Saamelaisten oikeudet ja asema alkuperäiskansana

Kansainvälisen työjärjestön (International Labour Organisation, ILO) alkuperäiskansoja koskevan sopimuksen ratifiointi on ollut Suomessa esillä sen laatimisesta, vuodesta 1989 saakka. Keskustelun intensiteetti on vaihdellut vuosien saatossa, mutta ratifioinnin kirjaaminen nykyisen, Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmaan on jälleen vilkastuttanut keskustelua, kirjoittaa Tanja Joona.

Hallitusohjelman mukaan ”Hallitus edistää oikeusvaltion, demokratian ja ihmisoikeuksien kehitystä kahdenvälisissä suhteissaan ja kansainvälisissä järjestöissä rakentavalla ja tuloksiin pyrkivällä otteella. Suomi korostaa annettujen kansainvälisten sitoumusten ratifiointia. Tavoitteena on hallituskauden aikana ratifioida ILO:n alkuperäiskansoja koskeva yleissopimus 169” (Hallitusohjelma, 22.6.2011). Suomessa keskustelu ILO-sopimuksen ratifioinnista liittyy nimenomaan saamelaisten oikeuksiin ja asemaan alkuperäiskansana.

Kysymys sopimuksen ratifioinnista on hyvin vahvasti linkittynyt yhteen Lapin historiallisista maaoikeuksista käydyn keskustelun kanssa. On huomattava, että ne kysymykset ja ongelmat, joita pohdimme tässä hetkessä juontavat juurensa hyvin kauas historiaan ja tapahtumiin, joilla on ollut kauaskantoisia seurauksia. Ruotsin kuningas Kaarle XI, annettuaan Lapinmaiden asutusplakaatin vuonna 1673, tuskin osasi aavistaa millaiset seuraukset Lapinmaiden asuttamisella oli alueen alkuperäisväestölle, ja millaisten ongelmien parissa nyt, yli 300 vuotta myöhemmin, joudumme työskentelemään.

ILO-sopimus No. 169 on tällä hetkellä ainoa oikeudellisesti sitova kansainvälinen ihmisoikeussopimus, joka koskee nimenomaan alkuperäiskansojen oikeuksia. Sen ensisijaisena tavoitteena on valtion toimenpitein turvata ja suojella alkuperäiskansoja ja heidän kulttuurinsa ja elinkeinojensa säilymistä. Sopimuksen on tällä hetkellä ratifioinut 22 valtiota, joista suurin osa on Etelä- Amerikan ja Latinalaisen Amerikan maita. Euroopassa sopimuksen ovat ratifioineet Espanja, Hollanti, Norja ja Tanska.

Suomessa lähdetään siitä, että nykyinen oikeusjärjestyksemme ei riitä täyttämään sopimuksen maaoikeuksiin liittyviä velvoitteita, eikä ratifiointi täten ole ollut mahdollista. Muun muassa artiklassa 14 vaaditaan valtioita tunnustamaan alkuperäiskansan omistus- ja hallintaoikeus heidän perinteisesti käyttämillään alueilla. Jyrki Kataisen hallituskausi on jo ylittänyt puolen välin, eikä hallitus ole ottanut kantaa saamelaisten maanomistuskysymyksiin tai ILO-sopimuksen ratifiointiin.

Kuka on alkuperäiskansaa?

Sen sijaan maaoikeuksista käytävän keskustelun rinnalle tai tilalle on noussut esille kysymys siitä, kuka yksilötasolla kuuluu vähemmistöön, alkuperäiskansaan? Kuka saa ns. virallisen saamelaisaseman tai statuksen, miten tämä tapahtuu ja millaisia vaikutuksia virallisella asemalla on? Käsitettä ”alkuperäiskansa” voidaan pitää poliittisesti latautuneena käsitteenä, eikä ole olemassa yhtä universaalia määritelmää alkuperäiskansasta. Yleisesti kuitenkin ajatellaan, että alkuperäiskansat erottuvat muista vähemmistöistä siinä, että ne ovat jonkin alueen alkuperäistä väestöä, että kansa itse pitää itseään alkuperäisenä väestönä ja että heillä on katkeamaton yhteys siihen alueeseen, jota se asuttaa. Alkuperäiskansalla on yleensä myös oma erityinen, muista poikkeava kulttuuri (kts. lisää Seurujärvi-Kari 2012, 34; ILO-sopimus No. 169 Art. 1). Erilaisia alkuperäiskansamääritelmiä on useita ja ne ovat erilaisiin tarkoituksiin tehtyjä. ILO-sopimuksen määritelmä on yksi tällainen.

