Hallituksen esitys sote- ja maakuntauudistuksesta sisältää kansanvaltaisuuden, kansalaisten vaikuttamisen ja demokratian kannalta ongelmallisia kohtia.
Käynnissä olevaa maakuntauudistusta ja sosiaaliterveydenhuollon järjestämisuudistusta on syytä tarkastella myös kansalaisten osallisuuden, vaikuttamisen ja edustukselliseen demokratiaan kohdistuvan luottamuksen näkökulmasta. Hallituksen 2.3. antama esitys vaikuttaa näihin kaikkiin.
Tässä artikkelissa uudistusta arvioidaan perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, yhdenvertaisuuden ja vaali- ja osallistumisoikeuksien toteutumisen osalta. Keskeisiä ovat haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät, kuten nuoret, matalasti koulutetut, terveysongelmista kärsivät ja maahanmuuttotaustaiset äänioikeutetut.
Tässä artikkelissa uudistusta arvioidaan perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, yhdenvertaisuuden ja vaali- ja osallistumisoikeuksien toteutumisen osalta.
Millaiseksi edustuksellisen päätöksenteon areenoiksi esitetyt maakunnat muodostuvat? Miten kansalaiset kokevat yhdenvertaisuuden niissä toteutuvan? Millaiset mahdollisuudet kansalaisilla on saada tietoa ja osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon?
Uuden hallintorakenteen legitimiteettiin vaikuttaa syvällisesti se, miten uudistuksen tavoite kaventaa terveys- ja hyvinvointieroja sekä parantaa palvelujen yhdenvertaista saatavuutta toteutuu maakuntien poliittisessa päätöksenteossa.
Maakuntavaltuusto päätöksentekijänä
Maakuntauudistus pyrkii selkiyttämään moniportaisia hallintorakenteita, vähentämään kuntien tehtäviä ja keventämään niiden hallinnon organisaatiota. Kun kunnilla on ollut vaikeuksia suoriutua lisääntyvistä lakisääteisistä velvoitteistaan, yhä suurempi osa niistä on siirretty erilaisten kuntayhtymien, liikelaitosten tai yhtiöiden hoidettaviksi. Se on vaikeuttanut kansalaisten mahdollisuuksia hahmottaa poliittisen päätöksenteon vastuita ja vaihtoehtoja.
Tästä lähtötilanteesta katsottuna itsehallinnollisilla maakunnilla on valtion ja kuntien väliin sijoittuvana päätöksentekoareenana mahdollisuus tehdä päätöksenteosta aikaisempaa selkeämpää, avoimempaa ja kansanvaltaisempaa.
Päätöksenteon selkeyden näkökulmasta maakuntien päätöksenteon keskittyminen maakuntavaltuustoon on merkittävä askel. Kansanvaltaisuuden toteutumisen kannalta on keskeistä, että ylin päättävä elin on edustuksellinen eli sen jäsenet valitaan vaaleilla. Avoimuuden ja maakuntavaltuuston legitimiteetin vahvistamisen osalta puolestaan olennaista on kansalaisille muodostuva käsitys sen toimintavallasta ja edustajien toimintamahdollisuuksista päätöksentekoprosesseissa. Tiivistetysti kyse on siitä, mistä kansalaiset äänestävät ja mistä valtuutetut päättävät.
Tiivistetysti kyse on siitä, mistä kansalaiset äänestävät ja mistä valtuutetut päättävät.
Kuten kaikissa muutosprosesseissa, myös sotessa korostuu viestinnän merkitys. Kansalaisille tulisi kyetä viestimään ymmärrettävästi, mitkä asiat kuuluvat maakuntavaltuuston päätösvaltaan. Tämä vaikuttaa paitsi kansalaisten haluun äänestää vaaleissa, myös vaaleihin olennaisesti kuuluvan vastuumekanismin toteutumiseen.
Tältä kannalta hallituksen esityksen linjaus siitä, että valtio rahoittaa maakunnan toiminnan ja ohjaa niitä tiukemmin kuin kuntia, on ongelmallinen. Suomi tulee tässä poikkeamaan useista Länsi-Euroopan maista, joissa itsehallinnolla on verotusoikeus.
Uhkana on, että maakunta mielletään valtionhallinnon jatkona eikä todellisena itsehallinnollisena toimijana. Kansalaisille maakuntataso voikin näyttäytyä ennemmin etäännyttävänä lisälenkkinä ”kansanvallan komentoketjuun” kuin päätöksenteon selkeyttäjänä tai avoimuuden lisääjänä.
Hallituksen esityksen linjaus siitä, että valtio rahoittaa maakunnan toiminnan ja ohjaa niitä tiukemmin kuin kuntia, on ongelmallinen.
Nykyisessä tilanteessa, jossa palveluja tuottavat tahot ovat olleet niiden käyttäjiä lähellä ja palvelujen tuottaminen on ollut kunnan vastuulla, kansalainen on voinut ongelmatilanteessa olla suoraan yhteydessä kuntaan tai palveluntarjoajaan.
