Deliberaatiota, dialogia vai molempia?

Kansalaisten uudet osallistumiskeinot ovat herättäneet viime aikoina vilkasta keskustelua niin päättäjien kuin tutkijoidenkin tahoilla. Huomio on kohdistunut erityisesti kansalaiskeskustelun tilaan, johon ratkaisuiksi on tarjottu sekä deliberaation että dialogin keinoja. Deliberaatio ja dialogi eroavat toisistaan, mutta ne tulisi nähdä osana laajempaa demokraattista järjestelmää eikä vaihtoehtoisina osallistumisen tapoina.

Deliberatiivinen (puntaroiva) demokratia on puhuttanut viime vuosina politiikan tutkijoita ja tekijöitä. Deliberatiivinen demokratia on käsitys ideaalista hallintatavasta, jossa poliittisten päätösten oikeutus syntyy keskustelussa, jossa kansalaiset statukseen tai arvoasemaan katsomatta tuovat esiin ja kuuntelevat argumentteja, ja keskustelevat niistä tasa-arvoisesti.

Deliberatiiviseen demokratiaan sisältyvät myös ajatukset siitä, että kaikilla kansalaisilla tulisi olla oikeus ja mahdollisuus osallistua heitä itseään koskevaan päätöksentekoon ja tulla informoiduiksi päätöksentekoon keskeisesti vaikuttavista seikoista. Toisaalta päätöksentekoon osallistuvien velvollisuutena tulisi olla päätösten perusteleminen julkisesti.

Deliberatiivinen demokratia ei ole pelkkää puhetta, vaan sen tavoitteena on yhteiseen lopputulokseen pääseminen ja julkiseen päätöksentekoon vaikuttaminen. Deliberatiivinen keskustelu korostaa vastavuoroisuutta ja erilaisten mielipiteiden kunnioitusta sekä lisää päätöksenteon pohjana olevaa tietoa korjaten virhekäsityksiä.

Deliberatiivisen demokratian tavoitteena on yhteiseen lopputulokseen pääseminen ja julkiseen päätöksentekoon vaikuttaminen.

Edustuksellisessa demokratiassa kansalaisten deliberaatio voidaan toteuttaa esimerkiksi erilaisten kansalaisraatien, deliberatiivisten mielipidemittausten, kansalaiskokousten, kansanäänestysvaihtoehtoja arvioivien kansalaisfoorumeiden ja konsensuskonferenssien kautta. Deliberatiivisen demokratian “empiirinen käänne” on kiinnittänyt tutkijoiden huomion näiden mikrotason toimintamallien yksilövaikutuksiin.

Tutkimukset antavat muun muassa viitteitä siitä, että kun mahdollisuuksia hyvin organisoituun deliberatiiviseen kansalaiskeskusteluun on tarjolla ja niihin kutsutaan henkilökohtaisesti, kansalaiset ovat valmiita osallistumaan ja paikalle saadaan lisäksi edustava otos kansalaisia. Kokeellisissa tutkimuksissa on havaittu, että deliberatiiviseen keskusteluun osallistuminen vahvistaa myös politiikkatietämystä ja poliittista luottamusta sekä usein valmiuksia keskustella yhteiskunnallisista kysymyksistä.

Deliberatiivisten mallien käyttö ei kuitenkaan yksiselitteisesti tuota tyytyväisiä kansalaisia. Osallistujat voivat turhautua deliberaation vähäisiin politiikkavaikutuksiin. Politiikkatietämyksen lisääntymisen myötä myös ymmärrys politiikan monimutkaisuudesta lisääntyy, mikä voi osaltaan heikentää arvioita omista vaikutusmahdollisuuksista.

Deliberatiivinen demokratia maailmalla ja Suomessa

Erilaiset kansalaisdeliberaation mallit ovat yleistyneet maailmalla sekä Suomessa viime vuosina merkittävästi. Deliberatiiviset osallistumismallit eivät toistaiseksi ole valtavirtaistuneet kiinteäksi osaksi poliittista päätöksentekojärjestelmää, sillä usein deliberaatiohankkeiden alkuunpanevana voimana ovat olleet kansalaisyhteiskunnan toimijat.

On kuitenkin esimerkkejä siitä, miten uusia menetelmiä on integroitu osaksi julkisen päätöksenteon instituutioita, kuten Oregonin osavaltiossa Yhdysvalloissa, jossa kansalaisaloitteita arvioivat kansalaisraadit ovat olleet käytössä jo useita vuosia.

