Viime aikoina ovat yleistyneet erilaiset hankkeet, joissa halutaan lisätä kansalaisten osallistumista hallintoon ja päätöksentekoon.
Kansalaisten osallistumisen lisääminen on mm. OECD:n tavoitteena ja Suomessakin siihen tähtääviä hankkeita on useita. On lähtökohtaisesti kummallista, että demokratioissa halutaan yhtäkkiä osallistaa kansalaiset, tuoda päätöksenteko lähemmäksi kansalaisia ja luoda ”uutta demokratiaa”, sillä tämän olisi luullut jo sisältyvän entiseenkin demokratiaan, jos se ymmärretään kansanvallaksi. Monien näiden hankkeiden taustalla onkin ehkä enemmän huoli demokratioiden rapautuvasta legitimiteetistä, jota halutaan parantaa tuomalla perinteisten osallistumismuotojen oheen uusia osallistumisen tapoja.
Uudet osallistumisen tavat nähdään useimmissa tapauksissa edustuksellista demokratiaa täydentävinä tai parantavina hankkeina. Erilaisten toimijoiden mukaan ottaminen päätöksentekoon ja asioiden valmisteluun nähdään siis lähes aksiomaattisesti demokratiaa lisäävänä toimenpiteenä. Taustalla on paitsi halu osallistaa kansalaisia, myös jokseenkin heppoisesti perusteltu väite siitä, että valtio ei enää pysty hoitamaan asioita ilman uusien ryhmien ottamista mukaan hallintoon (”Complex policy issues cannot be solved by government alone”). Vaikka joissakin näistä hankkeissa on myös hyviä puolia ja oletettavasti useimpien niiden tarkoituksena on aidosti parantaa kansalaisten osallistumismahdollisuuksia, niillä on myös synkempi puoli. Vaikka hankkeiden tarkoitus on parantaa demokratiaa, monissa tapauksissa niillä on kuitenkin päinvastainen vaikutus eli ne pikemminkin heikentävät kuin syventävät demokratiaa.
Osallistumista vai osallistamista?
Uusissa osallistumisen tavoissa on ensinnäkin se ongelma, että ne ovat pikemminkin osallistamista kuin osallistumista. Lyhyesti ilmaistuna kansalaiset osallistuvat koska hallinto haluaa heidän osallistuvan. Siten impulssi tulee ylhäältä päin ja demokraattisesta osallistumisesta muodostuukin eräänlainen hallinnon toimintalinjaus. Suomessa on mm. perustettu Oikeusministeriön yhteyteen erillinen ”Demokratiapolitiikan” yksikkö, missä katsannossa demokratiasta tulee kansalaisten omaehtoisen toiminnan sijaan epäpoliittinen hallinnon osa-alue, jolle kehitetään indikaattorit ja jota monitoroidaan ja mitataan hallinnon tarpeisiin (ks. Keränen 2008). Palonen (2012, 261) liittää tällaisen ”stakeholdereita” osallistavan puhetavan antidemokraattiseen hallintosuuntaukseen, jossa pyritään siirtämään valtaa vaaleilla valituilta parlamenteilta ja niille vastuullisilta hallituksilta erilaisille asiantuntijoiden, virkailijoiden ja etujärjestöjen verkostoille. Demokratia epäpolitisoituu ja muuttuu harmittomaksi hallinnon osaksi, vaikka demokratian pitäisi olla eräänlainen vastavoima hallinnolle (mt., 262).
Osallistumisen sijaan kysymys on siten hallinnollisesta osallistamisesta, eikä aidosta demokraattisesta poliittisen järjestelmän syötteestä (input). Kyynikko voisi myös väittää, että näiden hankkeiden taustalla ei ole niinkään aito huoli kansalaisten osallistumismahdollisuuksien parantamisesta vaan pikemminkin kyse on legitimiteetin tuottamisesta hallinnolle. Alati alenevat äänestysprosentit laskevat hallinnon legitimiteettiä, joten hallinto kehittelee uusia tapoja osallistaa ihmisiä nostaakseen järjestelmän legitimiteettiä. Tässä katsannossa uusien osallistumistapojen nousun voisi liittää mm. globalisaation mukanaan tuomaan demokraattisten hallitusten lisääntyvään impotenssiin ja sen aiheuttamaan mahdolliseen legitimiteettikriisiin, jota monet tutkijat ovat povanneet (ks. esim. Strange 1996, Fukuyama 2012).
