Kun korkein hallinto-oikeus otti käyttöönsä kokonaisharkinnan tulkitessaan saamelaiskäräjälain mukaista saamelaisen määritelmää, mahdollisti se äänioikeuden saamisen saamelaiskäräjille eri periaattein kuin se on laissa määritelty. Tämä pluralistinen tulkinta on tehnyt jäsenyyden saamelaiskäräjillä mahdolliseksi myös muille kuin saamelaisille. Taustalla vaikuttaa kiistanalainen lappalaiskriteeri, joka olisi nyt mahdollista poistaa saamelaiskäräjälaista, kun sitä pyritään jälleen uudistamaan.
Saamelaiskäräjälaki on kaivannut päivitystä jo pidemmän aikaa, ja nyt sitä yritetään uudistaa kolmatta kertaa. Ongelmallisin kohta on saamelaisen määritelmä (3 §), joka on aiheuttanut ristiriitoja jo yli kolmenkymmenen vuoden ajan.
Saamelaisille lain uudistamattomuus näyttäytyy konkreettisesti heikentyneenä mahdollisuutena vaikuttaa poliittiseen päätöksentekoon oman itsehallintoelimen, saamelaiskäräjien, kautta samalla kun maankäyttöpaineet saamelaisten kotiseutualueella ovat koko ajan lisääntymään päin. Tätä problematiikkaa käsittelee Suvi Westin juuri ensi-iltansa saanut dokumentti Eatnameamet – hiljainen taistelumme.
Saamelaismääritelmän tarkoituksena on määrittää, kenellä on oikeus äänestää ja asettua ehdolle saamelaiskäräjien vaaleissa.
Etnisenä ryhmänä saamelaiset muodostavat poliittisen yhteisön, jonka jäsenyyden kriteerit on tarpeen määritellä tarkoitustaan vastaavasti huomioiden saamelaisten aseman alkuperäiskansana Suomessa. Saamelaiskäräjät on perustettu toteuttamaan saamelaisten perustuslaillista oikeutta ylläpitää ja kehittää saamen kieliä ja kulttuuria. Saamelaismääritelmän tarkoituksena on määrittää, kenellä on oikeus äänestää ja asettua ehdolle saamelaiskäräjien vaaleissa.
Saamelaiskäräjävaalien yhteydessä vuosina 2015 ja 2019 korkein hallinto-oikeus (KHO) on hyväksynyt saamelaiskäräjien vaaliluetteloon poikkeuksellisen suuren määrän uusia äänioikeutettuja, jotka eivät saamelaiskäräjien mukaan ole etnisesti saamelaisia. YK:n ihmisoikeuskomitea on todennut Suomen loukkaavan saamelaisten ihmisoikeuksia KHO:n päätösten takia.
Poliittisten yhteisöjen jäsenyyden voidaan ajatella perustuvan joko etnisyyden periaatteeseen (jus sanguinis) tai kansallisuuden (jus soli) periaatteeseen.
Olen aikaisemmassa artikkelissani avannut sitä, miten KHO:n ja saamelaiskäräjien tulkintalinjat saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmästä ovat ajautuneet kauaksi toisistaan, ja miksi se, että KHO pyrkii laajennetulla laintulkinnalla ratkaisemaan monisyistä identiteettikamppailua ymmärtämättä saamelaisia poliittisena yhteisönä, on ongelmallista.
Poliittisten yhteisöjen, sekä valtiollisten että ei-valtiollisten, jäsenyyden voidaan ajatella perustuvan joko etnisyyden periaatteeseen (jus sanguinis) tai kansallisuuden (jus soli) periaatteeseen, tai joskus se voi olla luonteeltaan myös pluralistista, eli jäsenyys voi olla mahdollista eri ryhmille eri periaattein esimerkiksi hallinnollisissa liitoissa.
