Yliopistolain uudistuksen jälkeen korkeakoulupolitiikassa on edennyt tulostavoitteiden ja korkeakoulutuksen hyötyajattelun painottaminen sekä tahto lisätä strategista johtamista yliopistoissa. Uudistukset ovat johtaneet henkilöstön pahoinvointiin.
Suomalaisessa korkeakoulukentässä on tapahtunut suuria muutoksia 2000-luvulla. Merkittävin yksittäinen askel oli vuoden 2009 yliopistolain uudistus, jonka myötä yliopistot irrotettiin valtion tilivirastoista itsenäisiksi organisaatioiksi. Uutta lakia perusteltiin yliopistojen taloudellis-hallinnollisen itsenäisyyden vahvistamisella. Vastaavasti tämä itsenäisyys kavensi yliopistodemokratian tilaa.
Yliopistolain tarkoittama autonomia ei tarkoittanutkaan perinteiseen tapaan miellettyä itsehallintoa eli tiede- ja opetusyhteisön autonomiaa ohjata itse itseään. Yliopistojen autonomian merkitystä on näin ollen määritelty uudelleen vahvistamalla yliopistojen johdon (rehtorit, vararehtorit, provostit, dekaanit) managerialistista toimivaltaa ennemmin kuin yliopistoyhteisön kollegiaalista demokratiaa.
Vaikka muutos on vaikuttanut kaikkien yliopistojen johtamisjärjestelmiin, yliopistodemokratia on erityisesti kaventunut uuden yliopistolain myötä syntyneissä säätiöyliopistoissa. Aiemmasta julkisoikeudellisen yhteisön mallista poikkeava säätiöyliopisto esitettiin Aalto-yliopiston tapauksessa suomalaisen yliopistokentän lippulaivaksi. Säätiömallilla haluttiin antaa yliopiston johdolle valtaa ohjata yliopiston profiilia ja resursseja sekä houkutella ”huippuosaajia” niin henkilöstöön kuin opiskelijoiksi.
Elinkeinoelämälle taattiin säätiöiden perustajina uudenlainen rooli yliopistojen hallinnossa hallituksia myöten. Tämä tila otettiin yliopistoyhteisön itsemääräämisoikeudelta.
Myös elinkeinoelämälle taattiin säätiöiden perustajina uudenlainen rooli yliopistojen hallinnossa hallituksia myöten. Tämä tila otettiin yliopistoyhteisön itsemääräämisoikeudelta.
Näiden muutosten taustalla on 2000-luvun korkeakoulupolitiikka, jossa yliopistoja on vaadittu vastaamaan suoremmin yhteiskunnan ja ennen kaikkea taloudellisen kilpailukyvyn vaatimuksiin. Yliopistojen johdon toimivallan lisääminen on samalla tarkoittanut demokratian kaventumista yliopistojen sisällä.
Suomalaisen korkeakoulukentän muutos
Suomessa ja muissa Pohjoismaissa perinteisen elitistisen sivistysyliopiston professorivaltaisuus vaihtui vähitellen 1960-luvun opiskelijapoliittisen liikehdinnän jälkeen kolmikantaiseksi edustuksellisuudeksi ja demokraattisiksi hallintorakenteiksi. Suomessa yliopistoyhteisöön kuuluviksi miellettiin niin professorit ja muu henkilöstö kuin opiskelijatkin ja näiden ryhmittymien kolmikantainen hallinto ulottui kaikille päätöksenteon tasoille lopulta kaikissa yliopistoissa. Tässä suhteessa suomalaisten yliopistojen itsehallintomalli oli osin ainutlaatuinen verrattuna myös muihin Pohjoismaihin.
Vaikka yliopistojen viime vuosikymmenten hallintohistorian käytännön todellisuutta ei tule liiaksi romantisoida, kolmikantaisen mallin vallankäytön oikeutus kuitenkin perustui yhteisön demokraattisesti ilmaistuun tahtoon ja se noudatti akateemisen autonomian periaatetta.
