Mittavin Euroopan unionissa tapahtunut muutos Euroopan parlamentin nyt päättyvällä vaalikaudella liittyy rahankäyttöön. Unionin ja jäsenvaltioiden välinen toimivallanjako on hämärtynyt, kun EU on ostanut itselleen valtaa jäsenvaltioille kuuluvilla politiikan aloilla.
EU-budjetin uudistamisesta on puhuttu ikiajat, mutta budjettineuvotteluissa on korostunut lopulta vain se, mitä kukin jäsenvaltio saa ja mitä se maksaa. Viime vuosikymmeninä budjetin pääpaino on ollut maatalouspolitiikassa ja ’heikoimpien alueiden jälkeenjääneisyyteen’ keskittyvässä koheesiopolitiikassa. Jälkimmäisellä on perinteisesti pyritty tukemaan alueita, joiden kehitys on ollut jäljessä johtuen esimerkiksi teollisuudenalojen rakennemuutosprosesseista, luonnonolosuhteista, eristyneestä maantieteellisestä sijainnista tai harvasta asutuksesta.
Vain murto-osa budjetista on suunnattu niin kutsuttuihin eurooppalaisiin julkishyödykkeisiin, kuten ympäristöön, ilmastoon, eurooppalaisiin verkkoihin, turvallisuteen ja maahanmuuttopolitiikkaan. Esimerkiksi ympäristön alalla ensimmäinen nimenomainen rahoitusinstrumentti oli LIFE-asetus, vaikka ympäristötavoitteita sinänsä on rahoitettu myös koheesiopolitiikan tai EU:n vihertyneen maatalouspolitiikan kautta.
Pandemian varjossa neuvotellut nykyiset monivuotiset puitteet (2021–27) mukaan lukien elpymisväline veivät EU:n vielä kauemmaksi EU-julkishyödykkeistä. EU:n talousarvio vuosille 2021–27 on 1 824 miljardia. Varat jakautuvat eri politiikkalohkoille seuraavasti:
| Koheesio mukaan lukien elpymisväline | 1099 mrd |
| Maatalous, meripolitiikka, ympäristö ja ilmasto | 374 mrd |
| Sisämarkkinat | 143 mrd |
| Naapuruuspolitiikka ja maailma | 98 mrd |
| EU:n hallinto | 73 mrd |
| Rajaturvallisuus ja maahanmuutto | 23 mrd |
| Turvallisuus ja puolustus | 13 mrd |
Luvut ilmentävät kehitystä, jossa EU:n lainsäädäntötoimivalta ja sen varojen käyttö ovat eriytyneet. EU rahoittaa toimintaa, jota säädellään kansallisessa lainsäädännössä. Koheesiopolitiikka on muodostunut elpymisvälineen kautta laajaksi toimivallaksi, joka ulottuu käytännössä kaikkeen mitä unioni rahoittaa, riippumatta siitä, kuuluuko kysymys unionin toimivaltaan vai ei.
Vaikka esimerkkejä tämänkaltaisesta toimintamallista on useita, elpymisväline on kehityksen selkein esimerkki ja se on vakiintumassa myös uusiin rahoitusinstrumentteihin. Artikkeli tarkastelee kehityksen vaikutuksia, huomioiden myös laajemmat kehityskulut, ja pohtii mihin EU-varoja kannattaisi käyttää.
Kansalliset suunnitelmat EU-hallinnan välineenä
Unionin toiminnan laajentumisen perustana on eurooppalaisesta ohjausjaksosta tuttu kansallisten suunnitelmien käyttö EU-hallinnan välineenä. Esimerkiksi sosiaalisessa ilmastorahastossa EU:n rahoitus kytketään jäsenvaltioiden laatimiin ilmastotoimien sosiaalisen tuen suunnitelmiin, joihin voi sisältyä myös kansalliseen toimivaltaan kuuluvaa suoraa tulotukea kotitalouksille.
Käytännössä komissio ohjaa jäsenvaltioiden päätöksentekoa esimerkiksi talouspolitiikan, koulutuksen ja sosiaalipolitiikan aloilla EU:ssa hyväksyttävien suositusten ja suunnitelmien avulla. Näiden sisältö pohjautuu kunkin jäsenvaltion hallituksen ja komission välisiin keskusteluihin, joiden tarkoituksena on sitoa kansallinen päätöksenteko etukäteen EU:ssa jo tehtyihin sitoumuksiin.
