Koronapandemian päätöksenteossa painotettiin kaikissa Pohjoismaissa aiempien yhteistyösopimusten sijasta EU-politiikkaan perustuvaa yhteistyötä.
Pohjoismainen yhteistyö kylmän sodan ajasta aina 2020-luvulle on keskittynyt hyvinvointivaltioidean pohjalle, ja maat ovat pyrkineet vahvistamaan ja vaalimaan yhteistyötään eri aloilla. COVID-19-pandemian puhjettua pohjoismainen yhteistyö jäi kuitenkin konkreettisemman Euroopan unionin yhteistyön jalkoihin.
Kansainvälisen politiikan apulaisprofessori Laust Schouenborg esittää vuonna 2012 julkaistussa kirjassaan The Scandinavian International Society arvion, jonka mukaan koko pohjoismaisen yhteisön perustana on hyvinvointivaltioidea. Vaikka yhteiseurooppalainen integraatio on EU:n myötä levinnyt erityisesti työvoima- ja kulttuurialoille, hyvinvointivaltioideaan perustuva pohjoismainen yhteisö on pitänyt pintansa EU:n rinnalla.
Pohjoismaisen yhteisön erityispiirteisiin kuuluu esimerkiksi kansalaisten tasa-arvo, laaja liikkuvuus sekä edullinen terveydenhuolto. Näitä piirteitä on pyritty vahvistamaan vielä 2000-luvullakin erilaisilla yhteistyösopimuksilla.
Huolimatta yhteispohjoismaisesta hyvinvointivaltion ideasta, pandemiakriisin hallinta osoitti, että suomalainen ja pohjoismainen sosiaali- ja terveysala oli ”eurooppalaistunut” ja pohjoismainen yhteistyö ohentunut. Väitteellä ei tarkoiteta, että yhteistyön merkitys on kadonnut kokonaan.
Politiikan keskeiset päätöksentekijät kaikissa Pohjoismaissa painottivat kuitenkin enemmän EU-politikkaan liittyvää yhteistyötä. Näin kävi niin muista Pohjoismaista politiikallaan poikkeavan Ruotsin, kuin Euroopan unioniin kuulumattomien Norjan ja Islannin politiikassa.
Tämä kirjoitus tarkastelee Pohjoismaisen yhteistyön sekä yhteisön muutosta koronakriisinhallinnassa pandemian ensimmäisen vaiheen aikana tammikuusta 2020 saman vuoden elokuuhun asti. Pohjoismaiden välistä yhteistyötä tarkastellaan kahdesta keskeisestä pandemiakriisinhallinnan ja pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan näkökulmasta: ihmisten liikkuvuudesta sekä hoitotarvikehankintoihin liittyvästä näkökulmasta.
Rajojen sulku ja vapaan liikkuvuuden rajoitukset
Pohjoismainen passivapaus astui voimaan jo vuonna 1952, ja Suomi liittyi siihen kaksi vuotta myöhemmin. Passivapaus, eli mahdollisuus liikkua Pohjoismaissa ilman matkustusasiakirjoja, on oleellisesti linkittynyt alueen hyvinvointivaltioideaan. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kansalaiset nähdään pohjoismaisessa yhteisössä tasavertaisina, ja he voivat vapaasti muuttaa toiseen valtioon ja nauttia toisen valtion julkisista palveluista.
Passivapaus mahdollisti liikkuvuuden ja vapaan asettumisen mihin tahansa Pohjoismaahan jo yli 20 vuotta ennen eurooppalaisen Schengen-alueen perustamista. Pohjoismainen passivapaus käytännössä sisällytettiin Schengen-sopimukseen Pohjoismaissa vuonna 2001.
Koronapandemian levitessä Eurooppaan EU-maat ryhtyivät rajoittamaan vapaata liikkuvuutta, ja maaliskuun 17. päivänä 2020 EU-johtajat sopivat rajojen sulkemisesta kuukaudeksi. Jo tätä ennen, maaliskuun 14. päivänä Tanska sulki rajansa, koskien myös Ruotsia, mutta ei muita Pohjoismaita.