Monissa Euroopan maissa eteni etenkin 2000-luvun alusta alkaen suoranainen korkeakoulusektorin uudistusten aalto, jota ajoi tahto vahvistaa yliopistojen ohjausta vastauksena globalisoituneen maailman ja tietoyhteiskunnan taloudellisiin haasteisiin. Tendenssiä on yleensä kuvattu pyrkimykseksi uudistaa yliopistoja uuden julkishallinnon (New Public Management) mukaista “strategista johtamista” korostaen, jotta yliopistot vastaisivat paremmin ulkoisten sidosryhmien odotuksiin ja tarpeisiin.
Suomessa vastaavan käänteen tuotti vuoden 2009 yliopistolaki. Mittava yliopistouudistus koettiin yliopistoyhteisöissä yllätyksenä ja se nostatti voimakkaita protesteja. Uudistus ei kuitenkaan syntynyt äkillisesti ja tyhjästä, vaan se oli Suomessakin jo 1990-luvulla voimistuneiden korkeakoulupoliittisten vaatimusten toteutumista.
Vaikka yliopistot virallisesti irrotettiin valtiosta, rahoitusohjauksella ne sidottiin entistä voimakkaammin valtion korkeakoulupoliittiseen tahtoon.
Myös korkeakoulujen rahoitusmekanismia on lakiuudistuksen jälkeen muutettu voimakkaasti tulosmittareita ja strategista rahoitusta painottavaksi. Vaikka yliopistot siis virallisesti irrotettiin valtiosta, rahoitusohjauksella ne oikeastaan entistä voimakkaammin sidottiin käytännössä valtion korkeakoulupoliittiseen tahtoon.
Yliopistolain uudistamisen aikoinaan herättämiä kiistoja ja laajaa vastustusta ei ole perusteltua vähätellä väittämällä niiden johtuneen vain yliopistolaisten “muutosvastarinnasta”. Esimerkiksi useat johtavat suomalaiset oikeusoppineet katsoivat lakiesityksen heikentävän perustuslaissa taattua yliopistojen itsemääräämisoikeutta.
Myös myöhemmässä arvioinnissa hallituksen lainvalmisteluprosessin laatuun on kohdistettu voimakasta arvostelua. Itsehallinnon ja autonomian periaatteista ja tulkinnoista käydyt kiistat kertautuivat ja voimistuivat säätiöyliopistojen perustamisprosesseissa.
Aalto-yliopisto kiireellä ennalta sovittuun malliin
Aalto-yliopiston perustaminen erkaantui jo valmisteluvaiheessa yliopistodemokratian perinteestä. Kolmen yliopiston rehtorit suunnittelivat yhdistymistä aktiivisesti, mutta yliopistoyhteisöille itselleen fuusioehdotus tuli yllätyksenä. Opiskelija- ja henkilöstöjärjestöt protestoivat sitä, että ne suljettiin monessa kohden valmisteluprosessin ulkopuolelle. Fuusion käytännön toteutuksesta ja uuden yliopiston hallintojärjestelmästä päätettäessä yliopistoyhteisöt jäivät vaille todellista vaikutusvaltaa.
Fuusiota ajettiin tarkoituksellisesti kiireellä, jotta vastarinta ei ehtisi järjestäytyä. Opetus- ja kulttuuriministeriö ja yhdistyvien korkeakoulujen johto pitivät fuusiota ja uudenlaista yliopistomallia selvästi niin tärkeänä, ettei yliopistoyhteisöjen vastalauseiden annettu vaikuttaa asiaan. Hanke sai merkittävästi tukea myös elinkeinoelämältä, joka pääsi tiiviisti mukaan uudeksi yliopistomuodoksi synnytetyn säätiömallin valmisteluun.
Fuusiota ajettiin tarkoituksellisesti kiireellä, jotta vastarinta ei ehtisi järjestäytyä.
