Hallituksen puoliväliriihen kasvutoimena esitetään, että korkeakoulututkinnon voisi jatkossa suorittaa maksullisesti. Koulutusoikeudellisena kysymyksenä tätä on tarkasteltava moniulotteisesti ja läpinäkyvästi.
Valtioneuvosto julkaisi huhtikuussa puoliväliriihen kasvutoimet otsikolla ”Suomi kasvun tielle”. Nimensä mukaisesti asiakirjassa listataan toimenpiteitä, joilla voidaan vauhdittaa talouskasvua. Yhtenä kasvutoimista mainitaan koulutustason nostaminen ja korkeakoulutettujen määrän lisääminen. Keinot ovat osittain tuttuja, kuten aloituspaikkojen lisääminen, ja osittain täysin uusia.
Puoliväliriihen linjauksen mukaan luotaisiin uudenlainen tutkinnon suorittamisen väylä, jolla ”mahdollistetaan korkeakoulututkinnon suorittaminen avoimessa yliopistossa ja avoimessa ammattikorkeakoulussa.” Tähän asti avoimen opinnot ovat olleet joko tutkintoon tähtäämättömiä tai niiden avulla on voinut hakeutua tutkinto-opiskelijaksi. Ehdotus tarkoittaa, että koko tutkinnon voisi suorittaa avoimessa korkeakoulussa.
Avoimia korkeakouluopintoja on tarjolla laajasti kautta maan yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen sekä kansanopistojen ja kesäyliopistojen järjestäminä. Avoimet opinnot ovat keino tutustua korkeakoulutukseen, täydentää aiempia opintoja ja kehittää osaamistaan. Keskimääräistä opiskelijavolyymia kuvaava netto-opiskelijamäärä oli avoimissa opinnoissa vuonna 2024 lähes 120 000.
Avoimet korkeakouluopinnot ovat maksullisia, mutta hallituksen suunnitelman mukaan ilman korkeakoulupaikkaa jääneille toisen asteen koulutuksesta valmistuneille tarjottaisiin maksuton 30 opintopisteen opintoseteli avoimeen korkeakouluun. Lisäksi maksusääntelyä vapautettaisiin ”siten, että korkeakoulut voivat paremmin kattaa avoimesta koulutuksesta niille aiheutuvia kustannuksia”.
Toisin sanoen ehdotuksen perusteella Suomessa olisi tulevaisuudessa mahdollisuus suorittaa korkeakoulututkinto saamatta opinto-oikeutta valintakokeella, todistusvalinnalla tai avoimien korkeakouluopintojen kautta. Tutkinnon voisi suorittaa osallistumalla maksullisille kursseille, mitä voi kutsua myös maksulliseksi korkeakoulututkinnoksi. Aihetta voi tarkastella lukuisista eri näkökulmista, ja esimerkiksi resurssien riittävyys on herättänyt keskustelua, sillä samaan aikaan korkeakoulujen perusrahoitusta leikataan. Tässä tekstissä ehdotusta arvioidaan koulutusoikeudellisesta näkökulmasta.
Maksullisuuskeskustelun jatkumolla
Muutama vuosi sitten julkaistussa artikkelissani keskitytään korkeakoulujen lukukausimaksujen oikeudelliseen analysointiin. Tuolloin maksullisuuden aikajanalla oli vuoden 2017 alussa käyttöön otetut lukukausimaksut EU- ja ETA-alueiden ulkopuolelta tuleville opiskelijoille. Niitä toimeenpannessa uumoiltiin, ettei lukukausimaksujen laajentamiselle ole tarvetta. Tilanne on sittemmin muuttunut toiseksi, ja keskustelu lukukausimaksuista on jatkunut. Vuonna 2022 pohdittiin lukukausimaksujen laajentamista kaikille korkeakouluopiskelijoille. Vuonna 2024 toteutettiin EU- ja ETA-alueiden ulkopuolisten opiskelijoiden lukukausimaksujen täyskatteellistaminen.
Maksullisuuteen liittyviä toimenpiteitä on tehty korkeakoulutuksessa lukukausimaksuja laajemminkin. Viime vuonna voimaan tulleilla asetusmuutoksilla (199/2024, 200/2024) avoimien korkeakouluopintojen enimmäishintaa nostettiin 15 eurosta 45 euroon opintopisteeltä yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa. Jo tuolloin esitettiin huoli kansalaisten mahdollisuuksista osallistua avoimeen korkeakouluopetukseen ja edetä korkeakoulutukseen yhdenvertaisesti. Maksusääntelyn vapauttamista voitaneen tulkita siten, että enimmäishintaan on luvassa muutoksia.
