Osallistuvan budjetoinnin tavoite on tarjota kunnan asukkaille tasavertaisia mahdollisuuksia vaikuttaa siihen, miten julkisia varoja käytetään. Tavoitteen toteutumista haastavat tietoon, osallistumisen eriytymiseen ja kuntien osallistumisresursseihin liittyvät kysymykset.
”Ulkomaalaisena tämä oli minulle ainoa mahdollisuus käyttää ääntäni, joten tartuin mahdollisuuteen. Vaikka päätettävät asiat ovat aika vähäpätöisiä, se tuntuu silti voimaannuttavalta.”
Näin kokemustaan kuvasi kuusi vuotta Pariisissa asunut amerikkalainen, kun sanomalehti The Guardian haastatteli häntä liittyen kaupungin osallistuvaan budjetointiin. Vastaus tuo esiin yhden osallistuvan budjetoinnin eittämättömän vahvuuden: se voi avata vaikuttamisen mahdollisuuden sellaisille asukkaille, joilla ei ole perinteisiä, edustukselliseen demokratiaan sisältyviä vaikutusmahdollisuuksia.
Osallistuva demokratia ja sen käytäntöjen kehittäminen on yksi länsimaisen demokraattisen hallinnon keskeisiä tavoitteita. Viimeaikaiset yhteiskunnalliset tapahtumat, kuten Ukrainan sota ja kotimaan maakuntavaalien laimea äänestysinnokkuus ovat nostaneet kysymyksen demokratiasta jälleen entistä ajankohtaisemmaksi.
Millaisilla keinoilla ja välineillä voimme tukea demokraattisen yhteiskunnan toimintaa ja mahdollistaa kuntalaisille roolin vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon?
Osallistuva budjetointi antaa valtaa asukkaille
Demokratiainnovaatiot mielletään julkisesti demokratian kehittämisen välineiksi. Demokratiainnovaatioiksi kutsutaan käytäntöjä, joiden tarkoituksena on uudistaa vallitsevia demokratian toimintatapoja. Tällaisia innovaatioita voivat olla esimerkiksi kansalaisraadit tai kansalaispaneelit, joissa joukko tavallisia, yleensä satunnaisotannalla valittuja kuntalaisia perehtyy ja keskustelee yhteiskunnallisesta kysymyksestä – ja tuottaa tämän pohjalta suosituksia päätöksentekijöille.
Maailmalla yksi suosituimmista demokratiainnovaatioista on osallistuva budjetointi, joka on saanut jalansijaa myös Suomessa. Se on osallistumisen menetelmä, jossa kuntien asukkaat pääsevät kehittämään asuinympäristöjä ja julkisia palveluja sekä päättämään, millaisia kehitystoimia julkisilla varoilla toteutetaan.
Demokratiainnovaatioiksi kutsutaan käytäntöjä, joiden tarkoituksena on uudistaa vallitsevia demokratian toimintatapoja.
Osallistuva budjetointi tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kunta varaa tietyn verran määrärahaa tai prosenttiosuuden vuosibudjetistaan sellaisiin hankkeisiin, joiden toteuttamisesta saavat päättää asukkaat. Asukkaat tekevät ensin ehdotuksia budjetin käytöstä, minkä jälkeen he päättävät esimerkiksi äänestämällä, mitkä ehdotukset toteutetaan. Osallistuvan budjetoinnin järjestäjätaho, esimerkiksi kunta, sitoutuu toteuttamaan ehdotukset äänestystuloksen mukaisesti.
Prosessin suunnittelu käynnistää osallistuvan budjetoinnin. Sen jälkeen asukkaat pääsevät ehdottamaan käyttökohteita yhteisten varojen käytölle. Ideoiden esitarkastusvaiheessa ideat tarkastetaan tiettyjen ennalta sovittujen periaatteiden pohjalta: niiden tulee esimerkiksi olla laillisia, eettisesti hyväksyttäviä tai sopia kokoluokaltaan määriteltyyn budjettiin.
Tämän jälkeen ideoita yleensä jatkojalostetaan täsmällisemmiksi kustannusarvioiduiksi suunnitelmiksi, joista äänestetään. Äänestyksessä voittaneet ehdotukset toteutetaan. Lopuksi tärkeää on arvioida prosessin kulkua.
Osallistuva budjetointi voi muodostua hyvin monenlaiseksi kuntien vuosibudjeteista paikallistason yhteisöavustuksiin. Vaihtoehtoja prosessin toteutukseen on lukuisia, ja osallistuvaa budjetointia onkin sovellettu eri paikoissa eri tavoin.
Porto Alegresta liikkuvaksi demokratiainnovaatioksi
Osallistuva budjetointi kehittyi Brasilian Porto Alegressa, missä sotilasvallan kukistuminen avasi mahdollisuuden hallinnon uudistamiselle 1980-90-lukujen taitteessa.