Uudet osallistumistavat, uudet uhat demokratialle
Uusien osallistumisen tapojen lähtökohta on siten jo hieman epädemokraattinen ja pikemminkin hallinnollinen kuin poliittinen, koska osallistuminen tapahtuu hallinnon toiveesta ja sen määrittelemissä asioissa. Demokraattinen tasavertaisuus kärsii, koska hallinto voi osallistaa niitä ryhmiä joita se haluaa ja olla osallistamatta toisia. Verkostomaisen hallinnan uusissa muodoissa äänensä muita paremmin saavat kuuluviin parhaiten verkostoituneet, parhaiten resursoidut tai jostakin syystä hallinnolle sopivat ryhmät toisten jäädessä taka-alalle, mikä tietysti on uhka demokraattiselle tasa-arvolle eikä millään tavalla lisää demokratiaa.
Toinen ongelma liittyy politiikkalohkoihin. Uusia osallistumisen tapoja käytetään lähinnä lähidemokratian piirissä, samalla kun yhä suurempi osa tärkeistä politiikkalohkoista (esim. talous-, puolustus- ja ulkopolitiikka) karkaa enenevässä määrin jopa kansallisten hallitusten päätäntävallasta ja on siten lähes demokraattisen kontrollin ulottumattomissa. Uudet osallistumismahdollisuudet luovat illuusion ”superdemokratiasta”, jossa edustuksellisen järjestelmän lisäksi on muitakin tapoja osallistua, vaikka tosiasiassa tuo osallistuminen on rajoittunut tiettyihin verrattain pienen mittakaavan asioihin ja mahdollisuudet siihen jakautuvat epätasa-arvoisesti. Kärjistäen, sillä että kansalaiset saavat halutessaan omaehtoisesti istuttaa radanvarteen tai ostoskeskukselle kukkia ei ole juurikaan merkitystä jos samaan aikaan talouspolitiikka karkaa kansallisen hallituksen päätäntävallasta niin, että ”kansalla” ei ole käytännössä mitään mahdollisuuksia vaikuttaa tiettyihin prosesseihin ja päätöksiin.
Kansalaisjärjestöjä on otettu enenevässä määrin mukaan myös esimerkiksi diplomatian saralle ja niillä on vaikutusmahdollisuuksia jopa OECD:n kaltaisissa organisaatioissa, mutta sielläkin vaikutusmahdollisuudet ovat suuremmat joissakin politiikkalohkoissa kuin toisissa. Kun päätöksiä tehdään ja asioita valmistellaan ”yhteistyössä kansalaisjärjestöjen kanssa”, se luo illuusion demokratian lisäämisestä vaikka tosiasiassa se saattaa pikemminkin heikentää demokratiaa koska se, mitkä järjestöt pääsevät mukaan ja mitkä eivät, päätetään ylhäältä päin ja hallinto voi helposti konsultoida ainoastaan itselleen mieluisia tai muuten harmittomia tahoja.
Demokratiaa uhkaavat myös näiden osallistettavien ryhmien sisäiset tendenssit ja toimintatavat. Kun päätöksentekoprosesseihin otetaan mukaan kolmannen sektorin toimijoita, yrityksiä ja ruohonjuuritason liikkeitä, ei ole mitään keinoja taata että demokraattinen legitimiteetti, vastuullisuus ja edustuksellisuus toteutuisivat.