Aalto-yliopisto luotiin irrallaan samaan aikaan valmistelussa olleesta yliopistolaista ja parlamentaarinen lainsäädäntötyö ohittaen. Onkin merkittävää, että Aalto-yliopisto perustettiin ja että se oli hallinnollisesti jo toiminnassa ennen kuin sen toiminnan mahdollistavat lakivalmistelut oli saatettu päätökseen.
Pohja säätiöyliopistolle – muun muassa juuri ehdotus säätiöimisestä – luotiin ministeriön asettamassa, Raimo Sailaksen puheenjohtamassa työryhmässä, jossa olivat mukana yhdistyvien yliopistojen rehtorit. Säätiön sääntöjen ja hallintomuodon yksityiskohdista sen sijaan neuvottelivat opetusministeriö ja tulevalle säätiöyliopistolle rahoitusta lahjoittaneet elinkeinoelämän edustajat – osa itsekin säätiön perustajia – keskenään ilman edes rehtoreiden edustusta yliopistoista itsestään.
Merkittävin säätiöyliopiston tuoma muutos oli yliopistodemokratian purkaminen uudesta hallintomallista. Ylimmän päättävän elimen valitsisi valtiovalta yhdessä elinkeinoelämän kanssa, eikä tähän yliopiston ulkopuolisista koostuvaan ”riippumattomaan hallitukseen” nimitettäisi yliopistoyhteisön jäseniä lainkaan – perinteinen kolmikantainen edustus suljettiin siis ulos.
Yliopistoyhteisön sulkeminen hallituksen ulkopuolelle muodostui säätiöyliopistojen käytännöksi ja Aallon hallintomallista tuli esimerkki muille säätiöyliopistoille.
Rehtorin valinnasta päättäisi hallitus ja tiedekuntajohtajien eli dekaanien valinnasta rehtori. Näin muodostettiin yrityshallintoa muistuttava strategisen johtamisen linjaorganisaatio ja kumottiin kauttaaltaan aiempina vuosikymmeninä vakiintunutta yliopistojen sisäistä edustuksellista demokratiaa.
Ehdotusvaiheessa tämä herätti runsaasti vastustusta yhdistyvien yliopistojen hallituksissa sekä opiskelija- sekä henkilöstöjärjestöissä ja sai kritiikkiä myös perustuslain asiantuntijoilta. Aallon sääntöjä ei kuitenkaan arvostelun seurauksena muutettu, vaan ne laskivat perustan säätiöyliopistojen hallintomallille Suomessa. Myöhemmin niiden pohjalta laadittiin säätiöyliopistoja koskeva osuus uudesta yliopistolaista.
Perustuslakivaliokunta pakotti lopulta muuttamaan lakiesitystä hallituksen koostumuksen osalta, sillä yhteisön edustuksen poistamisen kirjaamista lakiin pidettiin perustuslaissa turvatun itsehallinnon vastaisena säädöksenä. Tästä huolimatta yhteisön sulkeminen hallituksen ulkopuolelle muodostui säätiöyliopistojen käytännöksi ja Aallon hallintomallista tuli esimerkki muille säätiöyliopistoille, kuten Tampereen teknillisen yliopiston ja myöhemmin fuusiossa syntyneen uuden Tampereen yliopiston hallintomallille. Syntyi uusi ”vakiintunut käytäntö”.
Tampereen yliopistofuusio ja vastarinnan voimistuminen
Entisen Tampereen yliopiston (TaY) ja Tampereen teknillisen korkeakoulun (TTY) yhdistyessä kiistat hallintomallista kärjistyivät vielä Aalto-fuusiotakin voimakkaammin. Julkisuudessa annettiin ymmärtää, ettei yliopiston muotoa ollut päätetty etukäteen. Nopeasti kävi kuitenkin ilmi, että yhdistyminen tähtäsi uuden säätiöyliopiston luomiseen, vaikka TaY:n hallitus ja yliopistoyhteisö eivät vielä olleet hyväksyneet säätiöyliopistoa uudeksi hallintomuodoksi.
