Suomessa pidetään juhlapuheita tietoon pohjautuvasta päätöksenteosta ja kannetaan huolta poliittisen keskustelukulttuurin rappeutumisesta. Kun pitäisi tehdä päätöksiä näitä rakenteita ylläpitävien tiedontuotannon muotojen turvaamiseksi, jää kiinnostus usein vähäisemmäksi. Valtiontalouden tarkastusviraston 2010-luvun kehitys on esimerkki tästä taipumuksesta.
Jo vuonna 1947 perustettu valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on tärkeä palanen suomalaista moniarvoista julkista keskustelua ja demokratiaa ylläpitävässä kokonaisuudessa. Muita tämän kokonaisuuden osia ovat muun muassa itseohjautuva ja poliittisesta ohjauksesta vapaa yliopistotason tutkimus, riittävästi resursoidut ministeriöt ja tutkimuslaitokset, laaja-alaisesti toimiva tutkiva journalismi, sekä pohjoismainen kansalaisyhteiskuntamalli, jossa valtio tukee myös sitä kritisoivaa kansalaisyhteiskuntaa.
Kaikki nämä palaset ovat viime vuosina säröilleet, paikoin huolestuttavissa määrin. Median kriisiä lukuun ottamatta kyse on ollut pitkälti poliittisilla päätöksillä tehdyistä heikennyksistä. VTV:n kehitys asettuu osaksi tätä jatkumoa.
Muutosten merkityksen hahmottamiseksi on syytä tuoda mukaan vertailevaa ja historiallista näkökulmaa.
Keskustelu VTV:n tilanteesta käynnistyi viraston johtajana vuodesta 2016 toimineen Tytti Yli-Viikarin lentopisteiden käytön ja hänen aikanaan tehtyjen virkajärjestelyjen tiimoilta. Viimeisin ja suomalaisen demokratian toimivuuden kannalta oleellisin vyyhti liittyy kuitenkin viraston tarkastusraporttien väitettyyn sensurointiin ja tuloksellisuustarkastuksiin käytettyjen työtuntien määrän rajuun pudotukseen.
Muutosten merkityksen hahmottamiseksi on syytä tuoda mukaan vertailevaa ja historiallista näkökulmaa. Käyn VTV:n tilannetta tässä läpi viraston omien dokumenttien ja aihetta käsitelleen julkisen keskustelun kautta.
Väki vähenee, tehtävät lisääntyvät
Noin 140–150 henkilötyövuoden voimin viime vuosina toiminut VTV pyörii keskeisiin verrokkimaihin verrattuna erittäin pienillä resursseilla. Esimerkiksi Ruotsin ja Tanskan Riksrevisionit työllistyävät kumpikin noin 300 henkeä, kun taas 1,3 miljoonan asukkaan Virossa Riigikontrollin palkkalistoilla on lähes 80 työntekijää. Henkilötyövuosi ja palkattujen työntekijöiden määrä eivät ole täysin verrannollisia, mutta mittakaava tulee näkyviin.
Kun organisaatio toimii jo valmiiksi hyvin vähillä varoilla, korostuvat painopisteiden muutokset sitäkin rajummin. Kuten Iltalehti toi esiin, esimerkiksi tuloksellisuustarkastuksiin käytetyt henkilötyövuodet ovat viidessä vuodessa noin puolittuneet.
Juuri tuloksellisuustarkastukset valottavat hankalasti tutkittavia ja ymmärrettäviä yhteiskunnallisia kehityskulkuja päätöksentekijöille, medialle ja laajemmalle yleisölle. Kun muiden vallankäyttöä valottavien instituutioiden toimintaedellytykset ovat vähentyneet, voi tällainen tiedontuotanto nousta aiempaakin tärkeämpään rooliin päivänpolitiikan yläpuolelle nousevan julkisen keskustelun tukipilarina.
Juuri tuloksellisuustarkastukset valottavat hankalasti tutkittavia ja ymmärrettäviä yhteiskunnallisia kehityskulkuja päätöksentekijöille, medialle ja laajemmalle yleisölle.