Kansallisten parlamenttien vaikutusmahdollisuudet tämänkaltaiseen vaikuttamiseen ovat heikompia kuin jos kyseessä olisi perinteisempien lainsäädäntökeinojen käyttö.
Kuka EU-varojen käytöstä päättää?
Uuden toimintatavan lippulaiva on EU:n elpymisväline, jonka kautta jaettavan rahoituksen avulla EU ulottaa vaikutusvaltaansa kaikille kansallisille politiikanaloille. Tarkoituksena oli, että yhteisestä kukkarosta maksettavan rahan käyttöä valvottaisiin huolella myös muissa jäsenvaltioissa. Suomessa eurooppaministerinä edellisellä hallituskaudella toiminut Tytti Tuppurainen korosti pakettia hyväksyttäessä, kuinka EU-raha suunnataan eurooppalaisen ohjausjakson suositusten toteuttamiseen. Keskeinen instrumentti on kansallinen elpymissuunnitelma:
”Neuvosto tulee käsittelemään jokaisen jäsenmaan elpymissuunnitelman, myös Suomen elpymissuunnitelman, tekee siitä päätöksen, ja jos käy niin, että varoja ei käytetäkään tämän yhdessä hyväksytyn elpymissuunnitelman mukaisesti, on hätäjarru, jonka mukaan yksikin jäsenmaa voi vaatia, että rahojen maksatus tuodaan Eurooppa-neuvostoon, jossa jäsenmaat yksimielisesti voivat todeta, että maksatus keskeytetään. ”
Menettely on kuitenkin jäänyt kuolleeksi kirjaimeksi. Yhteys maakohtaisiin suosituksiin jää satunnaiseksi ja yleiseksi. Neuvottelut rahoitettavista kohteista käydään komission ja kunkin jäsenvaltion virkamiesten välillä luottamuksellisissa keskusteluissa. Kunkin jäsenvaltion kansallinen elpymisuunnitelma käsitellään jäsenvaltioiden välisissä elimissä (talous- ja rahoitusasioiden komitea ja komitologiamenettely) pikaisesti ja muodollisesti, mutta vailla varsinaisia sisältökeskusteluja.
Vallankäyttö on pitkälti näkymätöntä. Komissio on järjestelmällisesti kieltäytynyt kansallisia suunnitelmia koskevista asiakirjapyynnöistä vedoten menettelyn luottamuksellisuuteen.
Usein aineistoja ei ole saatavilla kuin kansallisella kielellä. Esimerkiksi Portugalin kolmannen ja neljännen maksuerän hyväksyminen joulukuussa tapahtui yhdeksässä päivässä, mikä kuvastaa hyvin sitä, ettei muilla jäsenvaltioilla ole käytännön edellytyksiä perehtyä rahoitettaviin kohteisiin ja maksuedellytysten täyttymiseen.
Ratkaisevimmalla pelipaikalla on komissio, jolla on harkintavaltaa siinä, mihin rahoitusta suunnataan. Sen vallankäyttö on pitkälti näkymätöntä. Komissio on järjestelmällisesti kieltäytynyt kansallisia suunnitelmia koskevista asiakirjapyynnöistä vedoten menettelyn luottamuksellisuuteen.
Keskeisintä lopulta on, että jäsenvaltiot kykenevät toteuttamaan niiden kanssa sovitut uudistukset ja investoinnit elokuuhun 2026 mennessä siten, että niille jyvitetty rahasumma kyetään maksamaan. Suunnitelmien hyväksyttävyydestä ei ole juuri käyty julkista keskustelua kuin Unkarin ja Puolan kohdalla, eikä tällöinkään liittyen niiden esittämien rahoituskohteiden hyödyllisyyteen. Kun määräaika elpymisvälineen rahoituksen käytölle lähestyy, kriteerit eivät ole ainakaan tiukentumassa.
Mihin raha menee?
Suomalaisessa keskustelussa on pyritty korostamaan elpymisvälineen rahoituskohteiden hyödyllisyyttä Suomen kannalta. Edellisen hallituksen valtiovarainministeri Matti Vanhasen mukaan ”Jokainen maa joutuu tekemään suunnitelmansa, joka unionin tasolla hyväksytään. Ei tätä rahaa mihin hyvänsä saa.” Silloinen pääministeri Sanna Marin korosti:
”Tärkein kysymys onkin, mitä elpymisvälineen kautta jaettavilla varoilla saadaan aikaiseksi. Kriteerit ovat selvät. Elpymisrahaa tulee käyttää yhteiskuntiemme modernisoimiseen investoimalla pääasiassa tutkimukseen ja innovaatioihin, oikeudenmukaiseen vihreään siirtymään sekä digitalisaatioon.”
