Minkä takia entinen kansanedustaja Jaakko Laakso (vas.) sai elinikäisen porttikiellon Euroopan neuvoston tiloihin, ja mitä väliä sillä on?
Parhaaseen kesäloma-aikaan heinäkuun alussa saimme kuulla, että entinen kansanedustaja on sotkeutunut eurooppalaiseen korruptioskandaaliin. 2000-luvun alussa Suomea Euroopan neuvoston parlamentaarisessa yleiskokouksessa edustanut Jaakko Laakso (vas.) sai elinikäisen porttikiellon Euroopan neuvoston tiloihin toimista, joista uutisoitiin Suomessa yleisesti näin:
“Neuvoston asettama tutkimusryhmä kertoi keväällä raportissaan Laakson toimineen Azerbaidzhanin lobbarina. Raportin mukaan Azerbaidzhan on pyrkinyt lobbaamaan ja lahjomaan parlamentaarisen yleiskokouksen jäseniä, jotta maan ihmisoikeusloukkauksia ei nostettaisi voimakkaasti esiin.”
“Euroopan neuvoston asettama tutkimusryhmä väittää vasemmistoliiton entisen kansanedustajan Jaakko Laakson toimineen Azerbaidzhanin lobbarina.”
Uutisointi antaa tapahtumista äkkiseltään oudon kuvan. Saiko Laakso porttikiellon siksi, että hän lobbasi ihmisoikeuksia loukkaavan maan puolesta? Vai siksi, että hän syyllistyi lahjontaan ihmisoikeuksia loukkaavan maan puolesta?
Saiko Laakso porttikiellon siksi, että hän lobbasi ihmisoikeuksia loukkaavan maan puolesta, vai siksi, että hän syyllistyi lahjontaan ihmisoikeuksia loukkaavan maan puolesta?
Lobbausta ja lahjontaa ei kunnolla erotella uutisoinnissa, ja syntyy vaikutelma, että ne ovat rikkeitä, jos ne tehdään ihmisoikeuksia rikkovan Azerbaidžanin puolesta. Näin ei kuitenkaan ole. Erotellaan ensin lobbaus ja lahjonta, ja katsotaan sitten, mitä Laakso teki ja miksi siitä seurasi näin dramaattinen sanktio.
Lahjonta ja lobbaus
Lahjonta tarkoittaa lahjuksen, eli lahjan tai muun edun, tarjoamista päättäjälle vastineeksi siitä, että tämä päättää asian lahjuksen antajan toivomalla tavalla. Esimerkiksi Suomen rikoslain mukaan henkilö syyllistyy lahjuksen antamiseen, jos hän “virkamiehelle lupaa, tarjoaa tai antaa hänen toiminnastaan palvelussuhteessa hänelle tai toiselle tarkoitetun lahjan tai muun edun, jolla vaikutetaan tai pyritään vaikuttamaan taikka joka on omiaan vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa”.
Tavallaan lahjuksella muodostetaan työ- tai kauppasuhde, jota ei virallisesti pitäisi olla olemassa ja joka ohjaa päättäjän toimintaa tämän virallisen työsuhteen sijasta.
Lobbaus puolestaan on mitä tahansa yhteydenpitoa lainsäätäjään tai toimeenpanijaan pyrkimyksenä vaikuttaa tämän päätöksiin. Lahjontaankin tietenkin liittyy yhteydenpitoa, jolla pyritään vaikuttamaan päätöksentekoon: lahjus annetaan päätöksentekoon vaikuttamiseksi.
Lobbausta voidaan vastaavasti käsitellä vaihtona: Lobbari edustaa joko omiaan tai jonkun toisen tahon intressejä, ja laajassa kuvassa lobbari tarjoaa julkishallinnolle edustamiensa intressitahojen resursseja vastineeksi vaikutusvallasta. Nämä resurssit eivät kuitenkaan tyypillisesti ole etuja, joita lobbari vaihtaisi suotuisiin päätöksiin, vaan tietoa, yhteistyötä, ja kannatusta, joista kaikista poliitikko on riippuvainen uudelleenvalintansa suhteen.