Uudessa mallissa, jossa palveluja tuottavat julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin toimijat, kansalaisten mahdollisuudet vaikuttaa suoraan itseään koskevaan päätöksentekoon kaventuvat. Läheisyysperiaatteen heikentyminen riskeeraa päätöksenteon vastuusuhteiden läpinäkyvyyden.
Läpinäkyvyyden ja legitimiteetin toteutumiseksi kansalaisten tulee olla tietoisia käytettävissä olevista valvonta- ja valituskanavista. Näitä koskevan tiedon tulisi olla myös haavoittuvassa asemassa olevien kansalaisten tavoitettavissa ja ymmärrettävissä.
Muutoin vahvistuvat hyväosaisten vaikutusmahdollisuudet ja heikommassa asemassa olevat jäävät ulkopuolelle, mikä entisestään lisää eri sosioekonomisten ryhmien välisiä eroja poliittisessa osallisuudessa ja poliittista järjestelmää kohtaan tunnetussa luottamuksessa.
Mikäli valvonta- ja valitusmekanismit eivät tavoita kansalaisia tai niiden käyttö on sosioekonomisen aseman mukaan vinoutunutta, niukkojen resurssien kohdentaminen paikallisten tarpeiden mukaisesti voi kärsiä, koska kansalaisilta saatu tieto ohenee. Siksi uudistuksessa tulisi vahvistaa monen tyyppisiä kansalaisten osallisuuden kanavia.
Yhdenvertaisuuden toteutuminen pienissä maakunnissa
Maakunnan koko vaikuttaa olennaisesti maakuntavaltuustojen rooliin päätöksenteon areenana. Hallituksen esityksessä todetaan maakuntien olevan kooltaan ja olosuhteiltaan keskenään erilaisia, mistä johtuen uudistuksen vaikutukset voivat vaihdella alueittain. Miten tässä tilanteessa voidaan turvata uudistuksen alkuperäinen tavoite yhdenvertaisuuden edistämisestä?
Kun maakuntaneuvostot järjestäytyvät, poliittisen agendan kärkeen nousee kysymys siitä, missä maakunnan oma sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotanto järjestetään. Erityisesti sitä kysytään syrjä-, reuna- ja haja-asutusalueilla.
Maakuntien perustamisvaiheessa tehdyt ratkaisut johtavat helposti polkuriippuvuuteen: palvelujen häviäminen kyseisillä alueilla heikentää niiden asemaa entisestään. Tällöin niiden asukkaat saattavat hahmottaa kunnan keskeisenä toimijana oman alueen etujen ajajana.
Jos maakuntavaltuusto rakentuu keskenään kilpailevien paikallisten etujen ajamisen areenaksi, se nakertaa pohjaa sen identiteetiltä itsenäisenä poliittisena toimijana.
Jos maakuntavaltuusto kuitenkin rakentuu keskenään kilpailevien paikallisten etujen ajamisen areenaksi, se nakertaa pohjaa sen identiteetiltä itsenäisenä poliittisena toimijana – johon myös kansalaiset voisivat identifioitua alueellisen tason yli. Onkin tärkeää, että maakunnat panostavat identiteettityöhön, jotta maakunta yksikkönä näyttäytyy kansalaiselle merkityksellisenä toimijana eikä löyhänä kuntatason aggregaattina.
Identiteettityön yhteydessä voi alkaa myös hahmottua, mikä on paikallisten etujen yläpuolelle nouseva maakunnan yhteinen etu, jota edustukselliset elimet keskittyvät edistämään.
Maakuntavaltuustojen legitimiteetin muodostumisen kannalta ongelmallisin on tilanne, jossa maakunta ei pysty itse tuottamaan vaadittuja erityistason palveluita vaan joutuu etsimään kumppaneita toisista maakunnista ja käymään neuvotteluja kumppanuuden ehdoista. Valittujen edustajien toimintamahdollisuudet ovat tällöin huomattavasti kapeammat verrattuna sellaisiin maakuntiin, joissa palvelujen järjestämiseen on tarjolla useita eri vaihtoehtoisia tapoja.
Edustuksellisuus toteutuu tällöin alueellisesti epätasaisesti: se, mistä valtuutetut päättävät ja kansalaiset äänestävät, vaihtelee maakuntien välillä.
Edustuksellisuus toteutuu tällöin alueellisesti epätasaisesti: se, mistä valtuutetut päättävät ja kansalaiset äänestävät, vaihtelee maakuntien välillä. Tämä puolestaan uhkaa kansalaisten yhdenvertaisten vaikutusmahdollisuuksien toteutumista. Entä miten turvataan edustuksellisuuden toteutuminen, jos tämän tyyppiset kysymykset eivät lainkaan nouse esille vaalikampanjoinnin aikana eivätkä maakunnan asukkaat siten pysty ottamaan niihin äänestäessään kantaa?