Muun valtionhallinnon tavoin myös VTV joutui 2010-luvun taitteen alla säästöohjelmien puristukseen. Samoihin aikoihin puhjennut vaalirahoituskohu johti 2010-luvun vaihteessa uudistuksiin, jossa VTV:lle sysättiin vastuu vaalirahoitusilmoitusten tarkistamisesta. Toisin sanoen rahoitusta leikattiin samalla, kun tehtävät kasvoivat. Seuraukset näkyivät viraston toiminta- ja taloussuunnitelmissa.
VTV:n vuosien 2011–2014 toiminta- ja taloussuunnitelma (s. 8) totesi, että vaali- ja puoluerahoituksen valvontatehtävät ovat lisänneet merkittävästi viraston resurssi- ja määrärahariskejä, ellei näihin tehtäviin saada lisäresursseja. ”Rahoituksen uupuessa perustuslain 90 §:ssä säädettyjen valtiontalouden tarkastustehtävien tarkoituksenmukainen suorittaminen vaarantuu uusien valvontatehtävien johdosta,” suunnitelmassa todettiin.
Näitä resursseja ei saatu. Seuraavassa toiminta- ja taloussuunnitelmassaan (2012–2015) VTV kertoi, että henkilötyövuosia täytyy leikata 150:stä 138:aan samalla, kun puolue- ja vaalirahoitusvalvonta lisää viraston tehtäviä merkittävästi. Tämä tarkoitti VTV:n mukaan, ”että kaikissa tarkastuslajeissa tarkastuksen määrää ja kattavuutta supistetaan. Eduskunta on talousarviopäätöksellään näin ottanut kantaakseen merkittävän tarkastusriskin. Kaikilta osin tarkastusta ei voida järjestää ja resursoida kansainvälisten standardien mukaisella tavalla.” (kursivointi lisätty)
VTV:n resurssivaje ja kasvaneet vastuut ovat olleet selvillä jo ainakin vuosikymmenen ajan. Tällä ajanjaksolla VTV:tä koskevia päätöksiä ovat olleet tekemässä hallitusvastuussa kaikki nykyisen eduskunnan yhtä edustajaa suuremmat eduskuntaryhmät.
Vuosien 2013–2015 toiminta- ja taloussuunnitelma uudelleennimettiin tarkastussuunnitelmaksi. Suunnitelmassaan (s. 20) VTV totesi, että määrärahaleikkaukset ovat pakottaneet lisäämään tarkastusta avustavien asiantuntijoiden ja nuorempien asiantuntijoiden roolia, jotta henkilötyövuoden kustannuksia saatiin painettua alas. Seuraavan vuoden tarkastussuunnitelma täsmensi (s. 11), että käytännössä näillä avustavilla ja nuoremmilla asiantuntijoilla tarkoitettiin usein assistentteja.
Viime aikoina henkilötyövuosimäärä on noussut lähemmäs 150 henkilötyövuotta. Hienoinen kasvu on tarkastussuunnitelmien mukaan kuitenkin väliaikaista. Tulevina vuosina henkilötyövuosien ennakoidaan painuvan jälleen 140 paikkeille. Toisin sanoen VTV:n resurssivaje ja kasvaneet vastuut ovat olleet selvillä jo ainakin vuosikymmenen ajan.
VTV:tä koskevia päätöksiä ovat olleet tällä ajanjaksolla tekemässä hallitusvastuussa kaikki nykyisen eduskunnan yhtä edustajaa suuremmat eduskuntaryhmät.
Tarkastusriski realisoitui
Valtionhallinnon säästöohjelmien merkitys valtiontaloudelle oli pieni, mutta ne lisäsivät demokratian ydintoimintoihin liittyviä riskejä monin tavoin. VTV on yksi esimerkki tästä. Iltalehti kertoi, kuinka pääjohtajavaihdoksen jälkeen virasto alkoi luoda itseään uudelleen eräänlaiseksi valtion sisäiseksi valmentajavirastoksi.
Yhteistyötä lisättiin Iltalehden mukaan myös Sitran ja ulkoisten konsulttiyhtiöiden kanssa, mikä korosti osaltaan VTV:n uutta itseymmärrystä hallinnon sisäisenä ajatuspajana tai valmentajana. Myös kansainvälisen toiminnan laajuutta kasvatettiin merkittävästi. Kun resursseja ei ollut aiempaa enempää, kärsijäksi joutuivat kaikesta päätellen juuri tuloksellisuustarkastukset.