TTY oli toiminut säätiömuotoisena yliopistona vuodesta 2010 lähtien Aallon tavoin. Aallon ja TTY:n organisaatiomalli tuli myös uuden Tampereen yliopiston perustaksi.
Yliopistojen hallintoelinten kokousmuistioiden pohjalta voidaan todeta, että TaY:n henkilöstö kävi häviävää taistelua säätiömallia vastaan. TTY:llä taas kannettiin päinvastaista huolta siitä, että hyväksi koettu säätiömalli vesittyy.
Henkilöstö ja opiskelijat protestoivat tätä ylempää saneltua, kiirehtimisen määrittämää muutosjohtamisen tapaa. Jopa vanhan Tampereen yliopiston johto arvosteli fuusioprosessin johtamista. Protesteilla ei tälläkään kertaa ollut vaikutusta.
Marraskuussa 2016 TTY keskeytti fuusioprosessin ja vaati varmuutta toivomastaan lopputuloksesta ja valtion lisärahoituspanostuksesta. OKM:stä muistutettiin, että merkittävä osa molempien yliopistojen tulossopimuksiin kirjatusta strategisesta rahoituksesta oli jo sidottu onnistuneeseen fuusioon. Yliopistot palasivat valmistelemaan fuusiota lyhyen katkoksen jälkeen. OKM:llä oli näin ainakin epäsuorasti taloudellisen valtansa ansiosta vahva rooli fuusion edistämisessä.
Tampereella toistettiin Aallon fuusiota myös siten, että uuden yliopiston säätiön hallitus aloitti toimintansa, vaikkei fuusiota mahdollistavaa lakia ollut vielä hyväksytty. Henkilöstö ja opiskelijat protestoivat tätä ylempää saneltua, kiirehtimisen määrittämää muutosjohtamisen tapaa. Jopa vanhan Tampereen yliopiston johto arvosteli fuusioprosessin johtamista. Protesteilla ei tälläkään kertaa ollut vaikutusta.
Helmikuussa 2018 TaY:n opiskelijat ja henkilöstö järjestivät ulosmarssin sekä tekivät kantelun eduskunnan oikeusasiamiehelle säätiöyliopiston johtosäännöstä, joka määritti vallanjaon yliopiston hallinnossa. Niistä huolimatta Tampereen yliopisto aloitti toimintansa säätiömuotoisena tammikuussa 2019. Kiistat johtamisesta ja vaatimukset demokraattisemmasta hallintomallista ovat kuitenkin värittäneet koko Tampereen yliopiston alkutaivalta ja jatkuvat edelleen.
Säätiöyliopisto myllerryksissä
Tampereen yliopistoa tutkinut tutkimushankkeemme totesi väliraportissaan, että vuonna 2019 tehdyssä kyselyssä 77 prosenttia vastaajista kannatti hallitusta, jossa oli yliopistoyhteisön edustus. 70 prosenttia kannatti mallia, jossa hallituksessa oli vähintään kolme yliopistoyhteisön edustajaa. Vain 3 prosenttia oli sitä mieltä, että hallituksessa ei pidä olla yliopistoyhteisön edustusta.
Vastaajat edustivat suhteellisen tasaisesti molempia fuusion osapuolia. Eroja fuusion osapuolten välillä oli, mutta kuitenkin oletettua vähemmän, sillä myös TTY-taustaisesta henkilöstöstä enemmistö kannatti mallia, jossa hallituksessa olisi yhteisön edustus. On siis todennäköistä, että TTY:lläkin säätiöyliopiston mukanaan tuoma ”strategiapöhinä” oli otettu vastahakoisesti vastaan.
Vuonna 2019 tehdyssä kyselyssä 77 prosenttia vastaajista kannatti hallitusta, jossa oli yliopistoyhteisön edustus. Vastaajat edustivat suhteellisen tasaisesti molempia fuusion osapuolia.
