Mihin tarvitsemme kansainvälisiä liittoumia?

Kansainvälisen politiikan kentällä 2020-luku on alkanut riitaisissa merkeissä. Eripuran kasvaessa valtioiden välisissä suhteissa on myös keskustelu erilaisista liittoumista yleistynyt.

Euroopan kiristyvä turvallisuustilanne on herättänyt myös Suomessa huomattavasti keskustelua. Varsinkin Venäjän tiukkenevat kannat Ukrainan pitkittyneessä konfliktissa ovat nostaneet erilaiset liittoumat kansakunnan puhutuimmiksi aiheiksi.

Turvallisuus- ja ulkopolitiikan (turpo) logiikka kuitenkin poikkeaa monella tavalla kansallisista kysymyksistä. Tästä johtuen usein asiaan vihkiytymättömälle tämä politiikan ala saattaa tuntua salatieteeltä ja mystisemmältä kuin se todellisuudessa onkaan. Kuitenkin kehittyvä uutistilanne on herättänyt uutta mielenkiintoa turvallisuuspoliittisia asioita kohtaan.

Liittoumia voidaan tarkastella kansainvälisen politiikan tutkimusalaan kuuluvan realismin koulukunnan näkökulmasta. Erityisesti keskityn tässä artikkelissa avaamaan kyseisen suuntauksen tutkimustietoa, joka koskee liittoumia. Kirjoitus ei sisällä yksiselitteisiä vastauksia nykyisiin ongelmiin, mutta toivottavasti antaa lukijalle paremmat avaimet turpo-kysymysten pohtimiseen.

Kaiken takana on anarkia

Kansainvälisen politiikan tutkimuksen realismin koulukunta nostaa kansainvälisen politiikan tutkimuksen keskeisimmäksi käsitteeksi anarkian. Tällä kuvataan valtioiden välisten suhteiden perusolemusta. Kansakuntien väliltä puuttuu selkeä hierarkia, eli niiden välillä vallitsee anarkia. Tällaisessa tilanteessa valtiojohtajat eivät voi vedota kiistoissa ylempiin auktoriteetteihin eikä päätöksistä saa valitusosoituksia.

Toisin kuin vaikkapa englantilaisessa koulukunnassa tai liberaalissa suuntauksessa, realismissa vältetään tarkoituksella erilaisia moraaliin ja ideologioihin perustuvia väitteitä.  Sen sijaan valtioiden keskeisin tehtävä on varmistaa oma turvallisuutensa.

Anarkian merkitystä ei voi alleviivata liikaa.

Käytännössä tämä tarkoittaa sotilaallisen kyvykkyyden ylläpitoa. Kyse on hyvin keskeisestä asiasta, sillä turvallisuuden varmistaminen tekee kansakunnasta itsenäisen, eli suvereenin. Vaikkakin tämä on varmasti osittain itsestään selvää, ovat monet kansainvälisen politiikan ongelmat johdettavissa tähän käsitteeseen. Tämän vuoksi anarkian merkitystä ei voi alleviivata liikaa.

Realistisen koulukunnan mukaan anarkia ei itsessään vielä selitä sotia, sillä voisivathan valtiot myös hierarkiattomassa tilanteessa sopia riitansa. Neuvotteluilla voitaisiin välttää sotimisen ”kulut”. Paremmilla kyvykkyyksillä varustettu valtio olisi vain paremmassa neuvotteluasemassa. Kuitenkin täysin rationaaliset johtajat päätyvät joskus valitsemaan verenvuodatuksen neuvotteluiden sijaan.

Syy tähän Stanfordin yliopiston kansainvälisen politiikan professorin James Fearonin mukaan löytyy kahdesta anarkiasta johdettavissa olevasta mekanismista. Ensinnä toisen valtion on mahdotonta aina tietää täysin muiden sotilaallisen iskukyvyn taso. Luottamus omaan ylivoimaan saattaa johtaa suorien toimien suosimiseen pitkien neuvotteluiden sijaan. Todellisuudessa kuitenkin voi olla, että vastapuolella on aseistusta, joka muuttaa sodan kulun. Näin ollaan tilanteessa, jossa väärän tiedon vuoksi neuvotteluvara on hyvin pieni ja vääristynyt.

Anarkia aiheuttaa epäluottamusta, joka tekee neuvotteluiden pohjana olevan luottamuksen rakentamisesta mahdotonta.

