Strategisten linjausten ja visioiden avoimuus, osallistavuus ja ennakoitavuus voivat antaa turvaa kylmimpiinkin olosuhteisiin, mutta ne eivät poista politiikan tekemisen tarvetta.
Politiikka-lehden pääkirjoituksessaan Hanna Wass, Petri Koikkalainen ja Jenni Rinne nostavat esille tärkeitä tutkimus- ja innovaatiopolitiikkamme suuntaamiseen liittyviä kysymyksiä ja näkökulmia. Tartun niistä erityisesti ratkaisulähtöisyyden ja tutkimuslähtöisyyden jännitteisiin, tutkimus- ja innovaatiopolitiikan strategisuuteen ja ennakointiin keinona laajentaa tietopohjaa tulevaisuussuuntautuneemmin osallistaen.
Työssäni valtioneuvoston kansliassa on helppo yhtyä ajatukseen siitä, että yhteiskunnallisten ongelmien analysointi ja ratkaisujen etsiminen ei voi olla yksittäisten tieteenalojen etuoikeus. Juuri tästä syystä valtioneuvoston kanslian koordinoima valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta (VN TEAS) ja Suomen Akatemian koordinoima strateginen tutkimus ovat pyrkineet tunnistamaan ja tuomaan yhteen yhteiskunnallisia kysymyksiä ja tulevaisuuden haasteita, joihin tutkijat tarjoavat ratkaisujen edellyttämiä uusia yhdistelmiä.
On helppo yhtyä ajatukseen siitä, että yhteiskunnallisten ongelmien analysointi ja ratkaisujen etsiminen ei voi olla yksittäisten tieteenalojen etuoikeus.
Strategista tutkimusta on tarkoitus kohdistaa myös tunnistetuille katvealueille. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnalla on puolestaan pyritty lisäämään avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja suunnitelmallisuutta valtioneuvoston tutkimus-, arviointi-, ennakointi- ja selvitystoiminnassa. Molempien onnistumista tavoitteessaan arvioidaan parhaillaan ulkopuolelta.
Suomen tutkimus- ja innovaatiojärjestelmän kehittämistarpeita ja tuloksellisuutta on myös arvioitu vuosien varrella ulkopuolisin voimin. Ulkopuolinen arvio on auttanut ottamaan etäisyyttä politiikan päivänpolttaviin kysymyksiin ja ristivetoihin, mutta myös tunnistamaan kehittämiskohteita ja ongelmia.
Vuonna 2009 tehty arviointi nosti keskiöön muun muassa ministeriörajat ylittävän koordinaation ja päätöksenteon tarpeen sekä sektoritutkimuksen uudistamisen. Viimeksi mainitut olivatkin sittemmin vuonna 2013 tehdyn sektoritutkimuslaitoksia koskevan periaatepäätöksen ja tätä seuranneen uudistuksen toimeenpanon keskiössä.
Millä reunaehdoilla tietoa päätöksenteon käyttöön?
Ministeriörajat ylittävän koordinaatioon ja päätöksenteon tarpeisiin ei ole helppoa vastata tutkimuksen keinoin. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta on pyrkinyt luomaan uusia käytäntöjä ja lisäämään vuorovaikutusta, jolla voitaisiin löytää ratkaisuja niin sanotun kahden yhteisön ongelmaan. Sen haltuunottoon on syntynyt kokonainen oma tiedon käyttöön, välittämiseen ja tulkintaan pureutuva tutkimuksen haaransa (knowledge transfer, knowledge brokering).
Tiedon käyttö päätöksenteossa ja päätöksenteon ja tutkimuksen suhde on selvästi hedelmällinen tutkimusteema, jonka vahvistaminen Suomessakin saattaisi auttaa ymmärtämään päätöksenteon ja tutkimuksen monisyisiä suhteita paremmin.
Suurimmaksi käytännön haasteeksi on usein (viimeksi Sitran tekemässä kyselyssä) tunnistettu riittämätön osaaminen ja aika. On aivan totta, kuten Wass, Koikkalainen ja Rinne toteavat, että tutkimustiedon hyödyntäminen ei valtionhallinnossa kehity, ellei ministeriöiden virkamiehillä ole aikaa, kykyä ja mahdollisuuksia osallistua konferensseihin, solmia kontakteja ja seurata kontaktiensa tutkimusaiheiden kehitystä.
Lisää tutkijoita hallintoon ja päätöksentekoon ja toisin päin siis!
Strateginen tutkimus ja valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta ovat osaltaan avaamassa ovia ja rakentamassa vuoropuhelua. Myös liikkuvuutta olisi nähdäkseni syytä lisätä, jotta ymmärrys eri organisaatioiden ja yhteiskunnan sektorien arjesta ja reunaehdoista lisääntyisi puolin ja toisin. Lisää tutkijoita hallintoon ja päätöksentekoon ja toisin päin siis!