Kiista Tampereella on keskittynyt yliopiston johtosäännön ympärille, jota muutettiin yliopistoyhteisön sinnikkäiden vaatimusten myötä. Tampereella on ensimmäistä kertaa säätiöyliopistojen historiassa nimetty yliopistoyhteisön sisäisiä jäseniä hallitukseen. Vuosia jatkuneen keskustelun seurauksena Tampereen yliopiston hallitus myös muutti vuoden 2021 alusta yliopiston johtosääntöä ja korjasi osaa kiistanalaisimmista kohdista.
Kysymystä hallituksen valinnan ongelmista ei kuitenkaan ratkaistu lopullisesti. Säätiön perustajilla on yhä mittavaa päätösvaltaa yliopiston hallintomallin määrittämisessä.
Poliittinen ohjaus demokratiaa purkamassa
Vaikka yliopistolain uudistus toteutettiin Vanhasen toisen hallituksen aikana, korkeakoulupolitiikassa on edennyt tulostavoitteiden ja korkeakoulutuksen hyötyajattelun painottaminen sekä tahto lisätä strategista johtamista yliopistoissa muidenkin hallituskokoonpanojen aikana. Niin lakiprosessia, rahoitusmekanismin muutoksia kuin uudistusten myöhempiä vaiheita paikallisesti eri yliopistoissa on kritisoitu kiirehtimisestä ja läpinäkyvyyden puutteesta sekä poliittisen ohjauksen kasvattamisesta.
Suomalainen kehityskulku voidaan nähdä osana laajempaa kansainvälistä jatkumoa, jossa managerialismi valtaa alaa yliopistoissa. Tämä on tapahtunut poliittisen vallan ohjauksella, elinkeinoelämän kannustamana ja yliopistojen johdon hyväksymänä. Yliopistoja on patistettu kantamaan entistä suurempaa vastuuta omasta suoriutumisestaan kansainvälisillä mittareilla, esimerkiksi vuonna 2015 silloisen opetus- ja kulttuuriministeri Sanni Grahn-Laasosen avoimella kirjeellä.
Suomalainen kehityskulku voidaan nähdä osana laajempaa kansainvälistä jatkumoa, jossa managerialismi valtaa alaa yliopistoissa.
Yliopiston managerialistisissa reformeissa on yliopistodemokratiaa pidetty uudistusten esteenä. Tuloksena on autoritaarisempi linjaorganisaatio, joka suosii teknokraattista päätöksentekoa demokraattisen yli. Vaikka demokraattiset elimet jäävät joissain tapauksissa muodollisesti paikoilleen, keskeinen päätöksentekovalta on siirretty niiden ulkopuolelle ammattimaiseksi käsitetyn johdon piiriin.
Tämän muutoksen voi nähdä osana laajempaa uusliberaalin markkinalogiikan demokratiaa kaventavaa siirtymää, jota ovat kuvanneet esimerkiksi politiikan tutkija Wendy Brown sekä politiikan tutkija Colin Crouch post-demokratian käsitteellä. Post-demokratiassa saatetaan ylläpitää demokraattisia muotoja, mutta varsinainen vallankäyttö siirtyy niiden ulkopuolelle. Tällaista käytäntöä muistuttaa esimerkiksi Tampereen yliopistoyhteisöjen osallistuminen fuusioprosessin ajan erilaisiin työryhmiin, joiden kannanottoja pidettiin kuitenkin vain ohjeellisina tai neuvoa-antavina.
Epäterve yliopisto
Uudistukset ovat johtaneet monin tavoin oireilevaan pahoinvointiin ja jopa pelon ilmapiiriin yliopistojen sisällä. Ongelmaa ei helpota yliopistoissa sitkeästi pysyvä määräaikaisten työsuhteiden kulttuuri.