Toisekseen hierarkian puute asettaa sopimusten pitävyyden kyseenalaiseksi. Kukaan ei voi estää vahvempaa osapuolta turvautumasta väkivaltaan sopimuksen allekirjoituksen jälkeenkin. Anarkia siis aiheuttaa epäluottamusta, joka tekee neuvotteluiden pohjana olevan luottamuksen rakentamisesta mahdotonta. Tämä mahdollistaa sodat jopa rationaalisten toimijoiden välille.

Uhkatasapaino

Vaikkakin usein kuulee puhuttavan valtatasapainosta kansainvälistä politiikkaa selittävänä tekijänä, oikeastaan parempi käsite olisi uhkatasapaino (engl. balance of threat). Harvardin kansainvälisen politiikan professori ja yksi realistisen koulukunnan keskeisimmistä tutkijoista Stephen Walt on nimittäin osoittanut, etteivät valtiot hae suojaa yksiselitteisesti voimakkainta valtiota vastaan, jolloin olisi kyse vallan tasapainottamisesta.

Koska anarkia vie pohjan sääntöpohjaiselta kansainväliseltä järjestelmältä, suojaa haetaan enemmänkin uhkaavien toimijoiden varalle. Realistinen koulukunta tunnistaa yksittäisten valtioiden subjektiivisten uhkakuvien muodostumisen ja niiden arvottamiseen. Vaikka Yhdysvaltojen sotilaallinen iskukyky on täysin ylivoimainen verrattuna muihin maihin, tämä ei ole johtanut tasapainottavien amerikkalaisvastaisten sotilaallisten liittoumien muodostumiseen. Länsimaissa Yhdysvaltojen sotilasvoimaa ei nähdä yhtä uhkaavana kuin Venäjällä tai Kiinassa.

Venäjän uhkaava käytös sen sijaan on aiheuttanut painetta etenkin sen valtapiirissä olevissa maissa uhkaan vastaavien liittoutumien syntymiseen tai laajentumiseen, esimerkiksi NATOn itälaajentumisen muodossa huolimatta Moskovan vaatimattomammista resursseista Yhdysvaltoihin verrattuna. Suhteessa moniin naapureihinsa Venäjän sotilaalliset resurssit ovat kuitenkin mittavat. Mahdollisina uhkaa kasvattavina asioina Walt pitää muun muassa maantieteellistä läheisyyttä, sotilaallista hyökkäysvoimaa sekä vihamielistä politiikkaa.

Mitä suurempi uhka, sitä todennäköisemmin muodostuu kansainvälinen liittouma.

Tutkimuksessa ei ole vielä syntynyt täysin yhtenäistä näkemystä siitä, miten nämä uhat muodostuvat tai miten niitä voitaisiin purkaa. Yksi hyvä tapa jäsentää tätä muutosta on tarkastella sitä turvallistamisen käsitteen kautta, jota Anu Koivunen ja Johanna Vuorelma avaavat taannoisessa artikkelissaan journalismin näkökulmasta. Turvallisuusuhkia toisin sanoen aktiivisesti rakennetaan valtioiden ja erilaisten toimijoiden taholla, eikä yksi johtaja ei voi todeta toisen uhkakuvia vääriksi, sillä Fearonin toisen mekanismin mukaisesti luottamus on anarkiassa vaikeaa, ellei mahdotonta.

Emoryn yliopiston kansainvälisen politiikan professorin Dan Reiterin mukaan nämä uhat voidaan vielä jakaa suoriin ja rakenteellisiin uhkiin. Oleellinen ero tulee siitä, mitkä ovat uhkaavan valtion tavoitteet. Suoralla uhalla Reiter tarkoittaa yhden valtion toiselle esittämää vaatimusta, kun taas rakenteellinen uhka haastaa koko alueen tai peräti kansainvälisen järjestyksen rakenteen itsessään. Suorien uhkien tilanteessa toimijat usein pyrkivät tasapainottamaan tilannetta, tai jättäytyvät puolueettomiksi, mikäli mahdollista. Rakenteelliset uhat puolestaan aiheuttavat vahvaa leiriytymistä (engl. bandwagoning) joko uhkaa vastaan tai uhkaajan puolelle. Puolueettomuudelle ei jää juurikaan tilaa. Reiter argumentoikin seuraavasti: mitä suurempi uhka, sitä todennäköisemmin muodostuu kansainvälinen liittouma.