Suomessa on yksi alkuperäiskansa, saamelaiset. Suomessa saamelainen on henkilö, joka on määritelty laissa saamelaiskäräjistä (17.7.1995/974). Saamelaiskäräjät (Sámediggi) on vuoden 1996 alussa omalla laillaan perustettu saamelaisten itsehallintoelin. Sen tärkein tehtävä on suunnitella ja toteuttaa Suomen perustuslaissa saamelaisille alkuperäiskansana turvattua kulttuuri-itsehallintoa, ja samalla se on saamelaisten korkein poliittinen elin. Saamelaiskäräjien 21 jäsentä ja neljä varajäsentä valitaan saamelaisten keskuudessa joka neljäs vuosi toimeenpantavilla vaaleilla.

Näissä vaaleissa äänioikeutettu on henkilö, joka saamelaiskäräjälain 3§:n mukaan pitää itseään saamelaisena, edellyttäen että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa. Saamelainen henkilö määritellään siis edellä esitetyn lainkohdan mukaan, ei esimerkiksi virallisen väestölaskennan mukaan.

Pohjoismaat eri linjoilla

Vaaliluettelon perusta taas juontaa juurensa 1960-luvulle ja tuolloin tehtyyn haastattelututkimukseen. Aloite saamelaisia koskevan tutkimuksen suorittamisesta tehtiin pohjoismaisen saamelaisneuvoston kokouksessa vuonna 1959. Perustiedot kerättiin vuonna 1962 toteutetuissa haastatteluissa, jossa tietojen kerääjille annettiin tehtäväksi haastatella jokainen saamelaisalueen asukas, jonka vanhemmista tai isovanhemmista jollain on tai on ollut saamen kieli ensimmäisenä kielenään. (Kts. lisää Nickul Erkki, Tilastotieteen pro gradu –tutkielma 1968, 6.)

Lainvalmistelussa saamelaismääritelmää käsiteltiin vuonna 1973 mietintönsä jättäneessä saamelaiskomiteassa. Komitea toteaa, että ”saamelaisten määrän täsmällisen arvioiminen on erittäin vaikeaa, koska se riippuu saamelaisen määrittelemisestä”. Komitean mukaan ”eri aikoina ja eri Pohjoismaissa kansalaisia on lueteltu saamelaisiksi hyvinkin eri perusteilla”, mikä on aiheuttanut tilastotietojen vaihtelua ja horjuvuutta. Lopuksi mietinnössä todetaan, että Suomessa on saamelaisten määrittelyssä pantu keskeinen paino kielelle, kun taas Ruotsissa saamelaisuus perustuu poronhoidon harjoittamiseen (KM 1973:46, 3; Joona J. 2006, 368-369).

Samana vuonna annettiin asetus saamelaisvaltuuskunnasta. Asetuksessa saamelaisella tarkoitettiin henkilöä, joka tai ”jonka vanhemmista tai isovanhemmista ainakin yhden Pohjoismaiden saamelaisneuvoston Suomen jaoston vuonna 1962 suorittaman väestötutkimuksen mukaan, taikka muuten, todetaan oppineen saamen kielen ensimmäisenä kielenään (Joona J. 2006, 369). Myöhemmin saamelaisvaltuuskunta-asetus korvattiin vuoden 1996 alusta voimaantulleella lailla saamelaiskäräjistä. Kielellinen saamelaismääritelmä säilyi samana, mutta lakiin lisättiin myös ns. lappalaisperuste. Myös Ruotsi ja Norja seurasivat Suomen esimerkkiä perustaen saamelaiskäräjät 1990-luvulla, joissa äänioikeutta koskeva kohta on kieliperusteen osalta samantyyppinen kuin Suomessa. Sen sijaan se, miten kyseistä lainkohtaa käytännössä sovelletaan, näyttää poikkeavan eri maissa toisistaan (Joona J. 2006, 369).

