Kehitysyhteistyön määritelmä voi siirtyä lähiaikoina historiaan. Tähän liittyy vaaroja, mutta myös kehityspolitiikan tervettä politisoitumista ja läpinäkyvyyden kasvua, Teppo Eskelinen kirjoittaa.
Kehitysyhteistyö syntyi 1950-luvulla, kun uutta identiteettiään hakevat länsimaat huolestuivat joidenkin maiden ”alikehityksestä”. Prosessissa yhdistyivät ylimielinen käsitys omasta edellä olemisesta, tarve löytää kolonialismin jälkeiseen aikaan sopivia hallintamekanismeja sekä runsas annos kristillis-humanitaarista lähimmäisenrakkautta ja vilpitöntä auttamisen halua. Suomi aloitti oman kehitysyhteistyönsä 1960-luvulla.
Kehitysyhteistyöstä on tullut vahva osa kansainvälisen politiikan institutionaalista järjestystä. Tämä institutionaalinen perusta on niin vahva, että kehitysyhteistyöllä on väistämättä vahvaa jatkuvuutta. Siksi jää helposti huomaamatta, että koko toiminnan määritelmä voi muuttua nopeastikin.
Maailma muuttuu, määritelmä ei
Kehitysyhteistyön syntyessä ”kehitysmaiden” erityiseksi ongelmaksi määriteltiin (teknologian puutteen ohella) pääoman puute. Ajatuksena oli, että köyhät maat tarvitsisivat sekä julkista että yksityistä pääomaa voidakseen tehdä tuottavuutta kasvattavia investointeja. Kehitysyhteistyön rahoituksen alkuperäinen tavoite oli, että rikkaat maat siirtäisivät yhden prosentin BKT:staan köyhiin maihin ja että 70 prosenttia tästä summasta olisi julkista rahaa.
Tämän tavoitteen asettamisen jälkeen pääomamarkkinat on avattu, joten pääoman saaminen tuottaville investoinneille ei ole kummempi ongelma. Myös köyhistä maista lähteneet siirtolaiset lähettävät rahaa kotimaihinsa reilusti yli virallisen kehitysyhteistyön verran. Kasvaneet rahavirrat ovat kuitenkin kaksisuuntaisia. Samaan aikaan ympäristökriisi on pakottanut miettimään koko kehitysmallin mielekkyyttä.
Kehitysyhteistyön perusmääritelmästä on kuitenkin pidetty tiukasti kiinni. ODA eli official development assistance on kategoria julkiselle rahankäytölle, joka kelpuutetaan kehitysyhteistyöksi. Käytännössä kehitysyhteistyö on yhtä kuin ODA: vaatimus kehitysyhteistyön lisäämisestä tarkoittaa käytännössä vaatimusta, että valtiolla tulisi olla enemmän ODA-kelpoisia menoja.
ODA:n sisään mahtuu monenlaista toimintaa vientiluotoista luonnonympäristön suojeluun ja infrastruktuurista vammaisten oikeuksien tukemiseen. Se merkitsee sekä yrityselämän että ammattiyhdistysten rahoittamista, ja sekä teollisemman maataloustuotannon että luomutuotannon rahoittamista. Karkeasti 3/4 Suomen raportoimasta ODA:sta on ”varsinaista kehitysyhteistyötä” ja 1/4 kaikenlaisia muita kuluja, joita saa laskea ODA:an mukaan: pakolaisten kuluja, ”turvallisuussektorin siviiiaspektin” kuluja ja sen sellaista.
ODA:n ympärille on edelleen myös helpohkoa mobilisoida vaatimusta alkuperäisessä 0,7% BKT:sta -tavoitteessa pysymisestä.
Muutosta monesta suunnasta
On kuitenkin luultavaa, että ODA-kategoriaan kohdistuu liikaa paineita, jotta sitä voitaisiin pitää yllä. Tällaista painetta tulee ainakin kolmesta suunnasta.
