Mitä varten YK on olemassa, mitä sen kuuluu tehdä ja kuka päättää? Jäsenmaat väittelevät näistä asioista jatkuvasti. YK pohjautuu kansainväliseen yhteistyöhön, mutta sen toiminnassa näkyy vaikutusvaltaisten maiden ohjaus.
Maailmanlaajuiset kriisit, kuten meneillään oleva koronaviruspandemia, ovat nostaneet esiin tarpeen kehittää kansainvälistä yhteistyötä. Sitä ylläpitävien instituutioiden tulee kyetä tukemaan globaaleista ratkaisuista sopimista kysymyksissä, joissa valtiokeskeinen tai alueellinen päätöksenteko eivät tuota riittäviä ratkaisuja.
Samaan aikaan ylikansallisten uhkien ratkaisemisessa on keskeistä, miten jäsenvaltiot toiminnallaan pyrkivät tukemaan 75-vuotiaan Yhdistyneiden kansakuntien (YK) kaltaisen kansainvälisen organisaation toimintakykyä. Kyse onkin siitä, miten kansainvälisen toimijan auktoriteetti toimia ylikansallisten kriisien ratkaisijana oikein muodostuu ja säilyy, kun tarkastelun kohteena ovat poliittisen puheen areenat, joilla politiikkavaihtoehtoja ja mielipiteitä puntaroidaan.
YK kansainvälisenä instituutiona
Keskustelu kansainvälisten instituutioiden roolista erilaisten globaalien kysymysten ratkaisijana ei rajoitu pelkästään kriisitilanteisiin. Esimerkiksi YK:n roolista ja hyväksyttävyydestä eli legitimiteetistä on keskusteltu muun muassa turvallisuuden vahvistamisen, ihmisoikeuksien edistämisen ja ilmastonmuutoksen torjumisen osalta. Kansainvälisen organisaation legitimiteetin kohdalla kyse on siitä, miten yksittäisten jäsenvaltioiden odotukset kohtaavat poliittisen todellisuuden kanssa.
Viime vuosina Yhdysvaltojen hallinto on ajanut kansainvälisten instituutioiden muutosta. Samaan aikaan yleinen huoli toisen maailmansodan jälkeisen liberaalin kansainvälisen järjestelmän rapautumisesta on herättänyt keskustelua myös YK:n roolista ja maailmanjärjestön tulevaisuudesta.
Huoli toisen maailmansodan jälkeisen liberaalin kansainvälisen järjestelmän rapautumisesta on herättänyt keskustelua myös YK:n roolista ja maailmanjärjestön tulevaisuudesta.
Pienelle maalle, kuten Suomelle kansainvälinen sääntöpohjainen maailmanjärjestelmä, normit sekä instituutiot ovat keskeisiä. Suomella on ollut vanhastaan kiinnostusta vahvistaa YK:n toimintaa, eikä tämä perusperiaate ole kadonnut mihinkään.
Suomi on myös pyrkinyt ottamaan vastuuta organisaation kehittämisestä. Vuonna 2012 Suomi yritti hakea vaihtuvan jäsenen paikkaa turvallisuusneuvostosta. Vuonna 2020 Suomi hakee YK:n ihmisoikeusneuvoston jäseneksi kaudelle 2022-2024.
Akateemisessa kirjallisuudessa on paljon keskustelua kansainvälisten instituutioiden legitimiteetin käsitteestä, sen toteutumisesta ja ongelmista. Vähemmän on huomioitu itse YK:n sisällä käytyjä keskusteluja aiheesta.
Näitä debatteja on kuitenkin syytä tarkastella legitimiteetin muodostumisen ja haastamisen näkökulmista, koska niissä ilmenee ristipaineet kansallisen itsemääräämisoikeuden ja maiden omien tavoitteiden sekä kansainvälisen järjestelmän ja YK:n toimivallan välillä. Esimerkiksi ihmisoikeudet, ilmastonmuutos ja merirosvous ovat aiheita, joiden käsittely YK:ssa ja sen alaisissa instituutioissa on tuonut esiin jännitteitä YK:n legitimiteettiä koskevassa poliittisessa retoriikassa.
Miten kansallisvaltiot ovat väitelleet YK:n toiminnasta ja sen oikeutuksesta instituution sisällä?
Kansainvälinen sopiminen esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillinnästä tai ihmisoikeuksien valvonnasta nojaa siihen, että kansallisvaltiot toteuttavat sopimuksia politiikassaan. Meneillään olevaan koronapandemiaan liittyen erityisesti Yhdysvallat on haastanut YK:n alaisen Maailman terveysjärjestö WHO:n toimintatapoja ja tehokkuutta.