Ryhmähyväksynnän kautta saamelaiseksi

Suomessa saamelaiskäräjien vaaliluetteloon ja äänioikeutetuksi hakeminen on mahdollista joka neljäs vuosi aina saamelaiskäräjävaalien yhteydessä. Esimerkiksi Norjassa hakeutuminen on mahdollista koko ajan. Viimeksi vaalit toimitettiin Suomessa vuonna 2011 ja tuolloin äänioikeutetuiksi saamelaiskäräjien vaaleissa on merkitty 5483 henkilöä. Saamelaisten kokonaismääräksi Suomessa saadaan näiden henkilöiden jälkeläiset mukaan lukien noin 9200 henkilöä. Vaikka saamelaiskäräjien vaaliluettelomerkintää ei pidetäkään ”rekisterinä saamelaisista”, se käytännössä määrittelee henkilön virallisen aseman saamelaisena. Päätöksen henkilön äänestysluetteloon hyväksymisestä tekee viisihenkinen vaalilautakunta, jonka päätöksestä on mahdollisuus valittaa aina korkeimpaan hallinto-oikeuteen saakka (KHO). Vaalilautakunta tekee siis ”ryhmähyväksynnän” siitä, kuka on saamelainen, ja viime kädessä KHO ratkaisee asian.

Ryhmähyväksyntään ja sitä kautta ihmisen identiteettiin liittyvä päätöksenteko nousi erityisesti esille vuonna 1999, jolloin 1128 ihmistä hakeutui vaaliluetteloon lähinnä saamelaiskäräjälain 3 § kohdan 2 ns. ”lappalaisperusteella”. Vaalilautakunta hyväksyi heistä 20, ja heidät merkittiin äänestysluetteloon. Lopuksi 656 henkilöä valitti päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO), joka lopulta hyväksyi seitsemän henkilöä merkittäväksi vaaliluetteloon.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös saamelaiskäräjien vaaliluetteloon hakeutumisesta leimasi saamelaismääritelmäkeskustelua yli 10 vuotta. Käytännössä päätös tarkoitti, että lain 3§:n momentilla kaksi ei ollut merkitystä, koska pelkästään sillä perusteella vaaliluetteloon hakeutuminen oli käytännössä mahdotonta. Näin ollen saamelainen määriteltiin vahvasti kielellisen polveutumisen kautta, mikä ei kuitenkaan edellytä, että henkilön itsensä tulisi puhua jotain saamen kielistä.

KHO:n linja muuttui kuitenkin myöhemmin vuonna 2011, kun se hyväksyi 5:stä valittajasta 4 merkittäväksi vaaliluetteloon. Näistä yksi hyväksyttiin ns. ”lappalaisperusteella”. Merkittävää on se, että lainkohdan lisäksi KHO edellytti henkilöltä ”saamelaiskulttuurin mukaista elämäntapaa”. Pelkkä asiakirjamerkintä tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa ei KHO:n päätöksen mukaan riitä osoittamaan henkilön ”saamelaisuutta”. Mainintaa saamelaiskulttuurin mukaisesta elämäntavasta voidaan kuitenkin pitää linjassa sen kanssa, mitä esimerkiksi ILO-sopimuksen Artiklan 1 alkuperäiskansamääritelmällä (1) ymmärretään. Saamelaiskäräjät haki KHO:n vuoden 2011 päätökseen purkua, mutta KHO pysyi kannassaan maaliskuussa 2013 antamassaan vastauksessa. Kielen merkityksen asemaa saamelaisyhteisössä kuvaa hyvin se, että Suomen noin 9200 saamelaisesta vain noin 1800 henkilöä ilmoittaa saamen kielen äidinkielekseen (tilastokeskus, 2011).