Usein lobbari tarjoaa päättäjille asiantuntemusta, joka auttaa näitä päätöksenteossa. Kyse voi olla esimerkiksi tiedoista aiottujen päätösten seurauksista, kuten verorasitteen vaikutuksesta liike-elämään tai verojen leikkauksen vaikutuksesta terveydenhuollon rahoitukseen. Tai lobbari voi informoida hallintoa sääntelyä vaativista asioista, kuten teollisuuden ympäristöongelmista tai rahoitusmarkkinoista.
Intressitaho yleensä itse hyötyy politiikasta, jota se päättäjälle suosittelee, mutta päättäjälle suora etu asiantuntija-lobbauksesta on, että hän kykenee tekemään päätöksensä paremmin informoituna.
Intressitaho yleensä itse hyötyy politiikasta, jota se päättäjälle suosittelee, mutta päättäjälle suora etu asiantuntija-lobbauksesta on, että hän kykenee tekemään päätöksensä paremmin informoituna. Tämä on eri asia kuin edun antaminen vastineena päätöksestä, ja asiantuntijalobbaus on tärkeä osa toimivaa politiikkaa, koska se pitää poliitikot hyvin informoituina asioista, joista heidän tulee päättää.
Toisaalta lobbari voi viestiä intressitahon reaktioista päätöksiin. Varsinkin merkittävien ryhmien kuten ammattijärjestöjen tai suurpääoman halukkuus ja haluttomuus tehdä yhteistyötä tai tukea poliitikkoja vaalikampanjassa on tärkeää poliittisten ohjelmien onnistumisen kannalta.
Sikäli kuin kyse on vain näiden julkisesti ilmaisemasta, näkyvästä tuesta kannattamalleen politiikalle, kyse ei ole edusta, joka nimenomaisesti vaihdettaisiin tiettyyn päätökseen. Asiaa voidaan ajatella niinkin, että useimmiten äänestämme sitä puoluetta tai edustajaa, jonka päätöksiä kannatamme, eikä ääntä voida pitää lahjuksena. Tämäkin on tärkeää politiikassa, koska se informoi päättäjiä kansalaisten toiveista.
Lahjonnasta on kyse, kun päätöksentekijään pyritään vaikuttamaan lahjuksella. Tällä voidaan yrittää lisätä lobbauksen vaikuttavuutta, mutta se on lobbauksesta erillinen teko.
Lobbausta toiminnassa on yhteydenpito, jossa päättäjille kerrotaan, millaisiin ongelmiin heiltä toivotaan ratkaisuja, miten ja miksi, ja mitä heidän meneillään olevista hankkeistaan ajatellaan. Lahjonta on itsessään korruptoivaa toimintaa, ja olisi outoa, jos se olisi kiellettyä vain siinä tapauksessa, että se tehdään ihmisoikeuksia rikkovan valtion etujen edistämiseksi.
Yleensä se on kiellettyä joka tapauksessa. Samoin olisi erikoista, jos lobbaus ihmisoikeuksia rikkovan maan puolesta olisi sinällään kiellettyä – varsinkin kun lienee mahdotonta löytää valtiota, joka ei ihmisoikeuksia olisi rikkonut, ja on vaikea vetää rajaa, johon saakka valtio voisi rikkoa ihmisoikeuksia ja yhä lobata.
Lobbaus itsessään on tyypillisesti sallittua, ja Laakso huomauttikin STT:lle olevan “ongelmallista, jos ‘tietyt valtiot eivät saavat harjoittaa lobbausta Euroopan neuvoston tiloissa, mutta tietyt valtiot saavat’”.
Mitä yleiskokouksessa tapahtui?
Mistä Laaksoa siis rankaistiin? Azerbaidžanin ihmisoikeusrikkomuksia tärkeämpiä ovat Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen säännöt ja Laakson asema suhteessa yleiskokoukseen.