Suotuisia tuulia ja törmäyttämistä
Jaettu ymmärrys syntyy vain vuorovaikutuksessa. Tässä suhteessa VN TEAS- ja strategisen tutkimuksen hankkeet tarjoavat tutkimuksesta kiinnostuneelle päättäjälle laajan ja monipuolisen kattauksen. VN TEAS -hankkeita on tällä hetkellä toteutuksessa noin 80, ja kaikilla näillä on käytössään ohjausryhmät, joissa vuoropuhelun paikkoja on tarjolla runsaasti.
Päätöksentekijät ja virkamiehet pohtivat aktiivisesti tietotarpeita ja tutkimuskysymyksiä eri yhteyksissä: kun he osallistuvat valtioneuvoston vuosittaisen tutkimussuunnitelman laadintaan, strategisen tutkimuksen teemojen ideointiin ja ennakointiin (mm. tulevaisuuskatsausten laadinta). Osaa teema-aihioista myös kehitetään yhdessä tutkijoiden kanssa.
Vuosittaisessa palautekyselyssä yli 80 prosenttia toiminnassa mukana olevista virkamiehistä sanoi käyttäneensä VN TEAS-hankkeissa tuotettua tietoa ja syntynyttä vuoropuhelua. Samoin yli 80 prosenttia palautekyselyyn vastanneista tutkijoista piti VN TEAS -toimintaa hyvänä keinona vaikuttaa tutkimustiedolla päätöksentekoon. Edellytykset ovat siis olemassa.
Strategisessa tutkimuksessa tutkimuksen aihepiirejä määriteltäessä mietitään niiden yhteiskunnallista merkittävyyttä tulevaisuuden päätöksenteon näkökulmasta.
Strategisessa tutkimuksessa tutkimuksen aihepiirejä määriteltäessä mietitään niiden yhteiskunnallista merkittävyyttä tulevaisuuden päätöksenteon näkökulmasta. Lisäksi strategista tutkimusta tehdään usein laajoissa konsortioissa, joissa voi muodostua uusia organisaatiotyyppien, julkisen ja yksityisen sektorin sekä valtioiden välisten rajojen ylittäviä yhteenliittymiä sekä tieteenalayhdistelmiä.
Strategisen tutkimuksen uutuusarvo liittyy vuorovaikutukseen: hankkeissa haetaan tiivistä vuorovaikutusta jo tutkimuksen aikana tutkijoiden ja muiden yhteiskunnan toimijoiden välillä ja lisätään tieteenalojen vuoropuhelua, törmäyttämistä eri yhteiskunnan toimijoiden välillä.
Kun teemoista päättää strategisen tutkimuksen aloitteen pohjalta valtioneuvosto, oletus on, että teemojen tunnistettavuus ja kiinnostavuus itsessään lisää poliittisten päätöksentekijöiden kiinnostusta tehtävään tutkimukseen. Tässä suhteessa strateginen tutkimus voi parhaimmillaan muokata maaperää suotuisemmaksi tutkimuksen saamiseksi myös päätöksentekijöiden tietoisuuteen ja käyttöön.
Haasteita on. Tutkimustieto ja ylipäänsä tiedon käyttö päätöksenteossa ovat monisyisiä luonteeltaan ja käytetyn tiedon mallit saattavat sisältää liiallisia yksinkertaistuksia. Strateginen tutkimus ja VN TEAS keskittyvät erityisesti yhteiskunnalliseen ongelmanratkaisuun, ja niissä tuotettavalle tiedolle on siis olemassa selvä kysyntä.
Strateginen tutkimus ja VN TEAS keskittyvät erityisesti yhteiskunnalliseen ongelmanratkaisuun, ja niissä tuotettavalle tiedolle on siis olemassa selvä kysyntä.
Koska tutkijat ovat kuitenkin usein samoja kuin muilla rahoituslähteillä rahoitettavissa tutkimuksissa, nämä suoraan dialogiin rakennetut väylät avaavat ovia kertomaan myös muusta meneillään olevasta tutkimuksesta. VN TEAS -toiminnassa pyritään syntetisoimaan aiempaa tutkimusta ja tuomaan uusin tutkimus konsortioiden kautta päätöksenteon käyttöön. Siksi onkin erityisen tärkeää turvata alan parhaiden tutkijoiden saaminen mukaan hakuihin.
Emme silti voi tyytyä nykytilanteeseen. Kriittinen keskustelu tiedon käytöstä päätöksenteossa on tarpeen.
Julkisesta keskustelusta on yhä tunnistettavissa päätöksentekotilanteita, jotka edustavat toisenlaisia tiedonintressejä, kuten puhtaasti poliittisia (joissa tutkimusta käytetään tavoitehakuisesti lisätukena jo tehdyille päätöksille) tai taktisia (joissa tutkimusta käytetään keinona osoittaa, että ”tehdään jotain”, vaikka itse tuloksia ei ole aikomustakaan käyttää).