Suomessa passin tarkastukset ja sitä seuraavat rajasulut alkoivat päätöksestä ottaa käyttöön valmiuslaki (16.3.). Rajavalvonta alkoi maaliskuun 19. päivänä, ja tilannetta päivitettiin syyskuun 18. päivään saakka kolmen viikon jaksoissa. Sen jälkeen rajavalvontaa jatkettiin puolen vuoden jaksoin Schengen-sopimuksen sallimissa rajoissa. Lopullisesti maahantulorajoitukset ja rajavalvonta päättyivät heinäkuun alussa 2022.
Kansalaiset nähdään pohjoismaisessa yhteisössä tasavertaisina, ja he voivat vapaasti muuttaa toiseen valtioon ja nauttia toisen valtion julkisista palveluista.
Suomessa, kuten Tanskassa ja Norjassa, maahantulorajoitukset määriteltiin maahantulon ehdot sen perusteella, kuinka vakava epidemiatilanne matkustajan lähtömaassa oli. Käytännössä se merkitsi sitä, että muiden Pohjoismaiden kuin Ruotsin välillä liikkuvuutta ei rajoitettu, mutta Ruotsin epidemiologisen tilanteen vuoksi sitä kohdeltiin yhteisössä eri tavalla kuin muita Pohjoismaita.
Tanskan ja Ruotsin välistä työ- ja vapaa-ajan matkustamista sekä Suomesta Pohjois-Ruotsiin suuntautuvaa työmatkustamista rajoitettiin. Ruotsiin kohdistuvat rajoitteet eivät selvästikään vastanneet pohjoismaista ideaa kansalaisten tasavertaisuudesta ja vapaasta liikkuvuudesta.
Suomen ja Ruotsin välinen jännite kasvoi, kun Lapin sairaanhoitopiiri suositti tiukkoja karanteenimääräyksiä Suomesta Pohjois-Ruotsiin suuntautuvaan työmatkaliikenteeseen. Tämä johti ruotsalaisten terveysviranomaisten vetoomuksiin Pohjois-Ruotsin sosiaali- ja terveysalan toiminnan turvaamiseksi. Ruotsalaisten terveysviranomaisten vetoomuksiin vastaisi lopulta Suomen sisäasianministeriö, joka höllensi Pohjois-Ruotsiin suuntautuvan työmatkaliikenteen koronarajoituksia.
Keväällä 2020 Ruotsin hallitus vetosi Suomen lisäksi Tanskaan, jotta vapaa liikkuvuus Ruotsin ja Tanskan välillä jatkuisi. Pohjoismainen vapaa liikkuvuus ei pandemian ensimmäisen vaiheen aikana kokonaan hävinnyt, vaan liikkuvuuden rajoituksiin tehtiin Ruotsin osalta useita lievennyksiä, kuten myös Suomen pohjoisrajan työvoimaliikkuvuuden salliminen osoittaa.
Suomen pohjoisrajoilla työmatkaliikennettä sallittiin laajemmin kuin esimerkiksi Suomen ja Viron välillä. Suomen ja Viron välillä sallittiin vain välttämätön työmatkaliikenne, mutta Ruotsin ja Norjan vastaisilla raja-alueilla sallittiin myös muu pysyvään työsuhteeseen perustuva työmatkaliikenne.
Vaikeudet yhteisissä suojavarustehankinnoissa
Mielenkiintoinen havainto pandemian kriisinhallinnassa oli se, että viranomaiset ja poliittiset johtajat Pohjoismaissa eivät vedonneet yhteispohjoismaisiin sopimuksiin. Erityisesti yhteispohjoismaista terveydenhuollon valmiussopimusta olisi voitu aktiivisesti hyödyntää pandemiassa.
Ilmeistä on, että sopimuksiin perustuva sosiaali- ja terveysalojen välinen pohjoismainen yhteistyö oli jo jäämässä taka-alalle. Vielä vuoden 2006 Suomen influenssapandemiasuunnitelmassa sopimus mainittiin, mutta vuoden 2012 varautumissuunnitelmassa sopimuksesta ja pohjoismaisesta yhteistyöstä ei ole sanaakaan.
Yhteispohjoismainen terveydenhuollon valmiussopimus olisi voinut olla aiheellinen myös suojavarusteiden ja lääkinnällisten laitteiden yhteishankinnassa. Pohjoismaissa terveydenhuoltojärjestelmät muistuttavat suuresti toisiaan: ne perustuvat julkiseen rahoitukseen, pyrkimykseen tasa-arvoisiin terveyspalveluihin ja perusterveydenhuoltoon keskittymiseen.