Tätä vasten pohdin, onko KHO:n poikkeuksellinen lain tulkinta johtanut siihen, että jäsenyys saamelaisyhteisössä on luonteeltaan pluralistista, jos sen ajatellaan toteutuvan äänioikeuden kautta saamelaiskäräjävaaleissa. Edelleen nostan esiin, miksi on ongelmallista, jos äänioikeus saamelaiskäräjillä on mahdollista saada eri periaattein ja saamelaiskäräjistä tulee kahden eri ryhmän yhteinen hallintoelin.
Saamelaisen yhteisön jäsenyys on luonteeltaan etnistä
Saamelaisesta näkökulmasta äänioikeus saamelaiskäräjillä ja näin jäsenyys saamelaisyhteisössä tulee olla luonteeltaan etnistä. Keskeisessä asemassa on ryhmän oma käsitys siitä, ketä siihen kuuluu. Tällöin ryhmäidentifikaation merkitys korostuu.
Saamelaiskäräjien mukaan etnisiä saamelaisia ovat ne, jotka kokevat itsensä saamelaisiksi ja joiden isovanhemmista yksi on puhunut saamen kieltä ensimmäisenä kielenään. Hakeutuminen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon on ollut mahdollista jo vuosikymmenien ajan, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että nuorten saamelaissukupolvien äidinkielellinen yhteys voi ulottua isovanhempia kauemmas.
Saamelaiskäräjien mukaan etnisiä saamelaisia ovat ne, jotka kokevat itsensä saamelaisiksi ja joiden isovanhemmista yksi on puhunut saamen kieltä ensimmäisenä kielenään.
Oleellista saamelaisille on paikantaa henkilö saamelaissukuun, joka edelleen paikantuu eläviin kieliyhteisöihin. Koska saamelaiskäräjien tehtävänä on toteuttaa saamelaisille suunnattuja eritysoikeuksia eli oikeutta ylläpitää ja kehittää kieliään ja kulttuuriaan, muunlaiset tavat määritellä yhteisön jäsenyys mitätöivät saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana ja tekevät tyhjäksi tarpeen määritellä etnisen ryhmän jäsenyys valtion kontekstissa. Saamelaisuuden määritelmän tulisi vahvistaa saamelaista itsemääräämisoikeutta.
Saamelaismääritelmän yhteydessä ei näin ollen voi toteuttaa kansallisuuteen liitettyä jus soli -periaatetta, jonka mukaan kansalaisuutta voi hakea syntymä- tai asuinpaikan mukaan. Etnisen yhteisön jäsenyys ei voi olla vapaasti valittavissa. Itse asiassa monissa valtioiden kansallisuuden määrittelyissä yhdistetään nykyään sekä etnistä että kansallisuuden periaatetta niin, että joko yhden tai molempien vanhempien tulee olla kotoisin kyseisestä maasta, johon henkilö on sen lisäksi syntynyt.
Saamelaisuuden määritelmän tulisi vahvistaa saamelaista itsemääräämisoikeutta.
Saamelaisen määritelmästä käydyssä kiistassa ja sen ratkaisuehdotuksissa ei kuitenkaan ole pyritty yhdistelemään näitä kahta periaatetta, sillä missään vaiheessa ei ole vakavasti pohdittu sitä, että äänioikeus saamelaiskäräjävaaleissa tulisi sitoa tiukemmin saamelaisten kotiseutualueella syntymiseen tai asumiseen siellä. Jotta kansalaisuuden ja etnisyyden periaatteiden yhdistäminen olisi tarkoituksenmukaista, edellyttäisi se saamelaiskäräjille vahvempaa autonomista asemaa, eli todellista valtioon rinnastettavaa päätöksentekovaltaa alueella.