Hallinnollis-poliittiset virtaukset
Wassin, Koikkalaisen ja Rinteen pääkirjoituksessa varoitetaan yksiulotteisesta tiedepolitiikasta ja kritisoidaan tutkimus- ja innovaationeuvoston pyrkimystä löytää uusi toimintamalli tutkimus- ja innovaatiopoliittisille valinnoille. Tutkimus- ja innovaatiopolitiikka ja sen edeltäjät kuten tiede- ja teknologiapolitiikka ovat kuitenkin aina olleet muutoksessa. Niiden toimintaan ja organisointiin on heijastanut myös kunkin ajan hallinnollis-poliittisia muotivirtauksia.
Näissä virtauksissa ei aina ole tuntunut Golf-virran leudontavaa suotuisaa vaikutusta, vaikka usein vuosien varrella nimenomaan Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD:n suunnasta on saatukin vahvistusta, tukea ja inspiraatiota.
Institutionaalinen muisti ja historia on hyvä pitää mielessä. Selvää on, että myös tutkimus- ja innovaationeuvosto ja sen edeltäjät ovat aina olleet aikansa lapsia. Vuonna 2017 julkistetussa OECD:n tekemässä suomalaisen tutkimus- ja innovaatiojärjestelmän maa-arviossa peräänkuulutettiin suomalaiselle tiede-, tutkimus- ja innovaatiopolitiikalle uutta visiota, joka paremmin heijastaisi yhteiskunnallisia ja taloudellisia tarpeita.
Selvää on, että myös tutkimus- ja innovaationeuvosto ja sen edeltäjät ovat aina olleet aikansa lapsia.
Ei ole yllättävää, että taloudelliset tarpeet nostettiin keskiöön, onhan OECD taloudellisen yhteistyön organisaatio. Suomalaisessa tiedepolitiikassa ja hallinnossa laajemminkin OECD:n vaikutus on aina ollut merkittävä. Vuoden 2017 arvio suositteli tutkimus- ja innovaationeuvostoa laatimaan kansallisen tason vision, joka saisi tutkimus- ja innovaatiotoiminnan elvyttämään taloutta ja muodostaisi eri verkostot yhdistävän ”areenojen areenan”, joka entistä paremmin hyödyntäisi erilaisia ennakoinnin lähteitä.
Vuonna 2014 kotimaisin tutkijavoimin tehdyssä tutkimus- ja innovaationeuvoston arvioinnissa puolestaan todettiin, että silloinen neuvosto heijasti liikaa hallinnossa menossa olevia asioita eikä toiminut proaktiivisesti. Neuvostolta toivottiin vahvempaa suunnannäyttämistä ja vahvempia uusia avauksia. Neuvoston aiemmin kerran vaalikaudessa valmistelemalla linjauksella nähtiin myös olevan vaikutusta hallitusohjelmaan. Kuitenkin myös tuolloin tutkimus- ja innovaationeuvoston vaikutuksen koettiin olevan varsin merkittävä, erityisesti suhteessa Suomen Akatemian, Tekesin ja tutkimuslaitosten toimintaan ja strategiaan.
Tämänhetkisen keskustelumme kannalta on kiinnostavaa, että arvioinnin johtopäätösosiossa todettiin, miten ”tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaan kohdistuu kasvavia paineita hitaan taloudellisen kasvun olosuhteissa ja yhteiskunnallisten toimijoiden sitoutuminen yhteisesti jaettuun agendaan ja strategiaan olisi tällöin erittäin tärkeätä toiminnan vaikuttavuuden takaamiseksi”.
Politiikka-lehden pääkirjoituksen esiin nostamat huolet taloudellisten paineiden vaikutuksesta politiikkaan on siis jo tunnistettu aiemmin kysymyksinä, joihin tutkimus- ja innovaationeuvoston itsensä tulisi vahvemmin ottaa kantaa. Se saattaa heijastaa korkeaa luottamusta ylhäältä alas suuntautuvaan politiikan ohjaukseen tällä kuitenkin voimakkaasti verkottuneella sektorilla.
Nykyinen tutkimus- ja innovaationeuvosto on kokenut monia merkittäviä muutoksia, joista näkyvimpiä ovat olleet valmistelukapasiteetin merkittävä supistaminen sekä edustuksellisuuden ja strategisen ohjauksen muutokset (laajasta neuvostosta suppeampaan, sihteeristön lakkauttaminen). Tilanteessa, joka heijastelee hallintokulttuurimme, osallistumisen, deliberatiivisuuden ja ennakoinnin muutoksia, on loogista, että neuvosto ei enää itse ajattele olevansa vision alku ja juuri, vaan toivoo voivansa saada liikkeelle monipuolisemman joukon eri tahoja yhteiskunnassa.
