Kriisit ovat vahvistaneet erityisavustajien asemaa, ja osa heistä rakentaa jo omaa poliittista profiiliaan julkisuudessa. Muutos herättää perustavan kysymyksen: kuka käyttää valtaa – ja kuka siitä lopulta vastaa?
Pääministeri Sanna Marinin entisen erityisavustajan Tuulia Pitkäsen kynästä ilmestyi hiljattain kirja, joka lupaa johdattaa lukijan yhteiskunnallisen päätöksenteon saloihin, kiemuroihin ja kihelmöiviin hetkiin.
Politiikan tutkijalle Tuulia Pitkäsen kirjan julkaiseminen on itsessään mielenkiintoisempi ilmiö kuin kirjan varsinainen sisältö. Sitran vanhempi neuvonantaja Taru Turunen toteaakin arviossaan, että kirjaa vaivaa innokkuudestaan huolimatta kritiikittömyys, joka ei tarjoa uutta analyysia puolueiden tulevaisuuden ja naisen ja vallan kytköksestä.
Viime aikoina onkin nähty viitteitä siitä, että avustajien omalla nimellä antamat haastattelut olisivat yleistymässä. Yle teki viime vuonna henkilöjutun valtiovarainministeri Riikka Purran talouspoliittisesta erityisavustajasta Jussi Lindgrenistä ja vuotta aiemmin Purran viestintäavustajasta Matias Turkkilasta.
Julkisuus ja maine ovat poliittisia resursseja, joita erityisesti vaaleihin tähtäävät avustajat saattavat hyödyntää yhä aktiivisemmin. Tämä herättää kysymyksen: missä vaiheessa julkisuutta tietoisesti rakentava avustaja lakkaa olemasta perinteisessä mielessä avustaja ja alkaa asemoitua itsenäiseksi poliittiseksi toimijaksi?
Avustajien asema vahvistunut kriisien aikakaudella
Väitöskirjatutkimustani varten olen haastatellut lähes 50 yhteiskunnallisen eliitin edustajaa, joihin lukeutuu ministereitä, kansanedustajia, korkeita virkamiehiä, politiikan toimittajia, järjestöjohtajia ja lobbareita. Heidän laajasti jakamansa näkemys oli, että erityisavustajien vaikutusvalta on vahvistunut 2000-luvun mittaan.
Aikaisemmin päätöksenteko oli nykyistä vuorovaikutteisempaa, kun ministerit osallistuivat neuvotteluihin esimerkiksi budjettiriihissä. Ministerit kävivät myös keskenään tiiviimmin epämuodollisia keskusteluja esimerkiksi hallituksen iltakouluissa ja muilla epävirallisilla päätöksenteon forumeilla. Nykyisin päätöksenteko on puolestaan siirtynyt aiempaa enemmän ennakkovalmisteluun, jolloin erityisesti ministeriryhmän sihteerien ja talouspoliittisten erityisavustajien asema on korostunut.
Kaikkiaan päätöksenteko on monimutkaistunut, ja asiat ovat yhä tiiviimmin kytköksissä Euroopan unionin direktiiveihin ja asetuksiin. Myös kansainvälinen tilanne ja taloudellinen niukkuus tekevät päätöksenteosta yhä asiantuntijavetoisempaa. Ministerit ovat aiempaa vähemmän läsnä johtamissaan ministeriöissä, mikä on osaltaan alkanut näkyä arjen käytännöissä siten, että johtaminen tapahtuu yhä enemmän ministerien kasvaneiden esikuntien kautta.
Nykyisin päätöksenteko on siirtynyt aiempaa enemmän ennakkovalmisteluun, jolloin erityisesti ministeriryhmän sihteerien ja talouspoliittisten erityisavustajien asema on korostunut.
Avustajien vaikutusvallassa nähtiin erityinen piikki Marinin hallituksen aikaan, jolloin koronapandemia ja Venäjän hyökkäyssota loivat olosuhteet, joissa avustajien neuvottelumandaatti kasvoi poikkeuksellisen paljon. Samankaltainen dynamiikka oli havaittavissa aikaisemmin jo Juha Sipilän hallituksen aikaan, jolloin pakolaiskriisi lisäsi avustajien roolia päätöksenteon arjessa.