Nyt kaavailtava maksullinen korkeakoulututkinto asettuu samalle jatkumolle kuluneiden vuosien keskusteluiden ja muutosten kanssa, sillä ydinajatus on sama: koulutuksen voi hankkia itselleen opiskelemalla maksua vastaan.
Nyt kaavailtava maksullinen korkeakoulututkinto asettuu samalle jatkumolle kuluneiden vuosien keskusteluiden ja muutosten kanssa, sillä ydinajatus on sama: koulutuksen voi hankkia itselleen opiskelemalla maksua vastaan. Mikään sääntely ei suoraan kiellä toteuttamasta ehdotusta. Sitä on kuitenkin tarpeen tarkastella myös oikeudellisesti, erityisesti aiheen perus- ja ihmisoikeuskytkösten vuoksi.
Suomalaista koulutusjärjestelmää ja koulutuksellisia oikeuksia läpileikkaa yhtäläisyyden ajatus. Sillä viitataan yhdenvertaisuuteen, syrjimättömyyteen ja tasa-arvoon koulutuksessa. Koulutus rahoitetaan julkisin varoin, ja julkisella vallalla on velvollisuus huolehtia koulutuksellisten oikeuksien toteutumisesta. Käytännössä yhtäläisyyttä voidaan toteuttaa monenlaisin keinoin, kuten noudattamalla kykyjen ja erityisten tarpeiden mukaisuutta sekä maksuttomuutta.
Kaventuuko kyvykkyyden vaatimus?
Suomen perustuslaissa turvataan jokaiselle oikeus kouluttautua kykyjen ja erityisten tarpeiden mukaan. Erityiset tarpeet liittyvät yksilöllisiin ominaisuuksiin, jotka aiheuttavat erilaisia kouluttautumisen esteitä. Niiden perusteella yksilö on oikeutettu tukeen, jotta oikeus kouluttautua voisi tosiasiallisesti toteutua. Kyvykkyyttä puolestaan on pidetty keskeisenä ohjenuorana korkeakoulutukseen hakeutuessa. Valintakokeita ja enenevissä määrin myös todistusvalintaa ja avoimen väylää on pidetty seulana sille, että korkeakoulutukseen pääsevät he, joilla on opintoihin riittävät valmiudet ja kyvyt.
Kotimaisella sääntelyllä on tausta Suomea velvoittavissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa, joiden koulutusta koskeville määräyksille lähtökohtana on oikeus opetukseen ja sen yhdenvertainen saavutettavuus. Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan sopimuksen mukaan kyvykkyys on keskeinen arviointikriteeri oikeudessa koulutukseen. Sitä voidaan arvioida esimerkiksi valintakokein tai aiemman opintomenestyksen perusteella. Kyvyt voivat olla joko synnynnäisiä tai hankittuja ominaisuuksia, jotka luovat pohjaa sivistykselliselle kyvykkyydelle.
Kotimaisella sääntelyllä on tausta Suomea velvoittavissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa, joiden koulutusta koskeville määräyksille lähtökohtana on oikeus opetukseen ja sen yhdenvertainen saavutettavuus.
Kyvykkyyden ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta ajatus maksuttoman opintosetelin tarjoamisesta ilman korkeakoulupaikkaa jääneille toisen asteen koulutuksesta valmistuneille on niin ikään pulmallinen. Sinänsä se on linjassa koulutustason nostamisen kanssa, mutta toisaalta maksuttoman opintosetelin kohdentaminen kyseiselle ryhmälle voi toimia eriarvoistavana esimerkiksi muiden ikäryhmien tai eri elämänvaiheessa olevien kouluttautumisen kannalta.
Kaikkiaan maksullinen korkeakoulututkinto loisi kyvykkyyden kanssa kilpailevan keinon hankkia korkeakoulututkinto. On selvää, että taloudellinen kyvykkyys ei ole perus- ja ihmisoikeussääntelyn tarkoittamaa sivistyksellistä kyvykkyyttä. Kykyjen mukaisuus koulutuksellisten oikeuksien toteuttajana uhkaa rapautua rinnakkaisen mekanismin myötä.
Maksuttomuus on koulutuksen yhdenvertaisuuden ytimessä
Perustuslaissa turvataan oikeus kouluttautua varattomuuden estämättä. Tämä ohjaa ensinnäkin siihen, että on oltava olemassa jonkinlainen opintotukijärjestelmä. Avoimen korkeakoulun opiskelijat eivät kuitenkaan ole oikeutettuja opintotukeen. Jos avoimessa korkeakoulussa opiskelee työttömänä, sille on varsin tiukat kriteerit. Pääsäännön mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen, kun opinnot tähtäävät tutkinnon suorittamiseen.