Ensinnäkin julkinen raha on enää pieni siivu kaikesta siitä rahasta, mikä rikkaista maista köyhiin maihin liikkuu. Tästä johtuen hallitusten piirissä on tunnettu jo vuosien ajan halua laskea tavalla tai toisella laajempia rahavirtoja kehitysyhteistyöhön mukaan. Elinkeinoelämä laskisi mielellään investointeja, ja monet muut tahot lähinnä mikrorahalähetyksiä (siirtolaisten rahalähetyksiä). Alan slangissa tätä ”laajennetun kehitysyhteistyön” laskemishanketta kutsutaan käsitteellä ”ODA plus”.
Epäselväksi on jäänyt, mitä nopeasti liikkuvan investointirahan volyymin laskemisen pitäisi kertoa yhtään mistään, miksi kaupalliset investoinnit ja lahjoitusraha pitäisi rinnastaa ja ennen kaikkea, mitä mieltä on laskea vain yhteen suuntaan kulkevia rahavirtoja. Joka tapauksessa keskustelu osoittaa tietoisuutta siitä, että ODA:n suhteellinen osuus rahavirroissa on kutistunut.
Toiseksi pelikentälle on tullut uusi erittäin vaikutusvaltainen toimija. Kiina sijoittaa useisiin Afrikan maihin valtavasti ja saa vastaavasti paitsi luonnonvaroja myös kysyntää tuotteilleen: investoinnit on sidottu kiinalaisen työvoiman ja kiinalaisten alihankkijoiden käyttöön. Innokkaimmat kyselevät jo, kuinka kauan Afrikan hallitukset edes haluavat lännen ODA-rahaa, kun löysäehtoista kiinalaista investointirahaa riittää. Kiinalaiset eivät vaadi sen paremmin talouskuria kuin ihmisoikeuksien kunnioittamistakaan, ja köyhille mutta autoritaarisille afrikkalaisvaltioille tämä sopii loistavasti.
Länsimaat yrittivät pitkään taivutella ”uusia lahjoittajia” omaksumaan ODA-kriteerit ja toisaalta olivat itse valmiita venyttämään ODA-määritelmää kiinalaisille sopivampaan suuntaan. Pyrkimys tiivistyi Pusanin kehitysrahoituskokouksessa vuonna 2011 ja se epäonnistui.
Kolmanneksi kehitysyhteistyöllä on huomattavaa painetta suuntautua ottamaan paremmin huomioon luonnonympäristö. Tiedossa on, että ilmastonmuutos uhkaa tehdä selvää merkittävästä osasta kehitysyhteistyön saavutuksia, joten olisi outoa, jos tästä ei piitattaisi. Lisäksi kehitysmaat ottaisivat mielellään rikkailta mailta rahaa vastaan ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Kööpenhaminan COP-kokouksessa vuonna 2009 tästä sovittiin, mutta kukaan ei osaa sanoa, mitä tarkoittaa että ilmastoraha tulee ODA-rahan päälle, kun alkuperäistä ODA-sitoumusta ei (muutamaa Pohjois-Euroopan maata lukuun ottamatta) ole täytetty.
Yleisemminkin uusia globaaleja kehitystavoitteita pohdittaessa luonnonympäristön kestävyys on noussut keskeiseen asemaan. Tavoitteita halutaan miettiä ”kestävän kehityksen” näkökulmasta köyhyyden vähentämisen ohella, ja kokousten suurena puheenaiheena ovatkin nyt kestävän kehityksen tavoitteet (SDG). Tosin globaalien ympäristöyhteishyvien rahoituksessa ei ole samalla tavalla kyse rikkaiden maiden rahoituksesta köyhille maille, vaan koko planeetan tulevaisuuden ja hyvinvoinnin kannalta keskeisten toimintojen rahoituksesta – vaikka toisaalta kyse on juuri köyhimpien ihmisten tulevaisuuden kannalta kriittisimmän ongelman torjunnasta.
Tästä eteenpäin
Mitä tästä sitten seuraa? Toki täysin olemassa oleva vaihtoehto on, että ODA-kriteereistä pidetään tiukasti kiinni ja käsitteen relevanssista tyydytään olemaan ihmeissään lähinnä virallisissa seminaareissa.