Jos VTV:llä olisi alun perin ollut verrokkimaiden tarkastusvirastojen kaltaiset resurssit, olisi nyt käynnistynyt kohu seurauksineen jäänyt varmasti pienemmäksi. VTV:n tapauksessa yksi ydinongelma näyttääkin sen omien toimintasuunnitelmien valossa olleen organisaation toimintatapojen myllertämisen ajoittuminen tilanteeseen, jossa organisaatio oli viritetty toimimaan jo valmiiksi äärirajoilla.
Kuten toimintakertomukset tuovat esiin, ei kyse ollut pelkästään henkilötyövuosien määrästä, vaan myös niiden laadusta. Viraston täytyi turvautua aiempaa nuorempien työntekijöiden panokseen ja vaihtuvaan asiantuntijatyövoimaan. Tällainen toimintatapa on omiaan rapauttamaan organisaation hiljaista tietoa ja osaamispohjaa, kuten toimme esiin Hanna Kuuselan kanssa kirjassamme Konsulttidemokratia, sekä sen pohjalta tekemässämme englanninkielisessä artikkelissa.
Yksi VTV:n ydinongelma näyttää sen omien toimintasuunnitelmien valossa olleen organisaation toimintatapojen myllertämisen ajoittuminen tilanteeseen, jossa organisaatio oli viritetty toimimaan jo valmiiksi äärirajoilla.
On perusteltua olettaa, että laadukkaiden tarkastusten tekeminen edellyttää laaja-alaista laadullista ymmärrystä suomalaisesta julkishallinnosta, sen pitkän aikavälin kehityksestä ja sitä muovaavista voimista. Tällaisten monimutkaisten ja avoimissa järjestelmissä toimivien ilmiöiden tutkiminen edellyttää lisäksi tutkimuskysymysten valottamista monesta eri suunnasta ja tyypillisesti monien eri tutkimusmetodien avulla.
Viraston strategioissa viime vuosina toistunut data-analytiikka voi auttaa suuntaamaan joitain tutkimuksia, mutta se ei ole ihmelääke. Varsinainen tutkimustyö laaja-alaisissa yhteiskunnallisissa aiheissa vaatii ennen kaikkea metodien ja näkökulmien laaja-alaisuutta.
Tässä mielessä hyvät tuloksellisuustarkastuskertomukset muistuttavat tutkimusotteeltaan yhteiskuntatiedettä, vaikka ne ovatkin käytännönläheisempiä ja palvelevat eri tarkoitusta. Lahjakkaat nuoret tutkijat voivat parhaimmillaan toki ottaa haltuun nopeastikin isoja asiakokonaisuuksia, mutta kattavan sisällöllisen ja menetelmäosaamisen kartuttaminen vie väistämättä aikaa.
Ainakin nämä tekijät muodostivat sen tarkastusriskin, jonka säästöohjelmista ja uusista vastuista päättäneet hallitukset ottivat. Käynnissä olevan kohun pohjalta riski näyttää realisoituneen.
Hallinnon konsultoinnissa tunkua, tietopohja heikkenee
Kuluneen sanonnan mukaan jokainen kriisi on myös mahdollisuus. Eduskunnalla ja hallituksella riittää miettimistä siinä, miten VTV:tä autetaan tästä eteenpäin. On selvää, että viraston täytyy kirkastaa roolinsa vallan vahtikoirana.
VTV:n viime aikojen toimintatapana on ollut johtaja Mikko Koirasen mukaan ”tehdä tarkastusta yhteistyössä ja hyvässä vuorovaikutuksessa tarkastettavan kanssa.” Myös Iltalehden tietojen perusteella tarkastusvirastoa on muovattu ”tarkastajasta jonkinlaiseksi kehittäjäkonsultiksi.” Samalla tarkastuskohteet ovat muuttuneet aiempaa abstraktimmiksi, kuten ”Toimintaympäristön seuranta ja ennakointi strategisessa päätöksenteossa.”
Yhtenä ongelmana tässä suunnanmuutoksessa on se, että vastaavaa konsultointi- ja kehittämistyötä sekä sitä tukevaa selvitystoimintaa tehdään nykyään hyvin monella taholla. Resurssit tietopohjan perustan muodostavaan tutkimukseen tutkimuslaitoksissa, yliopistoissa – ja VTV:ssä – ovat rapautuneet samalla, kun erilaisten kehittämishankkeiden roolia on kasvatettu.