Yhdessä uhkia vastaan

Yksinkertaistaen valtio voi vastata näihin uhkiin kolmella limittäisellä keinolla. Yhtäältä johtajat voivat kasvattaa omaa iskukykyään hankkimalla enemmän sotilaallisia resursseja. Toisaalta valtio voi pienentää vastapuolen sotilaallista kyvykkyyttä estämällä heitä saamasta jotain sotilaallisesti merkittävää teknologiaa. Kolmas keino reagoida uhkaan on liittoutua toisten toimijoiden kanssa. Tällöin kerätään yhteen kaikkien omat voimavarat ja luvataan auttaa toisia kriisissä. Toisin sanoen kasvatetaan omaa iskukykyä, mutta sitoutumalla toisiin luovutetaan osa suvereniteetista.

Liittoumia on ollut aikojen kuluessa monenlaisia, joten tyhjentävä kategorisointi jää toisiin teksteihin. Chicagon yliopiston kansainvälisen politiikan tutkimuksen apulaisprofessori Paul Poast tarjoaa kuitenkin hyvän ajattelua jäsentävän määritelmän liittoumista eräänlaisina yhteisinä sotasuunnitelmina. Yhteistä näille on Poastin mukaan suunnitelma uhasta, tavoitteista sekä sotasuunnitelma kyvykkyyksien hyödyntämisestä. Nämä suunnitelmat voivat olla pintapuolisia tai hyvinkin yksityiskohtaisia. Samoin vihollinen voi olla tietty toimija tai liittouma voi olla myös vailla ennalta määrättyä kohdetta. Huomion arvoista on kuitenkin se, että liittoumaan osallistujilla on selkeä ja jaettu ymmärrys yhteistoiminnan tavoitteista.

Vasta liittoumista neuvotellessa sen jäsenille avautuu parempi ymmärrys toisen kyvykkyydestä ja tavoitteista suhteessa yhteiseksi koettuun uhkaan.

Anarkia asettaa myös omat haasteensa näiden suunnitelmien tekemiselle. Vasta liittoumista neuvotellessa sen jäsenille avautuu parempi ymmärrys toisen kyvykkyydestä ja tavoitteista suhteessa yhteiseksi koettuun uhkaan. Tämä voi tarkoittaa, ettei edellytyksiä liittouman perustamiselle lopulta olekaan, ainakaan näiden jäsenten välillä.

Kuvaava esimerkki tästä on vuonna 1905 neuvoteltu Koiviston sopimus Saksan ja Venäjän välillä, jonka ideana oli eristää Yhdistyneet kuningaskunnat muista suurvalloista. Viipurin edustalla käydyt neuvottelut kuitenkin kariutuivat, sillä suurvallat eivät olleet yksimielisiä siitä, koskisiko sotasuunnitelma vain Eurooppaa vai myös Britannian siirtomaata Intiaa. Näin sopimus, joka olisi voinut mahdollisesti muuttaa maailmansotien kulkua, jäi neuvottelupöydälle.

Yhdessä auringonlaskuun?

Joskus neuvottelut onnistuvat ja liittouma perustetaan. Haasteet eivät kuitenkaan lopu allekirjoituksiin. Keskeiseksi kysymykseksi nousee, kuinka uusi liittouma muokkaa uhkatasapainoa.

Hiljattain edesmennyt Columbian yliopiston kansainvälisen politiikan tutkimuksen professori Robert Jervis kuvaa hyvin tätä tilannetta käsitteellä kaksoispelote (engl. dual deterrece). Yksinkertaistaen kyse on kolmannen osapuolen velvollisuuksista. Mikäli liittouma muuttaa voimasuhteita liittouman hyväksi, voi se kannustaa uusia liittolaisia toimimaan entistä vihamielisemmin. Tämä taas saattaa vain lisätä painetta yhteenotolle, johon myös kolmannet osapuolet joutuvat reagoimaan.

Klassinen esimerkki tästä on Yhdysvaltojen tukema Taiwan, joka toimii välillä hyvinkin kärkkäästi Kiinaa vastaan. Tällöin Washington joutuu ikävään välikäteen Taiwanin sotilaallisen koskemattomuuden takaajana Kiinaa vastaan, vaikka tämä ei ollut liittouman tarkoitus.