Syvällisemmän näkemyksen saamiseksi on kuitenkin tarpeen analysoida, miten kansallisvaltiot ovat väitelleet YK:n toiminnasta ja sen oikeutuksesta eri asiakysymyksissä instituution sisällä keskusteluissa, jossa eri intressit ja näkökannat kohtaavat.
Suurvaltojen intressit taustalla?
YK:ta on kritisoitu aiemmin toimimattomuudesta erilaisissa kriisitilanteissa kuten Ruandan kansanmurhassa. YK tarvitsee jäsenmaidensa tukea ja rahoitusta etenkin rauhanturvaamisoperaatioissa. Esimerkiksi rauhanturvaoperaatiossa Yhdysvaltojen tuki on ollut keskeinen YK:n toiminnalle.
Resurssit ja tuen tarve ovat kuitenkin johtaneet myös kysymyksiin, onko Yhdysvalloilla tai muilla yksittäisillä valtioilla “liikaa valtaa“ YK:ssa joko sen toiminnassa tai toimimattomuudessa. Yhdysvallat on käyttänyt esimerkiksi rahoitusosuuttaan vaikuttaakseen YK:n toimintaan ja sen omaksumaan politiikkaan.
Turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenten veto-oikeus kuitenkin estää tehokkaasti erilaiset yhden valtion vaikuttamisyritykset. Toisaalta samalla veto-oikeuden myötä yhdellä valtiolla on mahdollisuus estää kollektiivisen päätöksen syntyminen aiheesta, josta muut olisivat pääsemässä yksimielisyyteen. Turvallisuusneuvoston uudistamisesta ja veto-oikeuden poistamisesta on käyty keskusteluja.
Yhdysvallat on käyttänyt esimerkiksi rahoitusosuuttaan vaikuttaakseen YK:n toimintaan ja sen omaksumaan politiikkaan.
YK:n kaltaisen organisaation auktoriteetti perustuu siihen, että kansainvälisen sopimusyhteistyön ja organisaation peruskirjan hengessä valtiot pyrkivät toimimaan yhteistyössä. Ei olekaan yllättävää, että YK:n legitimiteetti toimia kansainvälisissä kysymyksissä rakentuu ajatukseen siitä, että maailmanlaajuiset haasteet ovat suuria ja monimutkaisia toimia vaativia, jolloin valtioiden on kannattavampaa toimia yhdessä kuin erikseen.
Uudistustarpeisiin vastaten YK on omaksunut uusia toimintatapoja esimerkiksi humanitaarisen intervention ja suojelun osalta (responsibility to protect), jotka hyväksyttiin huippukokouksessa vuonna 2005.
YK:n laajemmalle uudistamiselle ei kuitenkaan ole ollut helppoa löytää yhteistä näkemystä juuri yksittäisten jäsenvaltioiden erilaisten intressien vuoksi. Mailla on eriäviä tulkintoja esimerkiksi siitä, tulisiko ihmisoikeuksia “politisoida” käsittelemällä niitä YK:n alaisissa instituutioissa tai minkälaisia ihmisoikeuksia YK:n ja sen alaisten ihmisoikeusinstrumenttien tulisi edistää.
Yhdysvaltojen ulkoministeri Mike Pompeo esitti vuonna 2019 julkaistun ihmisoikeuskomitea-aloitteensa (Commission on Unalianable Right) yhteydessä, että ihmisoikeuksia suojelevat kansainväliset järjestöt ovat irtaantuneet tehtävistään tai suoranaisesti korruptoituneet. Puheessaan Pompeo kritisoi myös ihmisoikeuksien käsitteen laajentumista, jolloin ihmisoikeuksia tulkitaan laajasti omien intressien ja mieltymysten mukaisesti, kapeamman luonnollisiin oikeuksiin perustuvan käsityksen sijaan. Komitean tarkoituksena on neuvoa ihmisoikeuksien edistämisessä osana Yhdysvaltojen ulkopolitiikkaa.
Yhdysvaltojen ulkoministeri Mike Pompeo esitti vuonna 2019, että ihmisoikeuksia suojelevat kansainväliset järjestöt ovat irtaantuneet tehtävistään tai suoranaisesti korruptoituneet.
Yhdysvalloissa on esitetty toistuvasti kritiikkiä YK:ta ja sen osainstituutioita kohtaan, mikä kasaa paineita instituutioiden toiminnalle. Yhdysvallat on YK:n merkittävin rahoittaja noin 22 prosentin rahoitusosuudella. Lisäksi se on niin vaikutusvaltainen ja poliittisesti ja taloudellisesti merkittävä, ettei sen jääminen kokonaan kansainvälisen järjestelmän ja yhteisön ulkopuolelle voi olla vaihtoehto. Yhdysvaltojen vetäytyminen UNESCOsta, Pariisin ilmastosopimuksesta ja esimerkiksi ihmisoikeusneuvostosta presidentti Donald Trumpin kaudella ovat herättäneet kysymyksiä kansainvälisen järjestelmän ja YK:n tulevaisuudesta.