Resurssit tietopohjan perustan muodostavaan tutkimukseen tutkimuslaitoksissa, yliopistoissa – ja VTV:ssä – ovat rapautuneet samalla, kun erilaisten kehittämishankkeiden roolia on kasvatettu.
Valtiolla on esimerkiksi oma ”valtionhallinnon in-house kehittäjäkumppani ja virkamiesten kouluttaja” HAUS kehittämiskeskus, jonka missiona on rakentaa parempaa hallintoa ja pyrkiä maailman parhaaksi julkisen hallinnon kehittäjäksi. Lisäksi HAUS haluaa olla ”strateginen kumppani sekä julkishallinnolle että palveluntuottajillemme.” Myös Sitra toimii joiltain osin saman tyyppisellä tontilla.
Osana 2010-luvun kehittämisintoa myös tieteen rahoitukseen on tuotu mukaan uusia vuorovaikutuselementtejä. Niiden yhtenä tarkoituksena on ollut paketoida tietoa helpommin pureskeltavaan muotoon ja sitä kautta päätöksenteon käyttöön. Valtioneuvoston kanslian tilaustutkimuksia hallinnoivassa VN-TEAS-instrumentissa ”tiedon hyödyntäminen edellyttää tiivistä vuorovaikutusta tiedon tuottajien ja hyödyntäjien välillä, kun taas Strategisen tutkimuksen neuvoston hankkeissa ”yhteistyö tiedontuottajien ja -hyödyntäjien välillä koko hankkeen ajan on tärkeää.”
Toki näiden instrumenttien ja toimijoiden välillä on merkittäviäkin eroja. Esimerkiksi Strategisen tutkimuksen neuvoston hankkeita tehdään selvästi tiede edellä. Kuitenkin demokratiaa tukevan tiedontuotannon kokonaiskuva on kehittynyt suuntaan, jossa toisiaan muistuttavat toimintamallit, kysymyksenasettelut, toimintaa ohjaavat perustelut ja niiden käytäntöön pano yhdenmukaistuvat.
Kolme kriittistä kysymystä
Tilanne kirvoittaa kolme tärkeää kysymystä. Ensinnäkin, miten VTV:n itselleen rakentaman toimenkuvan uudet osat eroavat muusta kehittämistoiminnasta, joka 2010-luvulla valtasi valtionhallintoa? Toiseksi, miksi omalla tunnistettavalla mandaatillaan toimiva VTV on lähtenyt siirtymään samaan suuntaan, johon muitakin tiedontuotannon instrumentteja on viime vuosina viritetty? Kolmanneksi, miten nämä muutokset muovaavat suomalaiseen demokratian toimintaedellytyksiä?
Vastaus ensimmäiseen kysymykseen on lyhyt: ei välttämättä kovinkaan paljon. Toimenkuvissa on toki isojakin eroja, mutta käytännössä erilaisten hallinnon kehittäjien toimintatavat ovat saaneet yhä enemmän yhteisiä piirteitä. Vastausta toiseen kysymykseen pitäisi hakea VTV:ltä itseltään ja viime kädessä myös eduskunnalta. Kolmas kysymys on kaikista olennaisin.
Hyvässä yhteistyössä tehtävä hallinnon kehittäminen on sinänsä tärkeää, ja tätä roolia Suomessa toteuttaa esimerkiksi juuri HAUS kehittämiskeskus. Demokraattinen julkinen keskustelu edellyttää kuitenkin ongelmien puimista julkisuudessa. Julkishallintoa koskevat uudistukset ja päätökset muovaavat hallinnon toimintaa, ja näiden muutosten julkinen arviointi on perusedellytys kriittiselle debatille tehdyistä päätöksistä.
Demokraattinen julkinen keskustelu edellyttää ongelmien puimista julkisuudessa.