Toiseksi perustuslaki ohjaa tulkintaan siitä, että koulutuksen maksuttomuus turvaa yhtäläisellä tavalla oikeutta kouluttautua. Lisäksi esimerkiksi TSS-sopimus velvoittaa tekemään korkeamman opetuksen mahdolliseksi kaikille ”ennen kaikkea ottamalla asteittain käyttöön maksuton opetus”. Opintotukijärjestelmä ja maksuton koulutus yhdessä ovat turvanneet oikeutta kouluttautua yhdenvertaisesti riippumatta taloudellisesta asemasta.
Opintotukijärjestelmä ja maksuton koulutus yhdessä ovat turvanneet oikeutta kouluttautua yhdenvertaisesti riippumatta taloudellisesta asemasta.
Kun maksuttomuus ymmärretään suppeasti, sillä viitataan korkeakoulutukseen osallistumisen maksuttomuuteen. Maksuttomuuden laajassa tulkinnassa kaikki koulutukseen liittyvä, kuten opetusvälineet ja ruokailu, ovat ilmaisia. Laaja tulkinta on käytössä oppivelvollisuuden piiriin kuuluvassa koulutuksessa, kun taas tutkintoon johtavaan korkeakoulutukseen soveltuu maksuttomuuden suppea tulkinta.
Voimassa olevissa yliopistolaissa ja ammattikorkeakoululaissa korkeakoulututkintoon johtava opetus ja valintakokeet säädetään maksuttomiksi. Muusta toiminnasta korkeakoulu saa periä maksuja. Näin sääntely mahdollistaa sen, että esimerkiksi avoimen yliopiston opinnoista saa periä maksuja, sillä ne eivät ole tutkintoon johtavaa opetusta. Samalla se ilmentää tutkintoon johtavan koulutuksen maksuttomuuden periaatetta.
Avoimen korkeakoulun kautta suoritettava maksullinen korkeakoulututkinto ei poistaisi mahdollisuutta hakeutua maksuttomaan koulutukseen. Sen olemassaolo kuitenkin kyseenalaistaisi maksuttomuuden ajatusta hyvin perustavanlaatuisella tavalla, jolla on eittämättä myös syvemmälle käyviä vaikutuksia koulutusjärjestelmään.
Avoimuutta ja yhtäläisyyttä koetellaan
Viime vuosien koulutuspoliittiset keskustelut ja päätökset ovat osoittaneet, että pyrkimyksiä korkeakoulutuksen maksullisuuden laajentamiseksi on olemassa. Niin poliittisessa, hallinnollisessa kuin oikeudellisessa toiminnassa perustana olisi oltava prosessien läpinäkyvyys ja avoimuus.
Puoliväliriihen linjausta on kritisoitu avoimen valmistelun ja julkisen keskustelun puutteesta. Tämä näyttää toisinnolta vuoden 2022 lukukausimaksukeskustelulle, jossa poliittinen ja oikeudellinen kysymys käännettiin virkamiestyönä käsiteltäväksi hallinnolliseksi kysymykseksi.
Maksullisessa korkeakoulututkinnossa ei ole kyse ainoastaan rinnakkaisesta keinosta hankkia tutkinto. Se haastaa yhtäläisyyden ajatusta, jota koulutusoikeudelliset normit ja periaatteet toteuttavat.
Lopulta maksullisessa korkeakoulututkinnossa ei ole kyse ainoastaan rinnakkaisesta keinosta hankkia tutkinto. Se haastaa yhtäläisyyden ajatusta, jota koulutusoikeudelliset normit ja periaatteet toteuttavat. Toisaalta ei voi väittää, että ehdotuksen kaltaisen mekanismin perustaminen olisi kiellettyä. Samaan aikaan perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan kannalta sitä ei voi pitää myöskään suositeltavana tai tavoiteltavana.
Koulutuksen maksullisuutta vahvistavilla linjauksilla saatetaan tulla muuttaneeksi järjestelmää, joka on rakennettu jokaisen mahdollisuudelle osallistua koulutukseen omien kykyjen mukaan, taloudellisesta tilanteesta riippumatta. Näin koulutuksesta muotoutuu vähitellen kulutushyödyke, mikä on omiaan luomaan kouluttautumisen esteitä. Siksi jokainen askel maksullisuuden suuntaan on askel ulommas yhdenvertaisuudesta koulutuksessa.
HT Iina Järvinen työskentelee tutkijatohtorina strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamassa OBaMa – Osallistumisen esteiden yli -hankkeessa Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.
Artikkelin kuvituskuva: Landsmann / Unsplash