Jäsenyys saamelaiskäräjillä on tehty mahdolliseksi myös muille kuin saamelaisille
KHO:n tapa tulkita saamelaiskäräjien äänioikeutta tekee saamelaisyhteisön jäsenyydestä luonteeltaan pluralistista. Tämä tarkoittaa sitä, että samalla kun KHO myöntää äänioikeuden saamelaiskäräjille eri periaatteen mukaan kuin saamelaiskäräjien vaalilautakunta, se samalla tekee jäsenyyden mahdolliseksi muille kuin etnisesti saamelaisille.
Lähtökohtaisesti ongelma piilee siinä, että vuonna 1995 voimaan tulleeseen saamelaiskäräjälakiin lisättiin niin kutsuttu lappalaiskriteeri, joka oli perua vuoden 1990 saamelaislakiesityksestä. Tässä lakiesityksessä oli tarkoitus siirtää saamelaisalueella sijaitsevia valtionmaita saamelaisten ja muiden lappalaiselinkeinoja harjoittavien paikallisten ihmisten yhteisesti hallitsemille lapinkylille.
Tämä ei kuitenkaan koskaan toteutunut, eikä vuonna 1995 voimaan tullut saamelaiskäräjälaki sisältänyt enää maaoikeusulottuvuutta. Sen sijaan lappalaiskriteeri siirrettiin saamelaiskäräjälakiin, jolloin myös muille kuin saamelaisille avautui mahdollisuus hakea äänioikeutta saamelaiskäräjillä.
Uuden laintulkinnan seurauksena äänioikeuden on saanut useita henkilöitä, joilla asiakirjojen mukaan on 1700-luvulla lappalaiseksi merkitty esivanhempi.
Kiistanalaisen lappalaiskriteerin mukaan äänioikeutetuksi saamelaiskäräjillä voidaan katsoa henkilö, joka polveutuu vanhoihin maa-, veronkanto- tai henkikirjoihin merkitystä lappalaisesta. Tämä ei mukaile sitä, miten saamelaiset itse tunnistavat ryhmänsä jäsenet etnisesti. Historiallisten asiakirjojen lappalaismerkinnät perustuvat elinkeinon harjoittamiseen – ei yksioikoisesti etnisyyteen.
Ongelma on tullut esille käytännössä vasta viime vuosina. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on noudattanut äänioikeuden myöntämisessä tulkintaa, joka pohjautuu saamelaiskäräjälain valmisteluvaiheessa syntyneisiin asiakirjoihin, ja joiden mukaan saamelaismääritelmän 3 §:n tavoitteena ei ole hyväksyä kuinka vanhoja luettelomerkintöjä tahansa todisteeksi henkilön ”saamelaisuudesta”, eikä ainakaan vuotta 1875 vanhempia merkintöjä.
Myös KHO noudatti tätä tulkintaa, kunnes se vuoden 2011 vaalien yhteydessä otti käyttöönsä uuden, ”kokonaisharkinnaksi” nimeämänsä poikkeuksellisen laintulkinnan, arvioidessaan sitä, onko henkilö oikeutettu äänioikeuteen saamelaiskäräjävaaleissa. Uuden laintulkinnan seurauksena äänioikeuden on saanut useita henkilöitä, joilla asiakirjojen mukaan on 1700-luvulla lappalaiseksi merkitty esivanhempi.
Saamelaismääritelmän sisältämä lappalaiskriteeri ja sen mahdollistama yhteiskunnallinen ja akateeminen keskustelu ovat luoneet pohjan uudenlaiselle paikalliselle poliittiselle liikehdinnälle.
Saamelaismääritelmän sisältämä lappalaiskriteeri ja sen mahdollistama yhteiskunnallinen ja akateeminen keskustelu ovat luoneet pohjan uudenlaiselle paikalliselle poliittiselle liikehdinnälle. Siinä on ensin vastustettu saamelaisten oikeuksia ja sittemmin vaadittu pääsyä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon ja esitetty uusidentifikaatiovaateita – uuden identiteetin tunnustuksen hakemista – muun muassa (uus)lappalaisuuden, statuksettoman saamelaisuuden ja metsäsaamelaisuuden nimissä. Käsitteellinen epäselvyys kertoo osaltaan siitä, että saamelaiskäräjien jäsenyyttä ei ole hakemassa todellinen etninen ryhmä, joka olisi jäänyt saamelaiskäräjien ulkopuolelle.