Jos tällainen debatti ”sisäistetään” organisaatioiden omiin kehityspalavereihin ja yhteiskehittämisseminaareihin, näivettyy politiikan tilivelvollisuus ja pahimmillaan myös sen sisältö. Kyky keskustella politiikan suurista kysymyksistä heikkenee, kun keskustelun edellyttämälle pohjatyölle ei enää löydy tekijöitä eikä väyliä. Paradoksaalisesti keskeisimmät ongelmakohdat eivät tällöin nouse välttämättä edes sisäisiin keskusteluihin. Näin voi käydä, jos ongelmankohtien tunnistamiseen tarvittava, metodeiltaan ja lähestymistavoiltaan laaja-alainen tutkimus kärsii.
Tällöin sinänsä hyvää tarkoittava konkreettisten ratkaisujen ja tiedon hyödynnettävyyden hakeminen voi kääntyä itseään vastaan. Hankalaksi koetut yhteiskunnan rakenteelliset kysymykset pakenevat julkisesta keskustelusta, mikä lisää entisestään sen pinnallistumisen ja kärjistymisen riskiä.
Viraston riippumattomuutta on vahvistettava
VTV:n kriisin selättäminen onkin myös nykyisen hallituksen ja suomalaisen politiikan testi. Uhkana on, että ilmeisimmät epäkohdat siivotaan samalla, kun riippumattoman tarkastustoiminnan näivettymiskierteen annetaan jatkua. Tarpeen olisi kirkastaa VTV:n roolia kriittisten, perinpohjaisten ja metodologisesti monialaisten selvitysten asiantuntijana.
Jälkimmäinen vaihtoehto edellyttäisi resurssien selkeää lisäämistä ja sen kautta myös palomuurien vahvistamista suhteessa ulkoisiin toimijoihin. Tämä on tärkeää jo yksin siksi, että nämä yhteistyökumppanit voivat nousta esiin myös tarkastuskohteiden yhteydessä.
Uhkana on, että ilmeisimmät epäkohdat siivotaan samalla, kun riippumattoman tarkastustoiminnan näivettymiskierteen annetaan jatkua.
Otetaan esimerkiksi Sitra, joka tekee yhteistyötä monien julkishallinnon toimijoiden kanssa. On helppo ajatella skenaariota, jossa jossain tuloksellisuustarkastuksessa nousisi esiin tarve käsitellä Sitran yhteistyötä tarkastettavan tahon kanssa.
Jos VTV:llä itsellään olisi samaan aikaan läheinen yhteistyösuhde esimerkiksi juuri Sitran kanssa, voisi kuvio herättää kriittisiä kysymyksiä viraston riippumattomuudesta. Sama pätee muihin ulkoisiin toimijoihin. Tällaisia tilanteita VTV:n kaltaisen perustuslain tasolla riippumattomaksi määritellyn organisaation kannattaisi välttää.
Virasto on itse todennut toimintojen ulkoistamisen yhdeksi kolmesta valtion taloudenhoidon keskeisistä riskeistä. Suomen pieni markkina aiheuttaa VTV:n mukaan sidonnaisuusriskejä. Lisäksi VTV:n mukaan ”asiantuntijatyötä ulkoistettaessa riskejä saattaa syntyä virkavastuulla tehtävän päätöksenteon ja ulkopuolisen toimijan välille.” Tällöin VTV:n pitäisi pystyä itse hoitamaan perustuslaissa määriteltyä tehtävänsä mahdollisimman suurta riippumattomuutta noudattaen.
VTV:n pitäisi pystyä itse hoitamaan perustuslaissa määriteltyä tehtävänsä mahdollisimman suurta riippumattomuutta noudattaen.
Maailman muuttuessa tämän perustehtävän hoitaminen voi usein edellyttää myös kokonaan uusia rekrytointeja. Toiminnan sisällön näkökulmasta erityisen olisikin tärkeää ylläpitää ja vahvistaa tarkastusresursseja ja osaamista alueilla, jotka muuten jäävät kriittisen tiedontuotannon katveeseen.
VTT Matti Ylönen on vieraileva tutkija Tallinnan teknillisen yliopiston Ragnar Nurkse Department on Innovation and Governance -laitoksella. Hän aloitti viime kesänä myös maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa. Suomalaista julkishallintoa Ylönen tutki viimeksi keväällä 2020 viestintätoimistoalan nousua ja sen yhteiskunnallisia vaikutuksia käsitelleessä tutkimushankkeessa, jonka pohjalta on tekeillä kirja Mona Mannevuon (PhD) sekä Niina Karin kanssa.