Puolestaan Petteri Orpon hallituksessa avustajien vahva asema valmistelussa ja neuvotteluissa on jatkunut. Tosin nykyisin perussuomalaisissa, erityisesti hallitustaipaleen alkupuolella, on nähtävissä puolueen kokemattomuus hallituspolitiikasta.
Valta tuo mukanaan myös vastuuta. Haastatteluissa ja aiemmassa tutkimuskirjallisuudessa on tuotu esiin, että poliittisten avustajien ja korkeimpien virkamiesten väliset erot koulutuksessa ja kokemuksessa voivat olla niin huomattavia, että ne heikentävät poliittisen johtamisen luottamusta ja uskottavuutta.
Avustajien vaikutusvaltaan vaikuttavat kuitenkin paitsi heidän henkilökohtainen osaamisensa ja kokemuksensa myös puoluekohtaiset toimintatavat sekä se, kuinka vahvan mandaatin ministeri heille antaa. Nämä tekijät yhdessä määrittävät, millaiseksi avustajien todellinen vaikutusvalta hallinnon sisällä muodostuu.
Avustajat toimivat neuvottelijoina ja ministerin suojamuurina
Avustajat eivät ole pelkästään hallinnon sisäisiä koordinaattoreita, vaan heidän tehtävänään on myös suodattaa sidosryhmien suunnasta tulevaa tietoa ja tarvittaessa toimia suojamuurina ministerin ajankäytölle.
Yksi keskeinen osa avustajan työtä on ministerin mediasuhteiden hoitaminen. Politiikan toimittajat ovat jatkuvassa vuorovaikutuksessa erityisavustajien kanssa, koska avustajilta saa usein paremman kokonaiskuvan päätöksenteon aikatauluista ja hallituksen näkemyksistä kuin poliitikoilta tai virkamiehiltä.
Yksi keskeinen osa avustajan työtä on ministerin mediasuhteiden hoitaminen. Politiikan toimittajat ovat jatkuvassa vuorovaikutuksessa erityisavustajien kanssa.
Avustajat uskaltavat myös keskustella laajemmin taustoista, mikä auttaa toimittajaa jutun alkuvaiheessa ja näkökulman valinnassa. Avustaja on lisäksi helpompi tavoittaa kuin ministeri. Pelin henkeen kuuluvat myös vuodot ja spinnausyritykset, mutta niitä ei voi harjoittaa liikaa ilman, että toimittajien luottamus avustajaan heikkenee. Spinnauksella tarkoitetaan viestintää, jossa poliittiset toimijat tai heidän edustajansa pyrkivät vaikuttamaan julkiseen käsitykseen tapahtumista esittämällä tietoa valikoiden, tarkoitushakuisesti tai jopa harhaanjohtavasti.
Pitkän linjan keskustavaikuttaja Timo Laaninen varoittaa silti muistelmissaan erityisavustajaa lankeamasta valitettavan yleiseen harhaan omasta tärkeydestään. Laaninen sanoittaa asian siten, että avustaja säteilee kyllä valoa, mutta se on kuun valoa, joka on lainattua. Sen sijaan ministeri on aurinko, jonka loiste voi heijastua erityisavustajankin ylle.
Uusi poliittisen luokan kerrostuma
Vaikka avustajan valta onkin lainattua, roolin houkuttelevuus liittyy siihen, että tehtävä tarjoaa mahdollisuuden päästä lähelle valtaa. Kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden mukaan avustajatehtäviin hakeudutaan usein siksi, että ne tarjoavat nopean väylän poliittiseen vaikuttamiseen ilman vaaleihin liittyvää henkilökohtaista riskiä.
Ministerien avustaminen on monille nuorille poliittisille toimijoille mahdollistanut nopeamman tavan edistää heille tärkeitä asioita. Kulisseissa työskentelevät neuvonantajat tuntevat päätöksenteon prosessit, mutta eivät halua sitoutua niiden julkiseen ja hitaaseen luonteeseen. Lisäksi avustajatehtävissä toimivat pyrkivät usein välttämään julkisuutta ja suojelemaan yksityisyyttään.