Toisin sanoen saamelaiskäräjille KHO:n kautta äänioikeutta vaativat eivät edusta mitään tiettyä saamelaista etnistä alaryhmää, joka olisi jäänyt syrjään saamelaisten itsehallinnon kehittämisestä, ja joiden oikeudet tulisi turvata saamelaiskäräjien päätöksenteossa erillisellä jäsenyyden määrittelyllä.
Pluralistisen jäsenyyden periaate ei toimi saamelaisen määrittelyssä
Kun KHO on poikkeuksellisella lain tulkinnallaan muodostamassa saamelaiskäräjistä kahden eri ryhmän yhteistä hallintoelintä., nousee esiin toinen ongelma. Saamelaiskäräjillä ei ole sellaista valtaa eikä sellaisia resursseja, joilla se pystyisi turvaamaan tämän toisen ryhmän oikeudet. Riippumatta siitä, ymmärretäänkö tämä ryhmä saamelaisista erillisenä asiakirjojen pohjalta muodostettuna elinkeinollisena ryhmänä, kuten alun perin on ajateltu, tai jonkinlaisena muuna ryhmänä, joka koostuu saamelaisiksi samaistuvista henkilöstä.
Eri ryhmille eri ehdoin määritelty pluralistinen jäsenyys on mielekästä juuri silloin, kun sillä halutaan turvata jonkin alaryhmän oikeudet joko sektorillisesti tai maantieteellisesti. Sen ajatellaan toimivan parhaiten tilanteessa, jossa eri ryhmät muodostavat keskenään jonkinasteisen hallinnollisen liiton.
Sen lisäksi, että pluralistinen jäsenyys murentaa saamelaisten itsemääräämisoikeutta, eikä se turvaa minkään toisen ryhmän oikeuksia, vuosikymmeniä kestänyt saamelaiskiista ei välttämättä muodosta hedelmällistä maaperää kahden ryhmän väliselle yhteistyölle.
Muiden kuin saamelaisten jäsenyys saamelaiskäräjillä vesittää saamelaisen itsehallinnon kehittymisen saamelaiskäräjien kontekstissa.
Suomen lainsäädännössä saamelaiset ovat nimittäin tällainen etninen alaryhmä, jonka kielelliset ja kulttuuriset oikeudet on säädelty suhteessa saamelaisten kotiseutualueeseen. Itsehallintoa kehittäessä, ja sen kehittyessä, on aina paremmin otettu huomioon saamelaisten heterogeenisyys, joka näkyy kolmen eri kieliryhmän (inarinsaame, koltansaame, pohjoissaame) huomioimisena saamelaiskäräjien toiminnassa. Lisäksi näiden eri kieliryhmien kautta saamelaisiksi identifioituvat henkilöt, jotka eivät ole itse tai joiden vanhemmat eivät ole oppineet saamen kieltä ensimmäisenä kielenään, ovat yhtä lailla jäseniä saamelaisessa yhteisössä ja edustettuina saamelaiskäräjillä.
Saamelaiskäräjien vaalilautakunta ei äänioikeudesta päättäessään arvioi yksilön samaistumista saamelaisuuteen, toisin kuin KHO käyttäessään kokonaisharkintaa päätöksenteossaan, silloin kun vaalilautakunnan päätöksistä valitetaan. Näin ollen yksilön ei tarvitse esittää saamelaiskäräjille todisteita siitä, miten hän on jatkanut sukunsa perinteitä, mikä nimenomaan ottaa huomioon saamelaisyhteisön moninaisuuden.