Suomalaisten yliopistojen työhyvinvointikyselyjen perusteella työhyvinvoinnin heikoin lenkki on myös julkisoikeudellisissa yliopistoissa strateginen johto. Myös opetus- ja kulttuuriministeriön omassa yliopistolain uudistusta arvioivassa selvityksessä todetaan, että yliopistolaiset eivät koe voivansa vaikuttaa yliopistojensa päätöksentekoon. Toisin sanoen strategisen johtamisen ja managerialistisen yliopiston keskeisimmät piirteet herättävät paljon tyytymättömyyttä.
Vuonna 2019 korkeakoulutuksen tulevaisuutta hahmottelevassa Visiotyössä tavoitteeksi asetettiinkin ’’Korkeakoulut Suomen parhaiksi työpaikoiksi” vuoteen 2030 mennessä. Sen sijaan juuri lausuntokierroksella olleen koulutuspoliittisen selonteon luonnoksessa näitä tavoitteita ei mainita, vaikka henkilöstön osallistumismahdollisuuksien ja työhyvinvoinnin parantamisessa työsarkaa riittäisi.
Yliopistolaiset eivät koe voivansa vaikuttaa yliopistojensa päätöksentekoon. Toisin sanoen strategisen johtamisen ja managerialistisen yliopiston keskeisimmät piirteet herättävät paljon tyytymättömyyttä.
Yliopistolain uudistuksen lupaama itsenäisyyden vahvistuminen ei siis ole välittynyt yliopistoyhteisöjen kokemukseksi autonomiasta. Uudistukset ovat pikemminkin tuoneet mukanaan uudenlaisen autonomian tulkinnan, joka käytännössä näyttää tarkoittavan yliopiston johdon itsenäisyyttä yhteisöstään.
Tiedeyhteisön johtaminen perinteisenä linjaorganisaationa ei ole tarkoituksenmukaista. Jos yliopistojen korkeakoulutetun henkilöstön ja opiskelijoiden ei katsota olevan kykeneväisiä demokraattiseen päätöksentekoon, poliittisen ja taloudellisen eliitin luottamus osallistavaa demokratiaa kohtaan näyttää hyvin vähäiseltä. Suomessa aiempina vuosikymmeninä vakiintunutta yliopistodemokratian perinnettä ja sen yhteyttä tieteelliseen ja opetukselliseen itsemääräämiseen sekä vapauteen ei tule hylätä vaan elvyttää ja kehittää eteenpäin. Yliopistodemokratia ei itsessään ole ihmeratkaisu, mutta se tukisi muutoksia, jotka lähtevät autonomisesta yliopistoyhteisöstä, eivätkä sen ulkopuolelta.
Mikko Poutanen on yhteiskuntatieteiden tohtori ja tutkijatohtori Tampereen yliopistossa, Koneen säätiön rahoittaman ”Kohti parempaa yliopistomaailmaa” -tutkimushankkeen jäsen sekä Politiikasta-lehden vastaava päätoimittaja.
Tuukka Tomperi on kasvatustieteiden tohtori ja vanhempi tutkija Koneen säätiön rahoittamassa ”Kohti parempaa yliopistomaailmaa” -tutkimushankkeessa Tampereen yliopistossa.
Veera Kaleva on yhteiskuntatieteiden maisteri, Koneen säätiön rahoittaman “Kohti parempaa yliopistomaailmaa” -tutkimushankkeen jäsen ja toimi aiemmin koulutuspoliittisena asiantuntijana.
Hanna Kuusela on akatemiatutkija Tampereen yliopistossa sekä Koneen säätiön rahoittaman ”Kohti parempaa yliopistomaailmaa” -tutkimushankkeen johtaja.
Tuomas Tervasmäki on väitöskirjatutkija kasvatustieteiden ja kulttuurin tiedekunnassa Tampereen yliopistossa ja Koneen säätiön rahoittaman ”Kohti parempaa yliopistomaailmaa” -tutkimushankkeen jäsen.
Artikkeli pohjaa kirjoittajien Journal of Education Policy -lehdessä avoimesti julkaistuun vertaisarvioituun artikkeliin.