Vaikka Trumpissa Yhdysvaltojen suhde YK:hon helposti henkilöityykin, Yhdysvallat on aiemminkin jättäytynyt YK:n alaisten järjestöjen ja sopimusten, kuten YK:n teollistamisjärjestön (UNIDO), UNESCON sekä sopimusten, kuten merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS) ulkopuolelle.
Asiakysymykset ja käsitteellisen tason kamppailut
Samalla kun YK:n asiakysymyksiin pyritään löytämään poliittinen konsensus, instituutiot voivat joutua tulilinjalle. Edellä mainittu Yhdysvaltain kritiikki ihmisoikeustyötä kohtaan on hyvä esimerkki tästä. YK:n tulee toimia mahdollisimman tehokkaasti annettujen resurssien puitteissa.
Ihmisoikeuksien asiakysymysten ratkaisua on esimerkiksi kierrätetty toisiin YK:n instituutioihin: Yhdysvaltojen entiset YK suurlähettiläät Samantha Power ja Nikki Hayley nostivat esimerkiksi Pohjois-Koreaan liittyviä ihmisoikeuskysymyksiä myös turvallisuusneuvoston agendalle. Yhdysvallat toi ihmisoikeudet myös turvallisuusneuvoston agendalle presidenttikaudellaan 2017 osana rauhan ja turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa keskustelua.
Asiakysymykset YK:ssa liittyvät väistämättä asioiden merkityksistä kamppailuun käsitteellisellä tasolla. Näissä poliittisen kielenkäytön tilanteissa on kiistelty esimerkiksi siitä, milloin ja miksi YK:n toimintaa tarvitaan jossakin tietyssä kysymyksessä tai tilanteessa sekä millaisessa muodossa YK:n tulisi toimia. Nämä ovat tilanteita, joissa on perusteltua tarkastella sanavalintoja ja niille annettuja kilpailevia merkityssisältöjä YK:n toiminnan oikeuttamiseksi tai haastamiseksi.
YK:n alaiset ilmastoneuvottelut ovat osoittaneet kerta toisensa jälkeen, kuinka haasteellista on löytää ratkaisuja, joista jäsenvaltiot olisivat valmiita sopimaan ja jotka olisivat riittävän tehokkaita.
Esimerkiksi YK:n alaiset ilmastoneuvottelut ovat osoittaneet kerta toisensa jälkeen, kuinka haasteellista on löytää ratkaisuja, joista jäsenvaltiot olisivat valmiita sopimaan ja jotka olisivat riittävän tehokkaita päästöjen hillitsemiseksi. Ilmastonmuutoksen nostaminen YK:n agendalle 1990-luvun alussa oli prosessi, jota oikeutettiin tarpeella päivittää käsityksiä YK:n toiminnasta rauhan ja vakauden hyväksi.
Sopimusneuvotteluissa sekä Kioton pöytäkirjassa (1997) että Pariisin ilmastosopimuksessa (2015) kriisipuheella ja tieteellisten havaintojen poliittisella käsittelyllä on ollut keskeinen asema, jolla YK:n toimivaltaa ilmastokysymyksessä on perusteltu. Oikeudenmukaisuus, solidaarisuus ja reiluus ovat esimerkkejä käsitteistä, joille annetuilla merkityksillä jäsenvaltioiden edustajat ovat pyrkineet rakentamaan legitimiteettiä kansainvälisille sopimuksille.
Näitä käsitteitä käyttämällä jäsenvaltioiden edustajat ovat ilmaisseet mielipiteitä vaikkapa siitä, kuinka vastuut ja velvollisuudet tulisi jakaa eri jäsenvaltioiden välillä ja millainen muoto tavoitteiden sitovuuden suhteen on sopimuksessa hyväksyttävissä.
Koronapandemian käsittely puolestaan on linkittynyt ilmastonmuutoksen hillintään tavoilla, joiden seurauksia YK:n legitimiteetille globaalien haasteiden ratkaisijana ei vielä tiedetä.
Turvallisuus häilyy kansainvälisen yhteistyön legitimiteetin ytimessä
Turvallisuus kuuluu yhä olennaisella tavalla YK:n toimintaan ja siten arvioihin siitä, miten YK onnistuu ehkäisemään konfliktien kehittymistä. Epäilemättä moni jäsenmaa pohtii YK:n institutionaalista roolia sekä sen toiminnan onnistumista tai epäonnistumista nimenomaan turvallisuuskysymysten kautta. Aseellinen kriisi on usein näkyvin turvallisuusuhka, vaikka niin ihmisoikeudet kuin ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvät kysymykset ovat suoraan yhteydessä turvallisuuteen eri puolilla maailmaa.