Yleiskokous on Euroopan neuvoston elin, jonka jäsenet valitaan Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden – joita ovat Valko-Venäjää lukuun ottamatta kaikki Euroopan valtiot – parlamenttien jäsenten joukosta. Sillä on tärkeä rooli ihmisoikeuksien ja demokratian toteutumisen valvonnassa Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa. Se valitsee Euroopan neuvoston pääsihteerin ja osallistuu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen jäsenten valintaan sekä valvoo vaaleja ja raportoi niiden demokraattisuudesta ja ihmisoikeusrikkomuksista eri jäsenvaltioissa.
Azerbaidžan puolestaan on entinen neuvostotasavalta, joka Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen on ollut näennäisesti demokraattinen, mutta sitä hallitsee presidenttiperheen ympärille muodostunut pieni eliitti. Tämä eliitti on rikastunut käyttämällä hyväkseen maan suuria öljyvaroja, joista saatuja tuloja valkopestään eri keinoin länsimaissa.
Azerbaidžanin johdon on väitetty 2000-luvun alusta lähtien toimineen aktiivisesti estääkseen yleiskokousta raportoimasta maan poliittisista ongelmista, kuten vaalien epäreiluudesta, poliittisten vapauksien puutteista ja opposition edustajien vangitsemisesta. Tärkeä keino tässä on ollut yleiskokouksen nykyisten ja entisten jäsenten lahjominen tarkoituksena saada raportoiviin ryhmiin Azerbaidžanin hallinnon palkkalistoilla olevia henkilöitä, jotka kirjoittavat sille myönteisiä raportteja.
Yleiskokous perusti vuonna 2017 ulkoisista henkilöistä koostuvan itsenäisen tutkimusryhmän tutkimaan asiaa. Uutisointi Laakson osallisuudesta Azerbaidžanin lobbauskuvioihin liittyi ryhmän tekemän raportin valmistumiseen ja julkaisuun huhtikuussa 2018.
Useat yleiskokouksen jäsenet ja sen entiset jäsenet ovat toimineet yleiskokouksen tiloissa Azerbaidžanin palkkaamina lobbareina, ja osa heistä on myös antanut lahjuksia yleiskokouksen jäsenille saadakseen nämä äänestämään Azerbaidžanin hallinnon haluamalla tavalla.
Raportin mukaan useat yleiskokouksen jäsenet ja sen entiset jäsenet ovat toimineet yleiskokouksen tiloissa Azerbaidžanin palkkaamina lobbareina, ja osa heistä on myös antanut lahjuksia yleiskokouksen jäsenille saadakseen nämä äänestämään Azerbaidžanin hallinnon haluamalla tavalla. Tässä raportissa kerrottiin myös Laakson toimineen Azerbaidžanin palkkaamana lobbarina.
Laakso edusti Suomea yleiskokouksessa vuosina 1991–2003 ja oli varaedustajana vuosina 2007–2011. Hän on edustajakautensa jälkeen toiminut konsulttilobbarina, eli kolmannen tahon puolesta maksua vastaan toimivana lobbarina.
Laakso itse myönsi lobanneensa yleiskokouksessa Azerbaidžanin toimeksiannosta vuoden 2015 aikana, ja kertoi myös ilmoittaneensa toimeksiannostaan avoimesti yleiskokoukselle.
Raportissakin annetaan hyviä syitä uskoa, että Laakso on edustanut Azerbaidžania eri yhteyksissä ainakin vuodesta 2012 lähtien, mutta yleiskokouksen lobbaaminen vuosina 2015–2016 on vahvistettu ja se riittää elinikäisen porttikiellon antamiseen.
Miksi? Lyhyt vastaus: Yleiskokouksen entisenä pitkäaikaisena jäsenenä Laakso lobbasi asemassa, jossa yleiskokouksen lobbaaminen on kiellettyä.