Viranomaiset ja poliittiset johtajat Pohjoismaissa eivät vedonneet yhteispohjoismaisiin sopimuksiin. Erityisesti yhteispohjoismaista terveydenhuollon valmiussopimusta olisi voitu aktiivisesti hyödyntää pandemiassa.
Huolimatta valmiussopimuksesta, yhteispohjoismainen hoitohenkilöstön suojavälineiden ja lääkinnällisten laitteiden koordinointi ei näytellyt käytännössä minkäänlaista osaa koronapandemian puhjetessa. Poikkeuksena maiden viranomaisten itselliselle politiikalle, ruotsalaiset viranomaiset tarjosivat Suomelle hengityskoneita, jotta suomalaisten terveydenhuollon henkilöstön vapaa liikkuminen Pohjois-Ruotsiin turvattaisiin.
Vakuuttavampi pohjoismainen toimi oli Ruotsin myöhemmin antama apu liittää Norja ja Islanti EU:n rokotehankintoihin. Muuten pohjoismaiset EU-jäsenmaat keskittyivät EU-tasolla suojavälineiden sekä myöhemmin rokotehankintojen koordinointiin. Tosin sekin takkuili, kuten Suomen viivyttely EU:n suojavälineiden yhteishankinnassa kevättalvella 2020 osoitti.
Joka tapauksessa Pohjoismaat, myös Norja, tukeutuivat EU:n yhteishankintoihin, eivätkä laajassa mitassa pohjoismaiseen yhteistyöhön. Todennäköinen syy tälle on, että EU:n yhteishankintasopimus (EU Joint Procurement Agreement, JPA) tarjosi konkreettisemman mahdollisuuden suojavarusteiden hankintoihin kuin yhteispohjoismainen valmiussopimus.
Pohjoismaisen yhteistyön ja EU:n rooli kriisinhallinnassa
Viimeistään koronapandemia osoitti, että Pohjoismaiden neuvoston alaisuudessa toimivan Pohjoismaisen sosiaali- ja terveyspolitiikan ministerineuvoston toiminta ei ratkonut aktiivisesti konkreettisia yhteisiä terveydenhuollon kysymyksiä. Se keskittyi enemmänkin yleisellä tasolla hyvinvointikysymyksiin, kuten tasa-arvoon, inkluusion ja yhteiskunnalliseen solidaarisuuteen.
Liikkuvuuden rajoituksia ja lääkinnällisten laitteiden ja suojavarusteiden hankintoja ei koordinoitu Pohjoismaiden kesken, vaan yhteiset toimet olivat enimmäkseen sattumanvaraisia. Koronakriisi osoitti, että yhteispohjoismaista pandemiakriisin hallintaa ei yksinkertaisesti ollut, vaan kansainväliset toimet koordinoitiin EU:n kautta.
Pohjoismainen yhteisö ei ole sammunut, mutta EU:n tarjoamat vaihtoehdot ovat jokseenkin syrjäyttäneet osia siitä.
Ruotsin työvoiman liikkuvuuden liennytykset sekä EU:n ulkopuolisten Pohjoismaiden Norjan ja Islannin ottaminen mukaan rokotehankintoihin todistavat pohjoismaisen yhteistyön olevan edelleen olemassa. Kuitenkin keskeiset kansainväliseen kriisinhallintaan liittyvät asiat, jotka aikaisemmin olivat pohjoismaisen yhteistyön prioriteetteja, kulkivat nyt EU-instituutioiden kautta.
Tästä voidaan todeta, että Euroopan unioni määrittää nykyään ne kehykset, jossa pohjoismainen yhteistyö tapahtuu. Pohjoismainen yhteisö ei ole sammunut, mutta EU:n tarjoamat vaihtoehdot ovat jokseenkin syrjäyttäneet osia siitä. Jotta pohjoismainen yhteistyö voidaan jatkossakin säilyttää, se tarvitsee konkreettisempia työkaluja yleisten yhteistyöjulistusten sijaan.
YTK Nina Hokkala on tutkija Tampereen yliopistossa CMC-19-hankkeessa.
YTT, dosentti Eero Palmujoki toimii CMC-19-hankkeen koordinaattorina Tampereen yliopistossa.
Artikkelin kuvituskuva: Markus Winkler / Unsplash