Mikäli liittouma muuttaa voimasuhteita liittouman hyväksi, voi se kannustaa uusia liittolaisia toimimaan entistä vihamielisemmin.

Tätä kaksoispelotetta vastaan liittoutumisasiakirjoihin usein leivotaan huomattavaa väljyyttä. Vanderbiltin yliopiston kansainvälisen politiikan tutkimuksen apulaisprofessori Brett Bensonin mukaan tämä on tarkoituksellista, sillä näin kolmannet osapuolet voivat rajoittaa vastuitaan. Esimerkkeinä hän mainitsee epämääräisyyden liittouman aktivoinnissa kriisitilanteessa ja annettavan avun luonteen ennalta määrättömyyden. Sopimuksessa voidaan esimerkiksi jättää avoimeksi, onko apu sotilaallista vai taloudellista.

Ideana on, että konfliktin syntyessä voidaan tapauskohtaisesti päättää liittouman käytännön toimista, vaikka paperit olisi jo allekirjoitettu. Näin voidaan estää uhkatasapainon muutoksesta johtuvia ylilyöntejä. Yksinkertaistaen kyse on siitä, että maat haluavat mahdollisimman hyvän turvan uhraamatta yksipuolisesti liikaa resursseja tai sitoutumatta rajoituksetta. Jälleen taustalla on anarkiasta kumpuava epävarmuus muita kohtaan.

Keskeiset kysymykset

Yhteenvetona voi todeta, että liittoumat ovat keino valtiolle kasvattaa sotilaallista kyvykkyyttä uhkia vastaan luovuttamalla osan itsemääräämisoikeudestaan. Keskeistä on kuitenkin muistaa, että realismin koulukunnan mukaisesti liitot eivät poista anarkiaa kansainvälisestä politiikasta. Jokainen valtio on lopulta yksin vastuussa turvallisuudestaan. Tällöin omaa turvallisuutta ei voi myöskään ulkoistaa liittoumille tai järjestöille kuten YK:lle, vaikkakin näillä voidaan muokata anarkiasta kumpuavia uhkia. Samalla tosin luodaan uusia haasteita.

Realismin koulukunnan mukaisesti liittoumat eivät ratkaise kansainvälisen politiikan keskeistä ongelmaa, eli anarkiaa. Kuitenkin niiden avulla voidaan pyrkiä politiikalla hallitsemaan sitä. Tällöin keskeiseksi teemaksi nousee, kuinka tämä kannattaa toteuttaa.

Jokainen valtio on lopulta yksin vastuussa turvallisuudestaan.

Hallinnan kannalta ensiarvoisen tärkeää on tunnistaa, millaiseen uhkaan liittoumalla pyritään vastaamaan. On hyvä pitää mielessä, että sopimuksilla muutetaan myös ulkopuolisten uhka-arvioita. Jos valtiot tästä huolimatta päättävät liittoutua, nousee sotasuunnitelmien arviointi tärkeään asemaan. Missä ja miten sotilaallisia kyvykkyyksiä käytettäisiin? Lopuksi on muistettava, että liittouma on vasta lupaus tulevasta toiminnasta. Siksi on tärkeää kiinnittää huomiota siihen, miten liittolaiset kolmansina osapuolina reagoisivat kriisissä. Sopimuksen sisälle on voitu leipoa poliittista liikkumavaraa erilaisten äänestysten avulla tai jättämällä avun luonteen määrittely avoimeksi.

Realismin koulukunta ei anna näihin pohdintoihin yksiselitteisiä vastauksia, vaan näihin kysymyksiin on etsittävä vastauksia tapauskohtaisesti. Kuitenkin näitä asioita on hyvä pohtia, sillä kuten edesmennyt John Hopkinsin yliopiston kansainvälisen politiikan tutkimuksen professori Robert Osgood jo vuoden 1968 kirjassaan Alliances and American Foreign Policy osuvasti toteaa: ”jokaisella valtiolla on oltava liittoutumispolitiikka, vaikka sen ainut tarkoitus olisikin pysyä liittoutumien ulkopuolella.”

Jarkko Hietala on kansainvälisen politiikan väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Hänen väitöskirjansa käsittelee turvallisuusjärjestyksen muutosta Euroopassa.