Mikä oli Laakson rike?
Pitkän vastauksen on lähdettävä yleiskokouksen sääntöjen tarkastelusta. Yleiskokouksen hyvä toimintatapa kieltää yleiskokouksen jäseniä toimimasta minkään ulkoisen tahon palkattuina edustajina ja lupaamasta, antamasta, pyytämästä tai hyväksymästä mitään kompensaatiota, jonka tarkoitus on vaikuttaa yleiskokouksen jäsenten toimintaan varsinkin koskien näiden päätöksentekoa.
Lisäksi hyvä toimintapa vaatii heitä ilmoittamaan saamansa yli 200 euron suuruiset lahjoitukset. Toisin sanottuna sekä lahjominen että lahjusten vastaanottaminen on yksinkertaisesti kielletty.
Yleiskokouksen jäsenten tulisi hyvän toimintatavan mukaan tehdä päätöksensä aina yleistä etua ajatellen, ja mikäli yleinen etu on konfliktissa jonkin yksittäisen edun kanssa, tulee jäsenten ratkaista konflikti yleisen edun hyväksi. Toimintatapa kieltää jäseniä käyttämästä asemaansa oman tai kenenkään muun edun edistämiseen tavalla, joka olisi ristiriidassa toimintaohjeen kanssa. Toisin sanottuna jäsenet eivät saa yleiskokouksessa toimia lobbareina.
Tämän perusteella Laaksoa ei vielä voisi tuomita, sillä ei ole osoitettu, että hän olisi lobannut Azerbaidžanin toimeksiannosta jäsenenä, ainoastaan kautensa jälkeen. Pitkän jäsenyytensä ansiosta Laaksosta kuitenkin tuli yleiskokouksen kunniajäsen vuonna 2013.
Yleiskokouksen sääntöjen mukaan kunniajäsenten täytyy luvata, etteivät he edusta ketään yleiskokouksessa ja ilmoittaa kaikki mahdolliset tällaiset intressinsä ottaessaan kunniajäsenen statuksen vastaan. Tutkimusryhmän raportin mukaan Laakso oli käyttänyt kunniajäsenen asemaansa vieraillakseen Euroopan neuvoston tiloissa lobbaamassa Azerbaidžanin puolesta.
Pelkästään vuosina 2015 ja 2016 hän kävi tiloissa kunniajäsenen statuksella 79 kertaa. Tämän hän myönsi ja väitti ilmoittaneensa toimeksiannostaan myös yleiskokoukselle, mutta se ei riitä.
Hyvän toimintatavan mukaan, mikäli yleiskokouksen kunniajäsen alkaa edustaa jotakin ulkopuolista tahoa, täytyy hänen tämän edustamisen ajaksi luopua kunniajäsenen etuoikeudestaan liikkua Euroopan neuvoston tiloissa ja tutustua yleiskokouksen asiakirjoihin.
Koska yleiskokouksen kunniajäsenellä on etuoikeutettu yhteys yleiskokoukseen, ei hänkään saa toimia lobbarina, ja jos hän saa ulkopuolisen toimeksiannon, on hänen luovuttava kunniajäsenen asemastaan siksi aikaa. Laakson rike oli, ettei hän luopunut asemastaan lobatessaan.
Poliittinen vaikuttaja lobbarina
Laakson rike ei siis ollut yleiskokouksen lobbaaminen sinänsä, eikä Azerbaidžanin edustaminen, vaan se, että hän käytti hyväkseen pääsyään Euroopan neuvostoon voidakseen lobata siellä. Tästä seurasi elinikäinen porttikielto, koska hän sekoitti poliittisen vaikuttajan ja lobbarin roolit. Tapaus on kiinnostava monesta syystä.
Ensinnäkin näiden kahden roolin pitämiseen toisistaan erossa on selvä syy. Yleiskokouksen rooli on valvoa jäsenvaltioiden politiikkaa. Edustajat ovat siksi poikkeuksellisen hyvässä asemassa ajamaan poliittisten johtajien asiaa, koska heillä on tietoa yleiskokouksen toiminnasta ja he voivat vaikuttaa raportteihin sekä ihmisoikeustuomioistuimen tuomareiden valintaan.