Onko Suomen käytäntö oikeudenmukainen?

Pohjoismaissa saamelaisten lukumääräksi arvioidaan Norjassa 75000–100000 ja Ruotsissa 15000–27000 saamelaista. Tässä mielessä Suomi poikkeaa lähestymistavallaan, koska saamelaisväestön määrää kuvaavana lukuna käytetään saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkittyä henkilömäärää ja heidän jälkeläisiään, tällä hetkellä noin noin 9200 henkilöä. Toisin sanoen Suomessa luku ei perustu arvioon vaan olettamukseen, että kaikki saamelaiset ovat vaaliluetteloon merkittyjä. Norjassa vaaliluettelossa on noin 14000 henkilöä ja vastaavasti Ruotsissa noin 8000. Suomessa tilanteen tekee haastavaksi se, että vaaliluettelon perustana on käytetty aiemmin mainittua 1960-luvulla tehtyä haastattelututkimusta, joka sulki pois merkittävän osan saamelaissuvuista. Tutkimus tehtiin vain pohjoisimman Lapin alueella. Kukaan ei käynyt haastattelemassa esimerkiksi Unga-, Vasara-, Pokka-, tai Suikki-sukuihin kuuluvia henkilöitä Tornionlaaksossa. Tällaisiin sukuihin kuuluvia poromiehiä ei ole hyväksytty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, vaikka he ovat sinne lukuisia kertoja hakeneet.

Asia on monitahoinen, eikä tässä yhteydessä ole mahdollista mennä yksityiskohtiin. Saamelaismääritelmään liittyvät haasteet ovat kuitenkin edenneet sille tasolle, että nykyinen tilanne mahdollistaa sen, että esimerkiksi Helsingissä syntyneet ja siellä jo useita sukupolvia asuneet henkilöt ja kaikki heidän jälkeläisensä voivat olla virallisen saamelaisaseman omaavia henkilöitä, koska riittää, että yksi henkilön vanhemmista on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa. Tällöin kaikilla jälkeläisillä alenevassa polvessa on mahdollista hakeutua vaaliluetteloon huolimatta yhteydestä kieleen, saamelaisalueeseen tai kulttuuriin ylipäätään. Toisaalta tilanne voi olla ongelmallinen useille esimerkiksi poronhoitoa harjoittaville henkilöille, kuten edellä mainituille suvuille, jotka ovat alueen alkuperäisväestöä, mutta joita ei ole hyväksytty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Mikäli virallinen subjektiasema saavutetaan vain vaaliluettelomerkinnällä, on kysyttävä miten varmistetaan se, että kaikki mahdolliset henkilöt ovat vaaliluettelossa?

Lopuksi

Lopuksi voidaan todeta, että ILO-sopimukseen liittyvässä keskustelussa kysymys sopimuksen subjekteista on olennainen. Subjektiuteen liittyvien polveutumista ja kulttuurisia tunnusmerkkejä sisältävien kriteerien ohella on huomattava, että ILO-sopimuksen maaoikeusartikla 14 asettaa subjektiuteen liittyviä lisäkriteerejä. Artiklan mukaan maiden omistus- ja hallintaoikeus on tunnustettava alueilla, joilla alkuperäiskansa perinteisesti asuu. Artiklan ilmaisun ”asuu” preesensmuoto edellyttää siis, että alueiden käytön on tullut jatkua sukupolvesta toiseen ja sen täytyy jatkua myös tässä hetkessä. Ruotsissa asia on vuoden 1999 komiteamietinnössä (SOU 1999: 25) ymmärretty siten, että sellaisia henkilöitä joilla maankäyttö perinteisillä alueilla on jatkunut ovat lähinnä poronhoitajat. Huomattava on, että Ruotsissa poronhoito-oikeus pitää sisällään muun muassa myös oikeuden harjoittaa metsästystä ja kalastusta.