KHO on ehkä päätöksenteossaan pyrkinyt korjaamaan niitä epäoikeudenmukaisuuden kokemuksia, joita yksittäisten ihmisten identiteettikertomuksissa ilmenee. Samalla on kuitenkin jäänyt huomiotta se, että jos saamelaisen yhteisön jäsenyys määritellään jotenkin muuten kuin etnisesti tai jonkun muun kuin saamelaisten taholta, tekee se tyhjäksi tarkoituksen suojella tätä ryhmää erityisoikeuksilla. Muiden kuin saamelaisten jäsenyys saamelaiskäräjillä vesittää saamelaisen itsehallinnon kehittymisen saamelaiskäräjien kontekstissa.
Jäsenyyskriteerin ristiriitaisuus Suomen perustuslain kanssa
Jos saamelaiskäräjälakiin on tarkoitus jättää lappalaiskriteeri ja näin KHO:n kokonaisharkintapäätöksillä vahvistaa sitä kehityskulkua, että saamelaiskäräjistä tehdään etnisesti kahden eri ryhmän hallintoelin, keskustelu olisi syytä palauttaa siihen, mitä lappalaiskriteerin lisäämisellä saamelaismääritelmään haettiin, ja minkälaisten sektorillisten ja maantieteellisten oikeuksien vahvistumiseen siinä varauduttiin.
Keskustelussa voitaisiin mennä jopa niinkin pitkälle, että alettaisiin pohtia, olisiko saamelaisen kotiseutualueen nykyinen raja tyydyttävä tällaiselle hallinnolliselle liitolle. Tällöin ei voitaisi puhua pelkästään saamelaisesta itsehallinnosta, ja olisi kenties syytä pohtia, mistä silloin puhuttaisiin. Tulisi määrittää, miksi tätä toista ryhmää kutsuttaisiin, millaisia poliittisia tavoitteita sillä olisi, ja miksi ryhmä tarvitsisi nykyisiä saamelaiskäräjiä tuekseen tai alustakseen. Edelleen tulisi tarkastella, miksi tämän ryhmän oikeudet eivät tule turvatuiksi muiden kansallisten ja kunnallisten päätöksentekoelimien kautta.
Tulisi määrittää, miksi tätä toista ryhmää kutsuttaisiin, millaisia poliittisia tavoitteita sillä olisi, ja miksi ryhmä tarvitsisi nykyisiä saamelaiskäräjiä tuekseen tai alustakseen.
Saamelaisten osalta näihin kysymyksiin on vastattu silloin, kun saamelaisten itsehallintoelimiä on alettu kehittämään pohjoismaisten ihanteiden mukaan yhdessä pohjoismaisten valtioiden kanssa. Sen sijaan lappalaiskriteerin lisäämisen saamelaismääritelmään ja näin ollen äänioikeuden varmistaminen elinkeinollisista syistä muille kuin saamelaisille voidaan katsoa lähtökohtaisestikin olevan vastoin Suomen perustuslakia, jossa vahvistetaan nimenomaan saamelaisten oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
Jos lakiuudistuksessa jälleen epäonnistutaan eikä tälläkään kertaa lappalaiskriteeriä poisteta saamelaiskäräjälaista, palaa Suomen valtio lähtöpisteeseen suhteessa saamelaisten oikeuksien turvaamiseen. Tämä olisi varsin ristiriitaista ottaen huomioon valtion vahvan signaalin pyrkiä sovittamaan saamelaisten kokemaa epäoikeudenmukaisuutta, jota varten ollaan perustamassa totuus- ja sovintokomissiota.
Saara Alakorva on yhteiskuntatieteiden lehtori Saamelaisessa korkeakoulussa (Sámi Allaskuvla, Sami University of Applied Sciences) ja väitöskirjatutkija Lapin yliopistossa. Alakorva on mukana saamelaisen kulttuuriperinnön ontologista politiikkaa käsittelevissä Koneen säätiön ja Suomen Akatemian rahoittamissa hankkeissa.