Elinikäinen porttikielto seurasi, koska Laakso sekoitti poliittisen vaikuttajan ja lobbarin roolit.
Nämä voivat ratkaista sen, puututaanko jäsenvaltion sisäisiin väärinkäytöksiin. Siksi poliittinen johtaja, joka haluaa nujertaa opposition esimerkiksi epäreilujen vaalien tai tekaistujen syytösten avulla, hyötyy siitä, että hänellä on kannatusta yleiskokouksessa.
Myymällä asemansa tällä tavalla yleiskokouksen edustaja kuitenkin korruptoisi valvovan elimen toiminnan. Yleiskokouksella onkin ollut suuria vaikeuksia valvoa rikkeitä, ja reaktio korruptioon sen sisällä oli pitkään odotettu. Vaikka edustajat epäilemättä aina jonkin verran edustavat kotimaataan, heidän ei pitäisi toimia yleiskokouksessa jonkin valtion johtajien asianajajina.
Tämä ei koske vain yleiskokousta. Myös esimerkiksi Euroopan parlamentin toimintaohje kieltää sen jäseniä lobbaamasta EU:n päätöksentekoprosessissa ammattimaisesti tai maksua vastaan, ja kuten yleiskokouksessa, myös EP:ssa entisiä jäseniä on kielletty lobbaamasta parlamentin tiloissa.
Poliittiset vaikuttajat, olivat he sitten valmistelevia virkamiehiä, päättäjiä tai näiden avustajia, ovat poikkeuksellisen edullisessa asemassa toimimaan lobbareina. He pääsevät käsiksi sisäpiiritietoon, heillä on jatkuva ja julkisuudelta salattu yhteys muihin päättäjiin, ja he voivat osallistua potentiaalisiin asiakkaisiinsa vaikuttavien päätösten muotoiluun ja niistä äänestämiseen.
Tässä asemassa he voisivat tehokkaasti edistää yksittäisiä, omia tai kumppaniensa etuja politiikan ulkopuolella. Samalla he kuitenkin ratkaisevasti vääristäisivät sen sektorin toimintaa, millä heidän asiakkaansa tai he itse toimivat, sillä poliittinen edustus antaisi yhdelle toimijalle sektorilla epäreilun kilpailuedun.
Lisäksi he luonnollisesti vääristäisivät politiikkaa. Heidät valitaan julkisen kannatuksen perusteella ja yleensä heidän mandaattinsa on hoitaa julkisia, yhteisiä asioita, ja heidän pitäisi käyttää asemaansa niiden, ei omien tai kumppaneidensa asioiden edistämiseen.
Toiseksi näiden roolien sekoittaminen kuitenkin oli rike vain, koska se on yleiskokouksen säännöissä kiellettyä. Kaikissa parlamenteissa ja muissa poliittisissa elimissä edustajan lobbaamista ei ole säännelty näin selkeästi. Niissä voi olla sallittua toimia jonkin tahon lobbarina, tai siitä voi seurata huomattavasti pienempi sanktio. Siksi joskus Laakson toimia vastaavat teot eivät tule tuomituksi korruptiona.
Esimerkiksi Ison-Britannian parlamentissa on toiminut ja toimii yhä parlamentin jäseniä ja näiden avustajia, jotka maksusta lobbaavat yksityisten intressien puolesta. Ison-Britannian parlamentissa myös tiedetään hyvin Azerbaidžanin harjoittavan laajalti samankaltaista vaikuttamista kuin Euroopan neuvoston parlamentaarisessa yleiskokouksessakin.
