaattien määrä alkoi kasvaa Saksojen yhdistymisen jälkeen. Erityisen voimakkaasti koko alkoi kasvaa tasauspaikkajärjestelmän käyttöönoton jälkeen, joka sisältyi vuoden 2011 vaalilain uudistukseen.
Uudistustarvetta on perusteltu ylijäämämandaattien keskittymisellä kahdelle suurimmalle puolueelle, etenkin CDU:lle. Syy tähän on varsin yksinkertainen ja näkyy kuvan alemmasta pylväsdiagrammista: samaan aikaan kun sekä SPD:n että CDU/CSU:n kokonaissaksalainen kannatus on tasaisesti laskenut, ovat ne kyenneet säilyttämään vaalipiiriherruuden, voittaen lähes kaikki vaalipiirit vaalista toiseen. Vuoden 2021 vaalit ovat ainoa merkittävä poikkeus, kun AfD ja vihreät voittivat kumpikin 16 vaalipiiriä.
Kehityksen seurauksena suurten puolueiden paikkamäärä kasvoi suuremmaksi kuin niille suhteellisen kannatuksen perusteella kuuluisi. Koska puolueen paikkamäärä lasketaan parlamentin minimikoon mukaan, jäi muiden puolueiden osuus parlamenttipaikoista pienemmäksi kuin mihin niiden suhteellinen ääniosuus olisi ne oikeuttanut. Tästä seurasi se teoreettinen mahdollisuus – mitä tilannetta ei Saksassa vielä koskaan ole syntynyt – että ylijäämämandaatit ratkaisisivat hallitusenemmistön.
Ongelmaa pyrittiin korjaamaan vuoden 2011 vaalilaissa, joka säilytti ylijäämämandaatit, mutta kompensoi näiden negatiivisia vaikutuksia tasauspaikkojen kautta. Yksinkertaistettuna ylijäämämandaattien aiheuttamaan vinoumaa korjattiin jakamalla tasauspaikkoja siihen asti, kunnes puolueiden paikkamäärät vastasivat niiden suhteellista kannatusta valtakunnallisten kakkosäänten perusteella.
Mutta: koska sekä ylijäämämandaatit että tasauspaikat olivat ”ylimääräisiä”, lopullisen parlamentin koko muodostui uudistuksen jälkeen kaavalla minimikoko + ylijäämämandaatit + tasauspaikat. Vuoden 2013 vaaleissa näitä lisäpaikkoja jaettiin ”vain” 33 eli liittopäivillä edustajia istui 631. Vaalikaudella 2017–21 liittopäiväedustajien määrä nousi jo 709:ään (598+111).
Keskeisin syy aiemmin edustuksellisuuden näkökulmasta lähes optimaalisesti toimineen vaalijärjestelmän ongelmiin on löydettävissä puoluekannatuksen alueellisen segregaation eli eriytymisen voimistumisesta.
Maailman suurimmaksi parlamentiksi Saksan liittopäivät nousivat päättyvällä vaalikaudella 2021–2025, kun lisäpaikkoja jaettiin vaalien jälkeen kaikkiaan 138 ja liittopäivien koko kasvoi 736 edustajaan. Tapahtui siis juuri se kehitys, josta vaalijärjestelmätutkijat olivat etukäteen varoittaneet erilaisten simulaatioiden perusteella.
Keskeisin syy aiemmin edustuksellisuuden näkökulmasta lähes optimaalisesti toimineen vaalijärjestelmän ongelmiin on löydettävissä puoluekannatuksen alueellisen segregaation eli eriytymisen voimistumisesta. Kun kakkosäänten kokonaissaksalainen osuus määrittää puolueen paikkamäärän tilanteessa, jossa vaalipiirien voitot edelleen menevät – toki aiempaa pienemmin marginaalein – valtaosin CDU/CSU:lle ja SPD:lle, lopputulos ei oikeastaan voi olla muuta kuin kasvava ylijäämämandaattien määrä.
Vaikka tasauspaikkamekanismi palauttikin vastaavuuden vaalituloksen ja parlamentin voimasuhteiden välille, liittopäivien koon voimakas kasvu kääntää uudistuksen kokonaisarvion negatiiviseksi.
Vinoumaa lisäsi se, että ainakin vihreät ja AfD näyttivät tehneen sen strategisen valinnan, että niiden kannattaa tasauspaikkajärjestelmän oloissa panostaa juuri kakkosäänten maksimoimiseen ykkösäänten kustannuksella, koska tasauspaikkajärjestelmä kompensoi vaalipiirien ”hylkäämisen” lähes täysimääräisesti. Kummallekin puolueelle on edullista pyrkiä voittamaan vaalipiirejä ainoastaan vahvimmilla kannatusalueillaan ja pyrkiä maksimoimaan kokonaissaksalainen kannatus.
Siinä missä vihreillä tämä strategia pyrkii tekemään niistä vaa’ankielipuolueen hallitusneuvotteluille, hakee AfD ”hallituskelvottomana” puolueena mahdollisimman suurta haittavaikutusta vaalien jälkeen edessä oleville hallitusneuvotteluille ja työnsä aloittavalle parlamentille. Hallituksenmuodostus onkin Saksassa vaali vaalilta vaikeutunut, eikä tähän mennessä ole liittovaltiotasolla kyetty kovinkaan onnistuneesti murtamaan tai ylittämään perinteisiä ohjelmallisia jakolinjoja. Osavaltiohallituksissa erilaisia kokeiluja epäkonventionaalisista hallituskoalitioista on jonkin verran ollut, mutta puolueet eivät ole kovinkaan aktiivisesti olleet siirtämässä näitä liittovaltion tasolle.
Kimmo Elo työskentelee yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston historia- ja maantieteiden laitoksella. Hänen tutkimusalueitaan ovat Saksan ja Euroopan politiikka ja historia, parlamentarismi sekä dataintensiiviset ihmistieteet. Elo johtaa vuosina 2023–25 parlamenttitutkimuksen digitaalista infrastruktuuria vuosina kehittävää osahanketta osana LAWPOL-konsortiota sekä vuosina 2024–27 demokratian rapautumista dataintensiivisin menetelmin tutkivaa osahanketta osana STN-rahoitettua The resilience of liberal democracy in Finland -konsortiota.
Artikkelin kuvituskuva: Pexels / Pixabay