Kansalaisten osallistumista koskeva lainsäädäntö on myös muutamissa maissa saanut vaikutteita deliberatiivisen demokratian periaatteista. Irlannissa sadasta kansalaisesta satunnaisotannalla vuonna 2016 koottu deliberatiivinen kansalaiskokous keskustelee ja tuottaa suosituksensa viidestä asiakysymyksestä (mm. abortti, väestön ikääntyminen ja ilmastonmuutos).

Suomessa Åbo Akademi ja Turun yliopisto ovat toteuttaneet kolme laajaa deliberatiiviseen mielipidemittaukseen pohjautuvaa kansalaisdeliberaatiokoetta. Suomessa on otettu lisäksi osaa kansainvälisiin deliberaatioihin kuten WWViews, ja oikeusministeriön toimeksiannosta on järjestetty deliberatiivinen kansalaisraati suomalaisen demokratian kehittämisestä. Vuonna 2012 perustettiin Deliberatiivisen demokratian instituutti kokoamaan yhteen alan akateemisia ja käytännön toimijoita.

Kuntasektorin aktiivisuus on toinen leimallinen piirre suomalaisessa deliberaatiokehityksessä. Monissa kunnissa on kehitetty omaleimaisia osallisuusmalleja, kuten esimerkiksi Jyväskylän, Kemijärven, Vaasan ja Säkylän kansalaisraadit, deliberatiiviset World Café -tilaisuudet ja Helsingin kaupungin uusi osallisuus- ja vuorovaikutusmalli. Kuntatason deliberatiiviset toimintamallit kuten kansalaisraadit ovat kuitenkin olleet vielä pääosin yksittäisiä pilotteja ja niiden toteutus yksittäisten yhdistystoimijoiden tai virkamiesten varassa.

Dialogin ja deliberaation erityispiirteitä

Dialogi, jota esimerkiksi Sitra on voimakkaasti peräänkuuluttanut viime aikoina, tarkoittaa keskustelua, jossa tavoitteena on erilaisten mielipiteiden esiin tuominen, niihin tutustuminen ja niiden ymmärtäminen. Amerikkalaisen National Coalition for Dialogue and Deliberation -verkoston mukaan dialogi ei tähtää yhteiseen loppulauselmaan, päätökseen tai suositukseen, vaan sen tarkoituksena on synnyttää keskustelu ryhmien välille, jotka perinteisesti ovat keskustelleet omissa ”poteroissaan”.

Sitran määritelmässä dialogin tavoitteena on ennakkokäsitysten kyseenalaistaminen, ymmärrys ja uusien ideoiden etsiminen. Dialogin ja deliberaation toimintamalleille on yhteistä rakentavan ja tasapuolisen keskustelun tukeminen fasilitaattoreiden avulla sekä pyrkimys kognitiiviseen diversiteettiin eli erilaisten mielipiteiden, ajattelutapojen ja kokemustaustojen edustavuuteen keskustelijoiden joukossa.

Dialogi eroaa deliberaatiosta perustavanlaatuisella tavalla.

Dialogi eroaa kuitenkin deliberaatiosta perustavanlaatuisella tavalla. Deliberaation perusajatuksena on, että yksilöt voivat muuttaa preferenssejään toisten perustelut kuultuaan ja sitä kautta päästä ryhmänä lähemmäksi ”yhteisen hyvän” määrittelyä ja perusteluja, jotka kaikki voivat hyväksyä. Dialogin tarkoituksena sen sijaan on eriävien mielipiteiden esille tuominen ja niiden taustalla vaikuttavien tekijöiden ymmärtäminen, ei mielipiteiden muuttaminen.

Tästä seuraa, että dialogi ei määritelmänsä mukaisesti pysty tuottamaan selkeää ”kansalaismielipidettä”. Dialogin tuotoksena saadaan siis ensisijaisesti tietoa siitä, millaisia mielipide-enklaaveja eli leirejä yhteiskunnassa on ja mitkä kysymykset ja tekijät jakavat yksilöitä näihin enklaaveihin.

Koska deliberatiivisissa toimintamalleissa on oletuksena, että eri perusteluja kuultuaan ja puntaroituaan osallistujat lähestyvät yhteisymmärrystä käsillä olevasta aiheesta, tuotoksena voi siten syntyä konkreettisempia ratkaisuehdotuksia tai politiikkasuosituksia päätöksentekoon. Deliberaatio voi päättyä myös äänestykseen, jolloin lopputuloksena on puntaroitu kansalaismielipide. Joka tapauksessa kansalaisdeliberaation tuotoksia voidaan hyödyntää päätöksenteossa samaan tapaan kuin esimerkiksi asiantuntijoiden, etujärjestöjen tai muiden tahojen tuottamia politiikkasuosituksia.