Asetelma on kuitenkin muuttumassa, jos avustajat alkavat antamaan haastatteluja omilla kasvoillaan. Eräs haastateltavani kiteytti huolen näin: ”Muistan suhtautuneeni aikoinani erittäin kriittisesti siihen, että näihin tehtäviin tulevat ihmiset pyrkivät myös itse vaaleissa ehdolle. Silloin yksityinen etu tuppaa nousemaan yhteisen edun rinnalle tai jopa ohi.” Kyseisen henkilön mukaan avustajien keskeinen tehtävä on varmistaa, että joku tarkastelee asioita myös joukkueen ja kokonaisuuden edun näkökulmasta.
Avustajana toimiminen tarjoaa mahdollisuuden kartuttaa taitoja ja luoda suhteita, joiden avulla voi ponnistaa politiikan valokeilaan tai johtotehtäviin nopealla aikataululla.
Tämä huoli kytkeytyy laajempaan kehitykseen, jossa avustajista on tullut osa uutta poliittista kerrostumaa. Avustajana toimiminen tarjoaa mahdollisuuden kartuttaa taitoja ja luoda suhteita, joiden avulla voi ponnistaa politiikan valokeilaan tai johtotehtäviin nopealla aikataululla.
Tilanne ei ole mitenkään poikkeava vertailtuna muihin maihin. Esimerkiksi Britanniassa erityisavustajina työskennelleet henkilöt, jotka myöhemmin valittiin parlamenttiin, etenivät poliittisella urallaan huomattavan nopeasti, mikä havainnollistaa avustaja-aseman strategista merkitystä urakehitykselle.
Pääministeri Orpon hallituksessa ministereinä toimii tai on toiminut ennätyksellinen määrä entisiä avustajia. Laskujeni mukaan kuusi erityisavustajaa ja yksi valtiosihteeri. Luku on huomionarvoinen etenkin siksi, että perussuomalaisilla on aiempaa kokemusta vain yhdestä hallituksesta. Jos mukaan laskettaisiin puoluetoimistoissa ja eduskuntaryhmissä työskennelleet, kokonaismäärä kasvaisi entisestään.
Lopulta kyse on ministerin mandaatista
Kyse demokratian peruskysymyksistä: kuka käyttää valtaa ja kuka siitä vastaa. Toisin sanoen kaikki kiteytyy siihen, millä mandaatilla avustajat toimivat. Kun avustaja astuu julkisuuteen omilla kasvoillaan, hän ei enää ole vain ministerin jatke. Tällöin avustaja muuttuu poliittiseksi toimijaksi, joka käyttää valtaa ilman vaaleilla saatua valtuutusta.
Ministereillä on selkeä vastuu siitä, että kabinettien toiminta pysyy annetun mandaatin rajoissa ja että poliittinen ohjaus säilyy heidän käsissään. Avustajille tulee välittyä yksiselitteinen käsitys neuvottelujen rajoista, ja heidän työnsä on tuettava ministerin poliittista kokonaisuutta.
Kun avustaja astuu julkisuuteen omilla kasvoillaan, hän ei enää ole vain ministerin jatke. Tällöin avustaja muuttuu poliittiseksi toimijaksi, joka käyttää valtaa ilman vaaleilla saatua valtuutusta.
Tutkimuksessani korostui, että hallituspuolueen puheenjohtajan johtamistapa vaikuttaa ratkaisevasti siihen, miten ministerit kantavat poliittista mandaattiaan.
Pitkäsen kirja toimiikin muistutuksena muutoksesta, joka on jäänyt suomalaisessa politiikan ja hallinnon tutkimuksessa liian vähälle huomiolle. Erityisavustajista on tullut yhä keskeisempiä vallankäyttäjiä ministeriöiden kulisseissa. Valtaosa heistä työskentelee edelleen taustalla, mutta osa rakentaa samaan aikaan omaa poliittista uraansa.
Kun avustaja alkaa rakentaa omaa poliittista profiiliaan, hänen roolinsa ministerin joukkuepelaajana muuttuu väistämättä. Kunkin ehdokkaana olevan erityisavustajan on ensi kevään vaalien lähestyessä harkittava tarkkaan, missä roolissa hän kulloinkin toimii.
HTM Tuomas Kuoppala on valtio-opin väitöskirjatutkija, joka on työskennellyt aikaisemmin tasavallan presidentin kansliassa. Kuoppalan väitöskirja käsittelee poliittisten valtiosihteerien ja erityisavustajien vaikutusvaltaa poliittisen päätöksenteon vuorovaikutusverkostoissa.
Artikkelin kuvituskuva: Anastassia Anufrieva / Unsplash