Löyhiä ja epämääräisiä, ministeriöiden itsensä toimintaohjeilla asetettuja sääntöjä sekä rankaisemattomuuden kulttuuria pidetään syynä siihen, että sanktiot ovat olleet harvinaisia ja vähäisiä. Julkisesti tämä ei ole niin hyväksyttyä, ja varsinkin kansalaisjärjestöjen mielestä lakia pitäisi soveltaa samoin kuin Euroopan neuvoston parlamentaarisessa yleiskokouksessa Laakson tapauksessa.
Tämä on esimerkki lain ja poliittisen kulttuurin välisestä erosta ja dynamiikasta.
Mutta tämä on esimerkki lain ja poliittisen kulttuurin välisestä erosta ja dynamiikasta. Yhtäältä kaikki, mikä on laillista, ei aina ole kulttuurillisesti hyväksyttyä. Lain kirjainta noudattava päättäjä tai vaikuttaja saattaa silti rikkoa epämuodollisia normeja, ja tällaiset epämuodolliset normit voivat käytännössä hallita heidän toimintaansa lakia enemmän ja olla politiikassa tärkeämpiä.
Toisaalta poliittinen kulttuuri voi johtaa lain kevyempään soveltamiseen tai soveltamatta jättämiseen. Yleiskokouksessa säännöt ovat pitkään kieltäneet jäsenten ja kunniajäsenten aseman hyödyntämisen lobbaamiseen, mutta sääntöjen täytäntöönpano riippuu yleiskokouksesta, jolta ei aiemmin ole löytynyt riittävää poliittista tahtoa sanktiointiin.
On hyvin perusteltavissa, että myös Ison-Britannian lain tarkoitus on kieltää tämä, mutta lain soveltaminen riippuu päättäjistä ja poliittinen kulttuuri sallii toiminnan, joka voisi hyvin olla mahdollista tulkita myös lain vastaisena. Tällaiset parlamentaarisen itsekontrollin ongelmat ovat taustalla, kun vaaditaan velvoittavaa ja sanktioitua, itsenäisten tuomioistuinten valvomaa sääntelyä.
Lopulta tapauksen uutisointi on hyvä esimerkki siitä, kuinka lobbauksesta puhuttaessa ei aina ole selvää, mitä tarkoitetaan. On saatettu sanoa jopa, että ”termiä ’lobbaus’ on harvoin käytetty samassa merkityksessä kahdesti alan tutkijoiden toimesta”.
Lobbaus päättäjien informointina on hallinnolle tarpeellista hallitusmuodosta rippumatta, mutta se on kyettävä erottamaan vaikuttamiseen liittyvistä ongelmista.
Tutkijayhteisön ulkopuolella termiä puolestaan harvoin määritetään lainkaan. Lobbaus päättäjien informointina on hallinnolle tarpeellista hallitusmuodosta rippumatta, mutta se on kyettävä erottamaan vaikuttamiseen liittyvistä ongelmista. Lahjonnan kaltaisen suoran korruption ja pyöröovi-ilmiön lisäksi lobbaukseen liitetään usein muita riskejä.
Läpinäkymätön vaikuttaminen kulissien takana voi hämärtää päätöksentekoa äänestäjille, jolloin he eivät pysty pitämään päättäjiä vastuussa tai äänestämään siitä, kuka oikeasti tekee päätöksiä. Kulissien takana vaikuttava ryhmä saattaa käyttää suhteetonta valtaa.
Nämä eivät ole vain mielikuvia, vaan todellisia ongelmia, joille politiikka altistuu erityisesti, jos se ei ole avointa ja jos siihen vaikuttamista ei valvota. Läpinäkymättömästäkään lobbauksesta ei kuitenkaan automaattisesti seuraa näitä ongelmia. Ratkaisevaa on, missä asemassa lobbari ja lobbauksen kohde ovat olleet, missä lobbaus on tapahtunut ja miten.
VTM Paul Tiensuu on yleisen oikeustieteen väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa ja tänä syksynä julkaistavan Lobbarirekisterin kansainväliset mallit -raportin toinen kirjoittaja.