Deliberaation tuotokset voivat toimia luotettavana ja puntaroituna informaation lähteenä myös suuremmalle yleisölle esimerkiksi kansanäänestysten edellä, kuten tutkimukset edellä mainitsemastamme Oregonin esimerkistä osoittavat.

Dialogin ja deliberaation potentiaaliset vaikutukset demokraattisessa järjestelmässä poikkeavat osittain toisistaan.

Näiden erojen johdosta dialogin ja deliberaation potentiaaliset vaikutukset demokraattisessa järjestelmässä poikkeavat osittain toisistaan. Dialogilla voidaan vaikuttaa positiivisesti lähinnä dialogiin osallistuviin kansalaisiin, kun taas deliberaatiolla on mahdollista vaikuttaa sekä osallistujiin että laajempiin päätöksentekoprosesseihin.

Deliberaatio, dialogi ja muut osallistumismuodot osana laajempaa järjestelmää

Keskustelu ”deliberatiivisesta järjestelmästä” (engl. deliberative system) on ollut yksi ajankohtaisia aiheita alan akateemisessa keskustelussa. Deliberatiivisen järjestelmän sisällöstä ja määritelmästä on esitetty erilaisia näkemyksiä, joita kuitenkin yhdistää pyrkimys tarkastella poliittisen järjestelmien eri osia ja sitä, miten ne palvelevat kollektiivista mielipiteenmuodostusta.

Keskeinen lähtökohta on ollut, että hyvää julkista keskustelua tai deliberaatiota edistävän järjestelmän ei tarvitse olla kaikilta osiltaan deliberatiivinen, vaan deliberatiivista laatua voivat nostaa myös esimerkiksi provokatoriset aloitteet tai yksisuuntainen viestintä. Systeeminäkökulmasta tarkasteltuna myös uudet osallistumismuodot, kuten deliberatiiviset kansalaisraadit, dialogi ja osallistuva budjetointi, osallistuvat kansanvallan ”työnjakoon” antamalla oman panoksensa demokratian eri tehtäväalueilla.

Systeeminäkökulmasta voidaan ajatella, että dialogi luo mahdollisuuksia julkisen keskustelun syntymiselle, kun taas deliberatiiviset toimintamallit toimivat linkkinä julkisen keskustelun ja päätöksentekijöiden välillä ja auttavat päätösvaihtoehtojen puntaroinnissa. Vastaavasti osallistuva budjetointi taas toteuttaa kollektiivisen päätöksenteon tehtävää sille osoitetulla budjetin sektorilla.

Dialogia, deliberaatiota ja muita uusia osallistumismuotoja, kuten osallistuvaa budjetointia, ei tulisi nähdä irrallisina ja toisensa poissulkevina toimintamalleina. Eri osallistumiskeinoilla on potentiaalia demokraattisen järjestelmän eri osille.

Olennaista on, miten osallistumiskeinot kytketään laajempiin demokraattisiin prosesseihin.

Olennaista on, miten osallistumiskeinot kytketään laajempiin demokraattisiin prosesseihin. Nämä kytkökset voivat olla löyhiä ja spontaaneja, kuten paikallismedian kiinnostuminen kansalaisraadin julkilausumasta tai innostuneen poliitikon läsnäolo dialogissa. Tehokkaimmillaan kytkökset ovat kuitenkin jollain tavalla ennalta suunniteltuja, kuten valtuuston tai lautakunnan etukäteissitoumus ottaa käsittelyyn kansalaiskeskustelun tulokset tai hallinnon toimesta kansalaisille lähetettävä tiedote kansalaisraadin julkilausumasta.

Päätöksentekoon vaikuttaminen on yksi deliberatiivisen demokratian keskeisistä ominaispiirteistä. Vaikka kansalaisnäkemys ei olisi päätöksentekijöitä sitova, ja harvoin on, sitoutuvat päättäjät kuitenkin antamaan julkisesti oman punnitun vastauksensa.

Uusia osallistumismuotoja voidaan myös kytkeä toisiinsa esimerkiksi järjestämällä kansalaisaloitteita tai kansanäänestysvaihtoehtoja arvioivia kansalaisraateja. Vastaavasti dialogia voitaisiin hyödyntää esimerkiksi deliberatiivisen kansalaiskeskustelun agendan määrittelyssä ja mielipide-enklaavien tunnistamisessa.