On ensinnäkin epäselvää, kuka nämä liikkeet on legitimoinut osallistumaan hallintoon ja edustamaan itseään. Monia näistä uusista toimijoista ei ole valittu demokraattisesti eivätkä ne siten ole vastuullisia äänestäjilleen. Toiseksi on epäselvää miten vastuullisuus päätöksistä toteutuu. Ilman vaaleja pettymystä toimintatapoihin ja johtohenkilöihin on hankala ilmaista. Verkostomaiset hallinnan tavat siis luovat demokratian harmaan alueen, jossa toimivilla ryhmillä ei ole virkavastuuta (eikä vaadittua pätevyyttä) kuten virkamiehillä mutta ei myöskään poliittista vastuuta äänestäjilleen, koska kukaan ei ole heitä valinnut. Näiden ryhmien ei ole myöskään pakko olla omassa toiminnassaan millään tavalla demokraattisia. Kolmanneksi, kyseiset ryhmät eivät edusta koko kansaa vaan aina vain osaa siitä tai jotakin erityisintressiä. Ne voivat edustaa hyvinkin kapeaa intressiä, ryhmää tai ideologiaa ja siten vertautua lähinnä puolueeseen, jonka edustajia otetaan mukaan päätöksentekoon ilman että kukaan on heitä äänestänyt.
Uusien osallistumisen tapojen yleistyessä syntyy myös eräänlaisia ”ammattiosallistujia”, jotka alkavat toimia managerimaisesti ja kaappaavat helposti järjestöt ja yhdistykset omien etujensa ajajiksi (vrt. Skocpol 2003). Organisaatioista tulee helposti itsetarkoituksellisia suhteessa ajettuihin asioihin, jonka tietysti voi sanoa pätevän myös demokraattisissa organisaatioissa, kuten jo Michels (1911) huomautti. Uusien osallistumismahdollisuuksien myötä osallistumisesta tulee ammatti ja riviosallistujat saattavat siten jäädä ammattimaisten osallistujien ”alaisiksi”. Managerialismi on yleistynyt yhdistyksissä ja kolmannen sektorin osalta muutos on ollut selkeä, kun demokraattisten periaatteiden pohjalta intressiryhminä toimineista aatteellisista yhdistyksistä on siirrytty ”uuteen kolmanteen sektoriin” jota johdetaan ammattimaisesti ja usein liiketaloudellisen kannattavuuden mittareilla (ks. Pyykkönen 2010). Osallistuminen uusissa kolmannen sektorin yhteisöissä ei tapahdu tasa-arvoisista lähtökohdista eikä sen suoranainen tai ainakaan ainoa tarkoitus ole toteuttaa demokratiaa.
Demokratiaa uhkaava ongelma tässä on tietysti myös se, että kun osa asioista otetaan eräänlaisten asiakohtaisten vaalipiirien päätettäväksi, sen seurauksena demokratiaan kuuluva yhtäläinen äänioikeus alkaa muuttua siten että joillakin on itse asiassa enemmän vaikutusmahdollisuuksia moninaisten neuvostojen, raatien ja muiden stakeholderina mukaan otettujen ryhmien jäsenyyden kautta kuin toisilla. Siten joillakin on joissakin asioissa enemmän kuin yksi ääni annettavanaan ja joillakin ei välttämättä ole ainoatakaan ääntä asiassa, johon hän haluaisi vaikuttaa. Poliittinen osallistuminen myös kasautuu, eli vanhassa järjestelmässä aktiivisemmat ovat luultavasti aktiivisempia myös uusissa osallistumismuodoissa.
Suuri yhteiskunta, pienempi demokratia
Edustuksellisen demokratian on katsottu toimivan niin, että äänestäjät valitsevat poliitikot, jotka pystyvät delegoimaan valtaansa virkamiehille. Tässä mallissa virkamiehet ovat vastuussa poliitikoille ja poliitikot äänestäjilleen. Uusissa osallistumisen tavoissa ja verkostomaisissa hallinnan malleissa nämä vastuullisuusketjut on katkaistu tai ainakin ne ovat niin pitkiä ja epäselviä, että ne eivät toimi (Bevir 2010, 96). Politiikkalinjauksia pääsevät muokkaamaan tai jopa aloittamaan tahot, joita ei sido äänestäjiin minkäänlainen vastuullisuusketju, ja toimijoiden moninaisuus tekee mahdottomaksi pitää ketään vastuussa epäonnistuneista linjauksista (mt.).