Se syntyi vasemmistoaktivistien pyrkimyksestä antaa asukkaille päätösvaltaa yhteisiin asioihin sekä uudistaa hallintoa vapaaksi sitä vaivanneesta korruptiosta. Porto Alegressa yhtenä keskeisenä tavoitteena oli päätöksentekomahdollisuuksien ulottaminen erityisesti yhteiskunnan syrjäytyneille ryhmille.
Osallistuva budjetointi kehittyi Brasilian Porto Alegressa, missä sotilasvallan kukistuminen avasi mahdollisuuden hallinnon uudistamiselle 1980-90-lukujen taitteessa.
Sittemmin osallistuvaa budjetointia on hyödynnetty ympäri maailman erilaisissa yhteiskunnallisissa konteksteissa, arvioiden mukaan jo yli 7000 kaupungissa. Siitä käytetään nimitystä liikkuva demokratiainnovaatio, jolla viitataan siihen, että Porto Alegressa syntynyt menetelmä on kulkeutunut käyttöön uusiin ja erilaisiin kulttuurisiin konteksteihin.
Suuri rooli osallistuvan budjetoinnin kansainvälistymisessä on ollut isoilla kansainvälisillä toimijoilla. Esimerkiksi Maailman Sosiaalifoorumi, Maailmanpankki, Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD, Euroopan unioni ja Yhdistyneet kansakunnat ovat pitäneet sitä hyvänä kaupunkipolitiikan käytäntönä.
Globaali leviäminen on muokannut menetelmää ideologisesti neutraalimmaksi. Erityisesti länsimaisissa demokratioissa sitä käytetään nykyisin yhtenä monista asukkaille tarjotuista osallistumisen välineistä.
Kenen tietoa välittyy prosessiin?
Osallistumismenetelmien uudistamisen taustalla on yleensä normatiivinen oletus siitä, että osallistumisen kehittäminen on tasavertaisesti kuntalaisia hyödyttävää ja heitä osallistavaa. Myös osallistuvaan budjetointiin liitetään tavoitteita, joissa sen nähdään vahvistavan kuntalaisten osallisuutta ja paikallisia yhteisöjä, edistävän sosiaalista oikeudenmukaisuutta, kehittävän asuinalueita ja tuottavan yhteistä hyvää.
Tutkijoiden mukaan osallistuva budjetointi onkin ollut yksi menestyksekkäimpiä demokratiainnovaatioita 1990-luvulta lähtien. Sen on huomattu vähentäneen korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä ja tehostaneen paikallishallinnon toimintaa, kun tehdyt päätökset ovat vastanneet paremmin kuntalaisten tarpeisiin. Toisaalta menetelmää on kritisoitu sen demokraattisten vaikutusten epäselvyydestä sekä osallistumisen inklusiivisuuden toteutumattomuudesta.
Siirtäessään hallinnon valtaa asukkaille osallistuva budjetointi on hyvin erityinen osallistumisen väline, joka nostaa esiin osallistumisen inklusiivisuuden kysymyksiä erityisesti tiedon, osallistumisen eriytymisen ja osallistumisen resursoinnin näkökulmista. Inklusiivisuudella tarkoitan tässä päätöksenteon tueksi räätälöityjä osallistamisen prosesseja syvälle luotaavampia ja asukkaita voimaannuttavia prosesseja. Nämä prosessit vahvistavat asukkaiden osallisuutta ja kyvykkyyttä toimia osallistuvassa budjetoinnissa yhdessä kehitetyn tiedon pohjalta.
Osallistuvan budjetoinnin on huomattu vähentäneen korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä ja tehostaneen paikallishallinnon toimintaa, kun tehdyt päätökset ovat vastanneet paremmin kuntalaisten tarpeisiin.
Osallistuvaa budjetointia toteutettaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, mitkä asukasryhmät käytännössä pääsevät mukaan prosessiin. Haasteeksi voi tällöin muodostua se, kenellä on mahdollisuus saada äänensä kuuluviin, ja kenen tieto asuinalueestaan lopulta etenee osallistuvassa budjetoinnissa toteutettavien ehdotusten pohjaksi. Olennaista on tarkastella osallistuvan budjetoinnin vuorovaikutusprosessia erilaisten tiedonmuotojen ja tiedon tavoittavuuden näkökulmasta.
Eri vuorovaikutuksen tavat mahdollistavat erilaisten ryhmien osallistumisen ja siten erilaisten tiedonmuotojen esiintuomisen. Esimerkiksi suomenkielinen viestintä sulkee ulos ne, jotka eivät puhu suomea ja heidän näkemyksensä siitä, millaisia asioita osallistuvalla budjetoinnilla tulisi kehittää.
Usein asukkaiden ideoita jatkojalostetaan työpajoissa täsmällisemmiksi ehdotuksiksi, mikä puolestaan antaa työpajoihin osallistuville asukkaille muita enemmän valtaa vaikuttaa osallistuvassa budjetoinnissa äänestykseen eteneviin ehdotuksiin.