Deliberaatiokehityksen trendejä tutkineessa EU-rahoitteisessa PE2020-hankkeessa kävi ilmi, että metodologisissa valinnoissa suositaan yhä useammin monia eri menetelmiä yhdisteleviä malleja – esimerkiksi face-to-face ja nettipohjaiset – yhden määrämuotoisen menetelmän sijaan.

Mahdollisia kehityssuuntia

Suomessa on viime vuosina nähty lisääntyvää kiinnostusta kehittää uusia deliberatiivisia toimintamalleja ja kytkeä niitä päätöksentekoon eri yhteyksissä: kuntatasolla, valtionhallinnon tasolla ja organisaatiotasolla. Strategisen tutkimuksen neuvoston (STN) rahoittamassa Tackling Biases and Bubbles in Participation (BIBU) -hankkeessa tutkitaan muiden muassa osallistuvan budjetoinnin soveltuvuutta ja vaikutuksia kuntatason päätöksentekoon.

Nyt, kun itsehallinnollisista maakunnista on tulossa merkittävä uusi päätöksenteon taso, myös maakuntatason päätöksenteon demokratisointi ja avaaminen kansalaisvaikuttamisen kanaville on perusteltu kehittämiskohde lähitulevaisuudessa. Monet osallistuvan ja deliberatiivisen demokratian malleista sopivat toimintaperiaatteidensa puolesta hyvin maakuntatasolle. STN:n rahoittamassa Participation in Long-Term Decision-Making (PALO) -hankkeessa onkin suunnitelmissa järjestää maakunnan laajuinen deliberatiivinen kansalaiskeskustelu lähivuosina.

Suomalaisen yhteiskunnan tällä hetkellä kohtaamat haasteet vaativat uudenlaista demokraattista keskustelukulttuuria ja tapoja kanavoida kansalaisten mielipiteet päätöksentekoon. Lisääntyvä eriarvoisuus edellyttää osallistumismuotoja, joilla turvataan eri väestöryhmien edustavuus päätöksenteossa.

Lisääntyvä eriarvoisuus edellyttää osallistumismuotoja, joilla turvataan eri väestöryhmien edustavuus päätöksenteossa.

Maahanmuutto toimii esimerkkinä kysymyksestä, joka jakaa kansalaisia mielipide-enklaaveihin eli leireihin, joiden välille on vaikeaa synnyttää keskustelua ilman fasilitoituja toimintamalleja. Äänestysaktiivisuus on laskussa, ja suomalaiset – erityisesti nuoret – valitsevat myös yhä useammin uusia, yhden asian ympärille keskittyviä osallistumiskeinoja perinteisen vaali- ja puolueosallistumisen sijaan.

Turvallisuuspoliittisten ratkaisujen ja muiden pitkälle tulevaisuuteen vaikuttavien päätösten legitimiteetti vaatii laajamittaista kansalaiskeskustelua, jossa huomioidaan eri väestöryhmien – niin nykyisten kuin tulevienkin – näkemykset. Myös globaalisti siirtymä niin kutsuttuun totuuden jälkeiseen politiikkaan ja perinteisten gallupien heikkoudet kansanäänestysten ennustamisessa peräänkuuluttavat tapoja tuottaa valistuneempi kansalaismielipide.

Deliberatiiviset osallistumiskeinot oikein käytettyinä tarjoavat varteenotettavia mahdollisuuksia kansalaisyhteiskunnan monipuoliseen ja rauhanomaiseen mobilisointiin.

Kirjoitus pohjautuu Sitran teettämään, alkuvuodesta 2017 julkaistuun selvitykseen ”Deliberatiiviset kansalaisfoorumit – Kohti uusia avauksia Suomessa”.

Artikkeliin liittyvä tutkimus on saanut rahoitusta seuraavista hankkeista: Maija Jäske: STN/PALO; Harri Raisio: MATINE/Kansalaisyhteiskunnan rooli maanpuolustuksessa: Näkökulmana deliberatiiviset kansalaisfoorumit; Mikko Rask: STN/BIBU.

Maija Jäske on valtio-opin tohtorikoulutettava Turun yliopistossa. Harri Raisio on yliopistonlehtori Vaasan yliopistossa. Mikko Rask on yliopistotutkija Helsingin yliopistossa. Kirjoittajat ovat Deliberatiivisen Demokratian Instituutin perustajajäseniä.