YK:n toiminta on yksi ja monen kriisin kohdalla myös keskeinen tapa säädellä aseellisia konflikteja. Samaan aikaan aseellisen konfliktin luonne on muutoksessa. Niin yksityiset turvallisuusalan toimijat kuin järjestäytyneen rikollisuuden muodot tulevat olemaan jatkossa suuremmassa roolissa erityisesti valtioiden sisäisissä aseellisissa konflikteissa. Samaan aikaan monien valtioiden arkeen vaikuttaa eniten se, miten globaali kauppa kykenee toimimaan erilaisten uhkien keskellä.
Yksittäisten valtioiden sisäiset olot vaikuttavat siihen, miten kansainvälistä sopimusyhteistyötä kunnioitetaan.
Esimerkiksi merirosvous on ylikansallinen ilmentymä järjestäytyneestä rikollisuudesta ja uhkasta, jota vastaan myös YK on toiminut jäsenvaltioiden tukena. Vuonna 1982 YK sai aikaan kansainvälisen sopimuksen (UNCLOS), jolla pyrittiin rauhoittamaan merikulkureittejä ja alusten liikkumisvapautta.
Käytännössä kuitenkin yksittäisten valtioiden sisäiset olot vaikuttavat siihen, miten kansainvälistä sopimusyhteistyötä kunnioitetaan. 2000-luvulla erityisesti Somalian rannikon alue tuli tunnetuksi merirosvouksesta, mikä liittyi Somalian sisäisiin epävakaisiin oloihin. Afrikan sarven alueella tai sen läheisyydessä Persianlahden alueella on nykyisin niin Yhdysvaltojen, Iso-Britannian, Kiinan, Ranskan, Italian, Espanjan, Turkin ja Japanin sotilastukikohtia alueen oman sotilaallisen läsnäolon lisäksi. Tämä korostaa alueen turvallisuusongelmien ratkaisun kansainvälistä ja ylikansallista luonnetta, ja merirosvousta suitsittiin tarmokkaasti kansainvälisen yhteistyön keinoin.
Lopuksi: miten tarttua legitimiteettiin?
Mielestämme YK:n uudistamiseen liittyviä ja usein kansallisista lähtökohdista ponnistavia pyrkimyksiä ei tule nähdä pelkästään sen legitimiteetin kyseenalaistajana, vaan myös tarpeellisena osana YK:n uskottavuuden ja toimintakyvyn ylläpitämistä maailman muuttuessa. Haasteena ovat kuitenkin jäsenvaltioiden erilaiset näkemykset uudistusten tarpeista ja sisällöistä.
Ratkaisun avain piilee jäsenvaltioiden kunnioituksessa.
Keskeiset ongelmat liittyvät erilaisiin globaaleihin haasteisiin, joissa itsenäisillä valtioilla on hyvin erilaisia intressejä ja toisaalta ristikkäisiä ulko- ja sisäpolitiikan paineita. YK:n toiminta pohjautuu kansainväliseen yhteistyöhön, mutta sen toiminnassa näkyy vaikutusvaltaisten jäsenmaiden valta ja resurssit korostuneesti.
YK:n legitimiteettiä on tarkasteltava ennen kaikkea siitä näkökulmasta, miten sen puitteissa pyritään saamaan aikaan kansainvälisiä ja ylikansallisia ratkaisuja tai miten YK:n puitteissa tehtyjä ratkaisuja kunnioitetaan jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden kunnioituksessa piilee myös ratkaisun avain organisaation legitimiteetin vahvistamiseen ja kehittämiseen osana muuttuvaa maailmaa.
Anna Kronlund (YTT) on Yhdysvaltoihin keskittynyt politiikan tutkija Jyväskylän yliopiston historian ja etnologian laitoksella.
Miina Kaarkoski (FT) on poliittisen historian ja käsitteiden tutkija Jyväskylän yliopiston historian ja etnologian laitoksella.
Teemu Häkkinen (FT) on käsitteisiin ja turvallisuuspolitiikkaan perehtynyt tutkija Jyväskylän yliopiston historian ja etnologian laitoksella.
Kirjoittajat ovat mukana Koneen säätiön rahoittaman hankkeen “Yhdistyneiden kansakuntien legitimiteetti ja ylikansalliset haasteet, 1990-2019” tutkimusryhmässä. https://www.jyu.fi/hytk/fi/laitokset/hela/tutkimus/keskittymat/yhdistyneiden-kansakuntien-legitimiteetti-ja-ylikansalliset-haasteet-199020132019