Kun välineen soveltamisesta on nyt muutaman vuoden kokemus voidaan todeta, että melkein mihin tahansa rahaa kyllä saa. Kriteerit ovat kaikkea muuta kuin selvät.
Digitalisaatio on ollut yksi Ursula von der Leyenin komission kärkiteemoista, ja EU onkin tällä vaalikaudella säädellyt laajasti digitaalisia sisämarkkinoita. Komission digitaalista vuosikymmentä koskeva, vuonna 2022 julkistettu ohjelma kuvaa hyvin teeman määrittelemättömyyttä. Sen tavoitteet liittyvät jäsenvaltioille kuuluvaan koulutuspolitiikaan, yksityissektorin vastuulla oleviin digitaalisiin infrastruktuureihin ja yritysten digitalisaatioon sekä jäsenvaltioiden hallinnon digitalisaatioon.
Digitalisaation tukemisella on perusteltu EU-varojen käyttöä muun muassa satojen tuhansien kannettavien tietokoneiden hankkimiseen koululaisille ja julkisen sektorin tietojärjestelmien uusimiseen lukuisissa jäsenvaltioissa. Euroopan parlamentin valiokunnissa on syystäkin kritisoitu komissiota siitä, ettei sen varainjaon taustalla ole selkeää digitalisaatiota koskevaa strategiaa.
Ympäristö- ja ilmastoasiat kuuluvat vahvasti unionin toimivaltaan, mutta näidenkin tavoitteiden toteutuminen herättää kysymyksiä. Vihreän siirtymän perusteella elpymisvälineestä rahoitetaan mittavasti jäsenvaltioiden julkisen sektorin autokannan ja liikennevälineiden uudistamista sähkökäyttöisiin.
Italiassa huomattava osa rahoitusta on suunnattu rakennusten energiatekniikan uudistamiseen. Kotitaloudet saavat 110 prosentin veronalennuksen energiatehokkuutta edistävistä remonteista. Vaikka nämä toimet eittämättä voivat vähentää päästöjä, on jokseenkin varmaa, että ilmastonäkökulmasta tarjolla olisi muita huomattavasti tehokkaampiakin toimia. Eurooppalaisessa mediassa on viime viikkoina kohistu Euroopan syyttäjäviraston (EPPO) tiedoista, joiden mukaan Eurobonukseen suunnatuista varoista lähes 600 miljoonaa on valunut rikollisjengeille.
Digitalisaation tukemisella on perusteltu EU-varojen käyttöä muun muassa satojen tuhansien kannettavien tietokoneiden hankkimiseen koululaisille ja julkisen sektorin tietojärjestelmien uusimiseen lukuisissa jäsenvaltioissa.
Vaihtoehtoisia toimia ei kuitenkaan menettelyssä arvioida. Kun elpymisväline ulottuu syvälle kansalliseen toimivaltaan, kansallisen omistajuuden kannalta keskeistä on ollut jättää jäsenvaltioiden hallitukset käytännössä kirjoittamaan rahoitussuunnitelmansa itse.
Elpymisvälineen rahoituksessa ei edellytetä useiden jäsenvaltioiden välisiä hankkeita, kuten esimerkiksi eurooppalaisten junaverkkojen tai yhteiseurooppalaisten ja yhteentoimivien energiaverkkojen uudistamista. Uusiutuvien energialähteiden kohdalla painopiste on juuri jäsenvaltion omissa uusiutuvan energian ratkaisuissa, jotka todennäköisesti toimivat energian sisämarkkinoiden kehittymistä vastaan. Myös tutkimukseen suunnattu rahoitus jaetaan jäsenvaltioille osana niiden ennalta määriteltyä rahoituspottia, eikä siitä kilpailla eurooppalaisella tasolla.
Käytännössä laajasti määritellyt unionin tavoitteet kuten vihreä siirtymä, tutkimus tai digitalisaatio eivät ole ohjanneet unionin rahoituksen käyttöä tavalla, joka perustelisi hankkeiden rahoittamista juuri unionin varoista.
Rakenneuudistukset
Demokratian ja kansallisten parlamenttien aseman kannalta keskeisin kysymys liittyy EU-rahoituksen käyttöön rakenneuudistusten kannustamisessa – tavoite johon Suomi on suhtautunut syystäkin kriittisesti. Eurooppalaisessa keskustelussa yksi elpymispaketin keskeisimmistä perusteluista on kuitenkin liittynyt jäsenvaltioissa hitaasti edenneiden uudistusten kirittämiseen.