Osallistuvan budjetoinnin työpajat vaikuttavat myös usein keskittyvän vahvasti suusanalliseen viestintään, mikä edellyttää osallistujilta valmiuksia keskustella esimerkiksi pienryhmissä. Myös vuorovaikutustilanteiden ajankohta vaikuttaa siihen, millaista ja keiden tietoa osallistuvaan budjetointiin välittyy: esimerkiksi iltaisin järjestettäviin työpajoihin osallistuminen voi olla haasteellista perheellisille, jos työpajoissa ei tarjota mahdollisuutta lastenhoitoon.
Osallistumisen eriytymisen riski
Tutkimukset ovat viime vuosina nostaneet esiin sen, että yhteiskunnallinen osallistuminen eriytyy voimakkaasti sosioekonomisen aseman mukaan. Myös osallistuvassa budjetoinnissa on viitteitä tästä. Osallistuvan budjetoinnin yksi ongelma on osallistumisen kasautuminen jo muutenkin aktiivisille ihmisille, hyväosaisille ja koulutetuille osallistujille.
Taloudellinen ja sosiaalinen eriarvoisuus tuottaa vinoumaa poliittiseen osallistumiseen. Tutkijat käyttävät poliittisen osallistumisen eriarvoistumisesta termiä ”eliittikehä”: parempi sosiaalinen ja taloudellinen asema tarkoittaa suurempaa poliittista osallistumista. Tämä heijastuu myös demokratiainnovaatioihin, joihin osallistuminen vaatii erilaisia voimavaroja ja resursseja kuten aikaa, määrättyjen osallistumistapojen hallintaa, lastenhoitoapua, monitahoista tietoa sekä verkostoja.
Osallistuvan budjetoinnin yksi ongelma on osallistumisen kasautuminen jo muutenkin aktiivisille ihmisille, hyväosaisille ja koulutetuille osallistujille.
Osallistuvan budjetoinnin prosessi, jossa valinnat tehdään äänestämällä kannustaa kilpailuun ehdotusten välillä. Se voi asettaa ehdotukset epätasa-arvoiseen asetelmaan sen suhteen, miten kyvykkäitä ehdotusten jättäjät ovat oman ideansa julkiseen markkinointiin ja kannatuksen keräämiseen. Menetelmään sisäänrakennettu kilpailuasetelma herättääkin kysymyksen siitä, miten tasavertaisessa asemassa erilaiset ehdotukset ja niiden esittäjät ovat osallistuvassa budjetoinnissa?
Esimerkiksi Helsingin ensimmäisessä koko kaupungin osallistuvassa budjetoinnissa äänestysjärjestelmä johti paikoittain kiivaaseen kilpailuun ja taktikointiin ehdotusten jättäjien kesken. Samalla erilaiset vähemmistöryhmät olivat prosessissa aliedustettuina.
Tämä pakottaa pohtimaan, millainen osallistuminen tai aktiivisuus on osallistuvassa budjetoinnissa hyväksyttävää tai toivottua. Suosiiko osallistuva budjetointi osallistujia, jotka ovat kyvykkäitä lobbaamaan omaa ehdotustaan ja hankkimaan sille ääniä? Onko oman ehdotuksen lobbaaminen hyväksytty ja tasavertainen tapa osallistua?
Osallistumisen resursointi haastaa inklusiivista osallistumista
Kunnat ovat avaintoimijoita inklusiivisen osallistumisen turvaamisessa. Hyvinvointivaltiojärjestelmän mukaisesti niillä on vastuu paitsi tasavertaisten palvelujen, myös tasavertaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien järjestämisestä asukkailleen.
Kuntien resurssit tarjota asukkailleen erilaisia osallistumisen ja vaikuttamisen välineitä vaihtelevat Suomen sisällä kuitenkin merkittävästi. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, millaisia panostuksia vaikkapa osallistuvan budjetoinnin järjestämiseen on kohdistettu.
Kuntien resurssit tarjota asukkailleen erilaisia osallistumisen ja vaikuttamisen välineitä vaihtelevat Suomen sisällä kuitenkin merkittävästi.
Osallistuvassa budjetoinnissa jaettavat määrärahat vaihtelevat suuresti kunnasta riippuen. Toisissa kunnissa osallistuvaa budjetointia myös järjestetään muun osallisuustyön ohessa ilman lisäresursseja, kun taas toisissa sitä toteutetaan useamman työntekijän tiimillä.
Kuntien erilaiset osallisuustyöhön kohdennetut resurssit voivatkin näkyä riskinä kuntien ja niiden asukkaiden eriarvoistumiseen suhteessa siihen, millaisia osallistumisen välineitä kunnat pystyvät asukkailleen tarjoamaan ja miten inklusiivisiksi osallistumisen prosessit muodostuvat.
Pauliina Lehtonen on yliopistotutkija sosiaalipolitiikassa Tampereen yliopistossa. Hänen tutkimuksensa käsittelee osallisuuden, vuorovaikutteisen hallinnan ja kestävän kaupunkikehityksen kysymyksiä.
Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.