Toinen vaihtoehto on, että ODA-kriteerejä väljennetään jotenkin, joko ODA plus -hengessä yksityisten rahavirtojen suuntaan tai SDG-hengessä globaalin luonnonympäristön suojelun suuntaan – todennäköisesti yhtä aikaa molempiin. Huomattavasti 0,7% -tavoitetta suurempia bruttokansantuoteosuuksia on vaivatonta raportoida, mutta se, mitä instituutioiden tasolla tosiasiassa tapahtuu, on täysin auki. Liike-elämä hyvin mielellään hämärtää asioita laskemalla Aasian-markkinoiden investointeja ja katastrofiapua samaan ”ODA plussaan”, ja koko ODA-kategoriasta tulee erittäin epäselvä.
Kolmas vaihtoehto on, että ODA kerta kaikkiaan hajoaa, ja syntyy erilaisia kriteerejä erilaiselle toiminnalle. Tämä on aivan todellinen vaihtoehto. Käytännössä se tarkoittaa, että ”kehitysyhteistyö” nykymerkityksessään menettää merkityksensä. Tietenkään se ei menetä merkitystään siinä mielessä, että nykyisin kehitysyhteistyöksi laskettavat toiminnot yhtäkkiä loppuisivat. Mutta se menettää merkityksensä siinä mielessä, että olisi jokin tunnistettava ja kansainvälisesti vertailukelpoinen rahoituskategoria nimeltä ”kehitysyhteistyö”.
Tällainen kehitysyhteistyön loppuminen voi olla aito riski. Kehitysyhteistyö instituutiona on pystynyt suojelemaan itseään ulkoisia paineita vastaan, ja sen pirstoutuminen eri identiteeteillä operoiviksi ulkopolitiikan lohkoiksi voi hyvin tarjota tilaisuuden globaalin solidaarisuuden populistiselle vastustajille hyökätä monia hyödyllisiä toimintoja vastaan. Kehitysyhteistyön kategorian puitteissa on myös suojeltu monia toimintoja, jotka eivät suoraan liity kehitysyhteistyöhön ja saattaisivat olla orpoja ODA-identiteetin hajoamisen jälkeen, kuten kehitysviestintää ja kansainvälisyyskasvatusta.
ODA:n loppuminen voi kuitenkin olla myös hyvä asia, koska se tekee politiikan näkyvämmäksi. ODA-kategoriaan nojaaminen on johtanut siihen, että julkinen debatti pelkistyy ODA-määrärahojen tasoon, kenties maustettuna vaatimuksella ”laadukkaammasta kehitysyhteistyöstä”. Varsinainen politiikka jää tällöin ministeriön sisälle. ODA:n laskemisen vaihtoehto ei ole, ettei julkisille tulonsiirroille köyhiin maihin olisi mitään kriteerejä, vaan se, että kriteeristöjä on monta. Yhtä hyvin OECD:n kehitysyhteistyökomitea voisi määritellä erilliset hyväksyttävät kriteerit vaikkapa globaalille ympäristörahoitukselle sekä sosiaaliselle tuelle ja liike-elämän tuelle köyhissä maissa.
Kehityspolitiikka on politiikkaa
”Kehitys” oli alkuperäiseltä merkitykseltään uskomus siitä, että kaikki maat muuttuvat samaa universaalia kaavaa noudattaen, ja että tätä väistämätöntä kehitystä voisi nopeuttaa ”ruiskuttamalla pääomaa” köyhiin maihin. Uskomukseen kuuluu olennaisesti ajatus siitä, että kehitys ei sisällä poliittisia ristiriitoja.
Mutta jos tällaiseen yksioikoiseen kehitysmalliin ei enää uskota, miksi leikkiä epäpoliittisen kehityksen rahoittamista? Yhdet haluavat parantaa marginalisoitujen asemaa ja tukea esimerkiksi työvoiman järjestäytymistä, toiset haluavat kehittää liike-elämän toimintaedellytyksiä. Ne ovat keskenään ristiriitaisia toimintoja. Tällaisten voimakkaiden erojen tulisi myös olla läpinäkyviä poliittisessa prosessissa. Puolueiden tulisi kertoa vaalien yhteydessä kantansa siihen, mitä ne haluavat köyhissä maissa rahoittaa – eikä ainoastaan tavoiteltuun yleiseen rahoitustasoon.
”Kehityspolitiikka” on politiikkaa. ODA:n hajoaminen auttaa tekemään politiikasta politiikkaa.
Artikkelikuva: eko pramono / Pixabay