Jäsenvaltioiden suunnitelmiin sisältyy sekä lainsäädäntöuudistuksia että investointeja. Näiden joukossa on myös rakenteellisia uudistuksia, jotka ovat jo lähtökohtaisesti monimutkaisia poliittisia kokonaisuuksia. Uudistusten kohtalo ratkeaa kansallisissa vaaleissa ja tulokset näkyvät vasta paljon myöhemmin.
Suomen kohdalla maakohtaiset suositukset ovat sisältäneet kehotuksen ”parantaa sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannustehokkuutta ja yhdenvertaista saatavuutta”. Kun sote-uudistus nyt on toteutettu, voidaan pohtia, miten hyvin tavoite toteutui ja kuinka helppo sen onnistumista on arvioida. Vastaava esimerkki on Espanjan vuonna 2012 troikan johdolla tekemä työmarkkinauudistus, jonka purkamista EU tukee nyt elpymisvaroista.
Demokratian ja kansallisten parlamenttien aseman kannalta keskeisin kysymys liittyy EU-rahoituksen käyttöön rakenneuudistusten kannustamisessa – tavoite johon Suomi on suhtautunut syystäkin kriittisesti.
Komissio julistaa jo uuden lähestymistavan menestystä, eikä sen kärkihankkeella ole mahdollisuutta epäonnistua. Juhliminen on kuitenkin pahasti ennenaikaista. Tässä vaiheessa voidaan sanoa vain, että elpymisvälineellä rakenneuudistuksia on kyetty jossain määrin kirittämään erityisesti niissä jäsenvaltioissa, jotka saavat välineestä suurimman potin. Kokonaan toinen asia on, osoittautuvatko ne onnistuneiksi.
Useassa jäsenvaltiossa, kuten esimerkiksi Portugalissa ja Unkarissa, EU rahoittaa elpymissuunnitelmien kautta myös sote-sektorin perustoimintaa, kuten sairaaloita, sairaanhoitohenkilökunnan palkkaamista sekä asunnottomille ja vähävaraisille järjestettävää majoitusta. Nämä ovat terveydenhuollon ja sosiaaliturvan perustehtäviä, joista huolehtiminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan ja on tähän asti rahoitettu kansallisista budjeteista. Olisi aiheellista pohtia, mitä syytä EU:lla on rahoittaa tai palkita jäsenvaltiota kansallisista toimista, joista nämä pääosin päättävät itse.
Palkintoja, ei kulukorvauksia
Merkittävällä tavalla unionin rahoituksen käyttöä muuttaa myös vuonna 2018 mahdollistettu ja elpymisvälineessä täysin omaksuttu suorituspohjainen (performance-based) rahoitustapa. Rahoitusta myönnetään palkintona tiettyjen etappien tai uudistusten hyväksymisestä riippumatta niiden kuluista. Etappina voi olla esimerkiksi, että hyväksytään määrittelemätön ‘laki koulutusuudistuksesta’, ‘jätelaki’, vaikutusarviointi tai jonkinlainen strategia.
Perinteisessä koheesiopolitiikassa jäsenvaltioiden osallistumista rahoitettujen toimenpiteiden kustannuksiin on pidetty tärkeimpänä tapana varmistaa, että unionin rahoitusta käytetään vastuullisesti ja läpinäkyvästi. Elpymisvälineessä jäsenmaiden ei edellytetä osallistuvan hankkeiden kustannuksiin.
Euroopan tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt toistuvasti huomiota siihen, että uudella tavalla määritellyt maksuperusteet heikentävät selkeästi EU:n varainkäytön valvontaa.
Kuitteja ei kysellä, sillä unionin rahoitus on eriytetty siitä, paljonko toimet tosiasiassa maksavat tai maksavatko mitään. Komissio päättää, minkälainen summa millekin toimelle hyvitetään. Kun komissio toteaa elpymissuunnitelmassa määritellyt tavoitteet saavutetuiksi, jäsenvaltio voi käyttää varat mihin tahansa tarkoitukseen kansallisen talousarvionsa puitteissa.
Euroopan tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt toistuvasti huomiota siihen, että uudella tavalla määritellyt maksuperusteet heikentävät selkeästi EU:n varainkäytön valvontaa.