Hallinto on ehkä naiivinkin uskon vallassa, että kansalaisjärjestöjen, kolmannen sektorin toimijoiden ja muiden stakeholderien ottaminen mukaan päätöksentekoprosesseihin demokratisoisi noita prosesseja. Yllämainitut demokratian uhat huomioon ottaen kysymys on kuitenkin enemmän siitä, että päätöksenteko saadaan näyttämään demokraattisilta kun eräänlaisia focus groupeja on näennäisesti konsultoitu. Kyseisten ryhmien osallistaminen ei lisää demokratiaa vaan luo demokratiavajeen, koska niiden mukanaolo vähentää tasa-arvoisia vaikuttamisen mahdollisuuksia, edustaa vain osaa kansasta, ja luo ryhmän puolipoliitikkoja, joilla on jonkin verran valtaa mutta ei lainkaan vastuuta.
Eräs esimerkki demokratiaa parantavana markkinoidusta mutta sitä tosiasiassa potentiaalisesti heikentävästä hankkeesta on Britanniassa ideoitu ns. Big Society -hanke, jonka oppeja myös Suomessa on suositeltu pohdittavan. Ajatuksena on vallan siirtäminen alaspäin, keskushallinnolta paikallishallinnolle, kansalaisille, yhteisöille ja yrityksille. Hanke pyrkii tukemaan osallistumista ja paikallisdemokratiaa siirtämällä painopisteen julkiselta sektorilta yhteisöllisyyteen. Vaikka retoriikan tasolla kysymys on vallan antamisesta kansalaisten käsiin, käytännössä demokratia rapautuu jos ”hallinnon ja virkamiesten otetta vallasta höllennetään, odottaen että yksilöt, yhteisöt ja yritykset tarttuisivat ohjaksiin (s. 4)”. Palveluja käyttävien tahojen oletetaan siis entistä enemmän olevan myös vastuussa niiden tuottamisesta. Kansalaisten voimaannuttaminen nähdään positiivisena asiana ja sen taustalla on oletus siitä, että valtio ei pysty hoitamaan hyvinvointipalveluja ilman kansalaisten, kolmannen sektorin ja yritysten apua. Vallan delegointi tarkoittaa käytännössä laajempia mahdollisuuksia julkisten palveluiden hankintaan myös muilta kuin julkisen sektorin omilta toimijoilta ja kilpailun lisäämistä (s. 5).
Mielenkiintoista hankkeessa on, että seurauksia demokratian kannalta ei juurikaan pohdita. Todetaan vain sen lisäävän paikallisdemokratiaa. On kuitenkin hankala nähdä miksi esimerkiksi julkisen sektorin palvelujen siirtäminen vapaaehtoistahoille (s. 7) olisi demokratiaa lisäävä ottaen huomioon aiemmin esitetyt ongelmat demokratian kannalta tällaisissa verkostomaisissa hallintamalleissa. Valta siirtyy tässä katsannossa ”yhteisöille”, joille on ehdotettu liuta uusia oikeuksia. Mutta miten se lisäisi demokratiaa, ei ole ollenkaan selvää. Tässäkin hankkeessa kansalaiset osallistuisivat, koska hallinto haluaa heidän osallistuvan eli kyseessä on ylhäältä alaspäin tapahtuva osallistaminen.
Kyynikon näkökulmasta kysymys on siitä, että valtion roolia yksinkertaisesti halutaan vain pienentää ja sen valtaa vähentää. Sen siirtäminen joillekin määrittelemättömille yhteisöille ei kuitenkaan millään tavalla lisää demokratiaa, sillä se rapauttaa demokraattista tasa-arvoa ja luo harmaan alueen, jossa toimivat yhteisöt voivat edustaa ties ketä ja omaksua itselleen mandaatin ilman vaaleja tai muitakaan legitimoinnin tapoja (siis sanoa edustavansa jotakin ryhmää ilman että ryhmältä on kysytty tai se on valtuuttanut toimijan edustamaan heitä). Sanomattakin on selvää että tällaisten ”yhteisöjen” vastuullisuus tehdyistä päätöksistä on myös kyseenalainen. Yritysten mukaan ottaminen voi luoda paitsi selkeitä intressiristiriitoja, myös tehdä päätöksistä entistä enemmän läpinäkymättömiä kun yhä suurempi osa päätöksistä on potentiaalisesti liikesalaisuuksia.