Koska ILO-sopimus koskee Suomessa saamelaista alkuperäiskansaa, on tärkeää pohtia alkuperäiskansan määräytymiskriteerejä myös yksilön ihmisoikeuksien näkökulmasta. Kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen valvontaelin ihmisoikeuskomitea on todennut, että etnisen alkuperänsä perusteella tiettyyn alkuperäiskansaan kuuluvalta henkilöltä voidaan evätä oikeus kuulua tähän kansaan vain, jos tämä toimenpide on objektiivisesti ja kohtuullisesti oikeutettu. Myös alkuperäiskansan tulee toiminnassaan noudattaa kansainvälisiä ihmisoikeussäännöstöjä.

Viitteet

(1) Artikla 1: Tämä yleissopimus koskee

a) niitä itsenäisissä maissa eläviä heimokansoja, jotka eroavat selväsi maan muista väestöryhmistä sosiaalisten, kulttuuristen ja taloudellisten olojensa puolesta ja joiden asema määräytyy kokonaan tai osittain niiden omien tapojen tai perinteiden tai erityislainsäädännön mukaan;

b) niitä itsenäisissä maissa eläviä kansoja, joita pidetään alkuasukkaina, koska

– he polveutuvat väestöstä, joka maan valloituksen tai asuttamisen tai nykyisten valtionrajojen muodostumisen aikaan asui maassa tai sillä maantieteellisellä alueella, johon maa kuuluu, ja

– jotka oikeudellisesta asemastaan riippumatta ovat säilyttäneet kokonaan tai osittain omat sosiaaliset, taloudelliset, kulttuuriset ja poliittiset instituutionsa.

2. Määriteltäessä ryhmät, joihin tämän yleissopimuksen määräyksiä sovelletaan, on olennaisena perusteena pidettävä sitä, että kansa itse pitää itseään alkuperäis- ja heimokansana.

3. Tässä yleissopimuksessa käytettävää ilmausta ”kansat” ei ole tulkittava siten, että sillä olisi vaikutuksia niihin oikeuksiin, joita tähän ilmaisuun saattaa liittyä kansainvälisen oikeuden mukaan.

Lähteet

Joona, Juha: Entisiin Tornion ja Kemin lapinmaihin kuuluneiden alueiden maa- ja vesioikeuksista. Juridica Lapponica 32. Rovaniemi 2006.

Joona, Tanja: ILO Convention No. 169 in a Nordic Context with Comparative Analysis: An Interdisciplinary Approach. Juridica Lapponica 37. Lapin yliopistokustannus 2012.

Joona, Tanja: ILO:n vuoden 1989 alkuperäiskansasopimuksen soveltaminen. Teoksessa Kai T. Kokko (toim.) Kysymyksiä saamelaisten oikeusasemasta. Lapin yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja, Sarja B nro 30. Jyväskylä 2010.

Myntti, Kristian: Suomen saamelaisten yhteiskunnallinen osallistuminen ja kulttuuri-itsehallinto.

Raportti Oikeusministeriölle, osa I. OM, lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1997. Helsinki 1997.

Nickul, Erkki: Suomen saamelaiset vuonna 1962. Selostus Pohjoismaisen saamelaisneuvoston suorittamasta väestötutkimuksesta. Tilastotieteen pro gradu-tutkielma. Helsinki 1968.

Seurujärvi-Kari, Irja: Saamelaiset alkuperäiskansana ja saamelaisuuden tulevaisuus. Teoksessa Suomen kansalliset vähemmistöt. Kulttuurien ja kielten rikkautta. Vähemmistöoikeuksien ryhmän Suomen jaosto, Minority Rights Group Finland, Keuruu 2012.

SOU 1999:25; Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige. Frågan om Sveriges anslutning till ILO:s convention nr 169. Betänkande av Utredningen om ILO:s convention nr 169. Statens offentliga utredningar 1999:25, Jordbruksdepartementet, Stockholm, 1999.

Artikkelikuva: MattiPaavola / Wikimedia Commons