Komissiossa puolestaan pidetään kokemuksia elpymispaketista positiivisina ja niitä ollaan vakiinnuttamassa uusiinkin rahoitusinstrumentteihin. Vastaavaa menettelyä on nyt esitetty myös huomattavan korruptoitunutta Ukrainaa ja Länsi-Balkania koskeviin uusiin rahoitusvälineisiin, vaikka sen hyödyistä ja haitoista on käyty niukasti julkista keskustelua.
Mitä EU:n pitäisi rahoittaa?
Nykyisten rahoituskehysten väliarvio kertoo karua kieltä siitä, että EU:n olisi kiireellisesti mietittävä varainkäyttönsä periaatteet uudelleen. Elpymispakettiin liittyvien lainojen takaisinmaksu ja nousseet korkokulut rajoittavat jo nyt ja tulevaisuudessa EU:n mahdollisuuksia rahoittaa niitä eurooppalaisia julkishyödykkeitä, joiden rahoittaminen juuri EU-tasolla olisi ratkaisevan tärkeää. Tällaisia ovat esimerkiksi Ukrainan tilanne, muuttoliikkeen hallinta, turvallisuus ja strategiset kumppanuudet.
Neuvottelut uudesta rahoituskehyksestä alkavat lähivuosina. Kyse ei ole vain kehysten koosta ja prioriteeteista tai siitä, millä EU:n toimet jatkossa rahoitetaan (kuten velka tai uudet omat varat), vaan täysin uudenlaisesta toimintamallista, johon myös Suomen tulisi muodostaa kantansa.
OTT, professori Päivi Leino-Sandberg toimii eurooppaoikeuden professorina Helsingin yliopistossa ja tutkii EU:n valtarakenteita ja päätöksentekoa.
Kirjoitus pohjautuu osin Saksan valtiovarainministeriön pyynnöstä laadittuun selvitykseen, joka julkaistaan myöhemmin keväällä 2024.
Artikkeli on osa EU-vaalit ja unionin suunta -juttusarjaa.
Artikkelikuva: Günther / Pixabay
Tämä on oikein kiinnostava ja hyödyllinen artikkeli. Kehityssuunta, joka on omiaan hämärtämään toimivaltasuhteita, on jatkunut jo jonkin aikaa. Erityisen ongelmallista on, jos tunkeutuminen kansallisen toimivallan ja kansallisten parlamenttien päätösvallan alueelle, kytkeytyy Unionin rahankäyttöön. Rskennetoimet ovat kuuluneet selkeästi kansalliseen toimivaltaan. Jo senkin vuoksi, että ongelmat ovat pitkälti maakohtaisia. Esimerkiksi yksittäisen jäsenvaltion kuten Suomi komission asiantuntemuksella on rajansa verrattuna jäsenvaltioiden omaan kapasiteettiin. Tällainen ’ylhäältä alaspäin’ -lähestymistapa ei voi vastata Unioni- lainsäädännön mukaista toimintatapaa. Kaiken kaikkiaan kehityssuunta tulee ongelmalliseksi, jos Unionin omia varoja tultaisiin lisäämään tuntuvasti. Se että jäsenvaltioiden väliset erot lisääntyvät laajentumisen yhteydessä tulevalla budjettikaudella, nostaa esiin kysymyksen toimintatavoista ja rahoitusvälineistä. Jos perussopimusten uudistaminen viivästyy, nousee esille sopimusten tulkinta, joka on pitkälti komission käsissä. Olisi syytä pitää kiinni jäsenyyskriteereistä, vaikka poliittiset paineet uusien maiden liittymiselle olisivatkin tuntuvia. Parlamentin kannalta houkutus on suuri, koska sen asema vshvistunee sitä mukaa, kun yhteisten varojen määrä kasvaa. Huolestuttavaa on jos Unionin avoimuuden puute haittaa monenkeskistä valvontaa. Kehityssuuntana on ollut bilateralismin painottuminen komission ja jäsenvaltioiden välillä. Unionin toimintaa – erityisesti kollegion osalta – tulisi muutenkin avata enemmän julkisuudelle. Tunnetusti EUn toiminta on kehittynyt vuosien aikana niin monimutkaiseksi, että kansalaisten – puhumattakaan ministereistä – on ollut vaikea ymmärtää sitä. Tämä on ollut monien jäsenvaltioiden yhteinen näkemys. Saa nähdä, millaisia suosituksia komissio Suomelle antaa mahdollisen alijäämäpäätöksen yhteydessä. Suomen olisi oltava tarkkana, ettei institutionaalinen tasapaino Unionissa pääse varkain muuttumaan.