Johtopäätöksiä
Mielenkiintoista on, että monien näiden hankkeiden taustalla on oletettu kriisi valtion kyvyssä hoitaa hallintoa, julkisia palveluja ja muita asioitaan. Hankkeissa se oletetaan aksioomana eikä sitä juurikaan perustella, vaikka tietysti tällaisen kriisin olemassaolon voisi hyvin perustein kiistää. Globalisaation (jota usein esitetään näiden muutosten syyksi) myötä monikaan asia ei ole oikeasti muuttunut ja valtio on päinvastaisista väitteistä huolimatta globalisaatiossakin keskeisin toimija sillä globalisaatio ei ole valtiojärjestelmän ulkopuolelta tuleva haaste valtioille vaan valtioiden itsensä haluama ja mahdollistama kehitys (ks. Holsti 2004). Ja jos jonkinlaisen kriisin valtion kyvyssä hoitaa asioitaan olettaakin, sen voi Crouchin (2009) tavoin katsoa johtuvan siitä että yritysmäisiä toimintatapoja lisäämällä valtioiden kykyä hoitaa asioita on tahallaan heikennetty kun ne on pikkuhiljaa hivuttamalla pakotettu toimimaan markkinalogiikalla. Siten valtiot tarvitsevat entistä enemmän yrityspuolen konsultointia ja yksityisen sektorin tehokkuudesta suhteessa valtioon tulee itseään toteuttava ennustus kun valtiolta viedään kyky tehdä asioita kunnolla.
Uusien osallistumistapojen nähdään myös parantavan demokratiaa ja jopa vähentävän osallistumisen eriarvoisuutta tuomalla syrjäytyneitä ryhmiä mukaan päätöksentekoon. Paradoksaalisesti nämä uudet osallistamistavat, jotka on kehitetty perinteisiä osallistumistapoja täydentämään, tuottavatkin demokraattisen vastuullisuuden tappion kun yhä enemmän hallinnolle kuuluneita tehtäviä siirretään kansalaisten omaehtoisten verkostojen tai kolmannen sektorin toimijoiden vastuulle. Kansalaisyhteiskunnan rooli on siten muuttunut kansalaisten etujen artikuloinnista niiden palvelujen tuottajaksi, joita valtio ei enää tuota. Hyvinvointivaltion palveluja siirretään yhä enemmän kolmannelle sektorille joka muuttuu poliittisesta toiminnasta palveluntarjoajaksi, samalla kun osallistumista niihin verkostoihin analysoidaan sosiaalisen pääoman kaltaisilla semi-taloustieteellisillä käsitteillä (Keränen 2008).
Uudet osallistumisen tavat eivät välttämättä lisää poliittisen järjestelmän demokraattista syötettä (input) jos osallistuminen onkin osallistamista ja tapahtuu hallinnollisena toimenpiteenä. Pelkkä demokraattinen output ei puolestaan ole riittävä tehdäkseen poliittisesta järjestelmästä demokraattista, sillä myös syötteen olisi aidosti oltava demokraattinen. Demokratian määritelmäksi ei siis riitä se, että hallinto parhaansa mukaan palvelisi kanssa ja maksimoisi sen intressejä, vaan kansalla täytyisi myös olla aito mahdollisuus kertoa, mitä asioita se haluaa. Uusissa osallistumisen tavoissa kansan rooliksi uhkaa jäädä eräänlainen konsultti, joka vastaa ennalta määritellyissä asioissa tiettyihin kysymyksiin siinä tapauksessa että jotakin satutaan kysymään.