On loogista, että neuvosto ei enää itse ajattele olevansa vision alku ja juuri, vaan toivoo voivansa saada liikkeelle monipuolisemman joukon eri tahoja yhteiskunnassa.
Kun tutkimus- ja innovaationeuvosto laati visionsa ja sen toteutusta ohjaavan tiekartan, neuvosto avasi nykyiselle hallintokäytännölle tyypilliseen tapaan osallistavan verkkoriihen ja järjesti työpajoja, joissa näkemyksiä koottiin sekä julkiselta että yksityiseltä sektorilta.
Julkistamisen yhteydessä pääministeri Juha Sipilä korosti, että vision saavuttaminen ja se, että Suomesta todella tulisi vuoteen 2030 mennessä vetovoimaisin ja osaavin kokeilu- ja innovaatioympäristö, edellyttää ”yhteistä ymmärrystä ja tekemistä myös jatkossa”. Tämä heijastelee osallistavuuden korostumista yhteiskuntapolitiikan ohjauksessa.
Ennakoinnin tuominen mukaan laajempaan yhteiskuntapoliittiseen keskusteluun mahdollistaa sekä osallistumisen laajentamisen että monipuolisten analyysimenetelmien ja työkalujen käytön. Niillä voidaan lisätä ymmärrystä eri toimijoiden välisistä järjestelmätason vuorovaikutuksista ja saada erilaisia tulevaisuutta koskevia tietolähteitä, prosesseja ja dialogeja tiiviimpään vuoropuheluun.
Monipuolisella menetelmävalikoimalla on kenties paremmat mahdollisuudet vastata haasteisiin, joita Wassin, Koikkalaisen ja Rinteen pääkirjoitus nostaa esille. Näyttää, että nykytilanteessa ei ole mahdollista saada aikaan konsensuaalista prosessia aiemman tutkimus- ja innovaationeuvoston edustuksellisemman aikakauden tavoin. Itsekriittisen keskustelun avaaminen ja sen kanavoiminen tehtäviin valintoihin ja painopisteisiin olisikin arvokasta.
Kun talvi on tulossa
Näillä perustein on helppoa yhtyä Wassin, Koikkalaisen ja Rinteen toiveeseen, että vahvuuksien määrittelyn tulisi perustua laajaan dialogiin tutkimusta rahoittavien, sitä tuottavien ja käyttävien tahojen välillä – niin vaikeaa ja kiistanalaista kuin se voi ollakin. Tällöin voidaan toivottavasti välttää uhka, että rahoitusta pyritään ”hallinnollisin päätöksin yhdenmukaistamaan” ja saadaan moniäänisyydestä tulevaisuuden vahvuustekijä.
Parempi ennakointikyky ja laajemmin jaetut yhteiset tulevaisuuskuvat – myös näihin liittyvät epäjatkumot ja erimielisyydet – saattavat auttaa trombeihinkin varautumisessa.
On siis hyvä olla varautunut kaikkeen ja ennakointi on tässä suhteessa oiva työkalu tiedolla johtamisen paletissamme. Parempi ennakointikyky ja laajemmin jaetut yhteiset tulevaisuuskuvat – myös näihin liittyvät epäjatkumot ja erimielisyydet – saattavat auttaa trombeihinkin varautumisessa.
Strategisten linjausten ja visioiden avoimuus, osallistavuus ja ennakoitavuus voivat antaa turvaa kylmimpiinkin olosuhteisiin, mutta ne eivät poista politiikan tekemisen tarvetta. Strategisen tutkimuksen ”ilmastoneutraali ja resurssiniukka Suomi” -ohjelman ohjelmajohtaja Mikael Hildén kirjoitti, miten tärkeää on, että ymmärrämme, että yhteiskunnallinen muutos syntyy vasta, kun maailman ymmärtämisen lisäksi haluamme myös muuttaa maailmaa.
Maailman muuttaminen ei ole asia, jonka poliittinen päätöksenteko voi ulkoistaa asiantuntijoille, tutkimukselle tai oikeastaan kenellekään muulle.
Maailman muuttaminen ei ole asia, jonka poliittinen päätöksenteko voi ulkoistaa asiantuntijoille, tutkimukselle tai oikeastaan kenellekään muulle. Sen sijaan voidaan luoda paikkoja, joissa jaetaan ymmärrystä ja dialogia muutoksen tavoitteista, keinoista ja suunnasta. Vaikka talvi olisikin tulossa ja talvisimman pyryn tuiverruksessa yksinäinen susi kuolee, laumana yhdessä toimien susikin selviää.
VTT Kaisa Lähteenmäki-Smith työskentelee päätöksenteon ja tutkimuksen vuorovaikutuksen kysymysten parissa valtioneuvoston kansliassa.