Hieman paradoksaalista on myös, että samalla kun todetaan että vanha edustuksellinen demokratia ei ole enää riittävä ja sen rinnalle halutaan kehittää uusia osallistumistapoja, vanhaa ja riittämättömäksi todettua järjestelmää ei kuitenkaan haluta muuttaa. Jos vanha järjestelmä on huono ja epädemokraattinen, miksi se pitää säilyttää? Keane (2009) ottaa positiivisemman näkökannan nykyisiin muutoksiin ja huomauttaa, että edustuksellinen demokratia on muuttumassa valvovaksi demokratiaksi (monitoring democracy), jossa kansalla on yhä enemmän mahdollisuuksia valvoa valtaapitävien väärinkäytöksiä. Erilaiset riippumattomat tahot ja instituutiot valvovat hallitusten ja vallankäyttäjien toimia tarkemmin kuin koskaan aiemmin. Tämä ei kuitenkaan takaa poliittisen järjestelmän demokraattista syötettä ja on syytä muistaa, että myös valvontaa suorittavat tahot voivat olla hyvinkin spesifien intressien etujärjestöjä eivätkä suinkaan koko ”kansan” asialla.
Uudet osallistumistavat voivatkin hyvästä intentiostaan huolimatta viedä kehitystä kohti postdemokratiaa, jossa demokraattisen järjestelmän ulkokuori näyttää hyvälle mutta sisältö on tyhjentynyt kun poliittiselle järjestelmälle kuulunutta valtaa on delegoitu pois demokraattisesta kontrollista (ks. Crouch 2009; Korvela 2012). Päinvastaisesta intuitiivisesta tuntemuksesta huolimatta kansalaisjärjestöjen ja muiden ”yhteisöjen” suuri rooli poliittisessa järjestelmässä on pikemminkin uhka demokratialle kuin sen tae, sillä siinä mekanismissa äänekkäimpien, verkostoituneimpien ja resursoiduimpien ääni tulee muita paremmin kuulluksi ja demokraattinen tasa-arvo, vastuullisuus ja legitimiteetti kärsivät.
Lähteet
Bevir, Mark (2010) Democratic Governance. Princeton University Press, Princeton, New Jersey.
Fukuyama, Francis (2012). ”The Future of History: Can Liberal Democracy Survive the Decline of the Middle Class?”. Foreign Affairs 91 (1)
Holsti, Kalevi J. (2004): Taming the Sovereigns: Institutional Change in International Politics. Cambridge University Press, Cambridge
Keane, John (2009): The Life and Death of Democracy. Simon & Schuster, Lontoo
Keränen, Marja (2008). ”Poliittisen osallistumisen epäpolitisoituminen”, teoksessa Paul-Erik Korvela & Kia Lindroos (toim.): Avauksia poliittiseen ajatteluun. SoPhi/Minerva, Helsinki, s. 35-59
Korvela, Paul-Erik (2012): ”Postdemokratia”. Politiikka 2 / 2012.
Michels, Robert (1911/1986). Puoluelaitos nykyajan demokratiassa. WSOY, Juva
Palonen, Kari (2012): ”Demokratiapolitiikka – demokratian epäpolitisointia. Reunahuomautuksia oikeusministeriön keskusteluasiakirjaan ’Demokratiapolitiikan suuntaviivat'”, teoksessa Parlamentarismi retorisena politiikkana, Vastapaino, Tampere, s. 261-270
Pyykkönen, Miikka (2010): ”Yhteisöistä yrityksiksi? Sosiaalinen yritys ja muuttuva kolmas sektori”, teoksessa Jani Kaisto & Miikka Pyykkönen (toim.): Hallintavalta. Sosiaalisen, politiikan ja talouden kysymyksiä. Gaudeamus, Helsinki, s. 119-142
Skocpol, Theda (2003). Diminished Democracy: From Membership to Management in American Civic Life. University of Oklahoma Press, Norman, OK
Strange, Susan (1996). The retreat of the state. The diffusion of power in the world economy. Cambridge University Press, Cambridge