Yhdenvertainen valinnanvapaus
Toinen yhdenvertaisuuden kannalta tärkeä kysymys liittyy sote-palvelujen valinnanvapauteen ja etenkin tiedon rooliin siinä. Mikäli kansalaisille ei ole helposti saatavilla luotettavaa vertailutietoa eri palvelujen laadusta ja toiminnasta, myös käsitys hallinnon kyvykkyydestä vastata kansalaisten tarpeisiin saattaa kärsiä. Tämä voi osaltaan heikentää luottamusta päätöksentekoinstituutioita kohtaan.
Sosiaali- ja terveyspalveluiden tarpeiden äärettömyys tekee niihin liittyvästä valinnoista ja vapaudesta ja rajoitettuja.
Professori Heikki Hiilamo toteaa osuvasti, että sosiaali- ja terveyspalveluiden tarpeiden äärettömyys tekee niihin liittyvästä valinnoista ja vapaudesta ja rajoitettuja. Erityisesti terveyspalveluihin mutta myös sosiaalipalveluihin väistämättä nivoutuva tiedon epätäydellisyys kärjistää entisestään kansalaisten epätasaisesti jakautuneita mahdollisuuksia tehdä omien tarpeidensa pohjalta kestäviä valintoja. Samaan aikaan yhteiskunnallisessa keskustelussa painottuu yhä vahvemmin yksilön vastuuta omista valinnoistaan korostava puhetapa.
Tällöin jää tunnistamatta, että niillä kansalaisilla, joilla on paljon resursseja käytössään, on paitsi paremmat lähtökohdat tehdä valintoja myös edellytykset selviytyä virheellisten valintojen seurauksista. Näin tässäkin korostuu viestinnän tärkeys.
Niillä kansalaisilla, joilla on paljon resursseja käytössään, on paitsi paremmat lähtökohdat tehdä valintoja myös edellytykset selviytyä virheellisten valintojen seurauksista.
Miten valinnanmahdollisuus selitetään kaikille ymmärrettävällä tavalla? Entä miten huomioidaan se, että valinnanvapaus voi maakunnan koosta riippuen tarkoittaa käytännössä eri asioita?
Maakuntavaalien järjestäminen
Ensimmäiset maakuntavaalit ovat tärkeä ”sisäänheittotuote” maakuntavaltuustojen poliittiselle tunnettuudelle. Valtuustojen legitimiteetin kannalta tärkeää on niiden puoluepoliittinen koostumus sekä valittavien ehdokkaiden pätevyys ja kokemus.
Ensimmäisen osalta julkisuudessa on esitetty arvioita siitä, että maakunnissa valta tulisi keskittymään liiaksi yhdelle puolueelle – eli Suomen Keskustalle. Emeritusprosessori Heikki Paloheimon mukaan näissä arvioissa ei kuitenkaan ole kiinnitetty huomiota siihen, että keskustajohtoisten maakuntien, joita on yhdeksän, asukasluku muodostaa vain alle kolmasosan koko väestöstä.
Keskustajohtoisten maakuntien, joita on yhdeksän, asukasluku muodostaa vain alle kolmasosan koko väestöstä.
Näistä yhdeksästä maakunnasta keskusta ei saisi yhdessäkään enemmistöä vaan enimmilläänkin vain runsaat 40 prosenttia maakuntavaltuustojen paikoista. Tämä on selvästi vähemmän kuin kevään 2017 kuntavaalien pohjalta tehdyissä laskelmissa. Paloheimo huomauttaakin, että maakuntahallinto toteuttaa poliittista suhteellisuutta paremmin kuin päätöksenteko kunnissa tai eduskuntavaaleissa.
Myös piilevä äänikynnys (prosenttiosuus, jolla puolue varmasti saa yhden paikan valittavaan edustuslaitokseen) jää 1–2 prosenttiin eli pienemmäksi kuin kuntavaaleissa ja eduskuntavaaleissa.
On arvioitu, että maakuntien paikat tulisivat keskittymään suurten kaupunkien edustajille. Paloheimon mukaan asiassa tulee kuitenkin huomioida, se, että suurissa kunnissa on paljon pieniä kuntia enemmän äänioikeutettuja yhtä valtuustopaikkaa kohti ja enemmän äänioikeutettuja yhtä ehdokasta kohti.
Vuoden 2015 kansallisen vaalitutkimuksen aineisto osoittaa, että ehdokkaan kotipaikka vaikuttaa äänestäjän valintaan enemmän kuin esimerkiksi sukupuoli tai ikä, etenkin pienissä vaalipiireissä. Sama on havaittavissa äänestäjien edustusodotuksissa: etäisyys pääkaupungista lisää alueellisen edustuksen merkitystä.
Ehdokkaan kotipaikka vaikuttaa äänestäjän valintaan enemmän kuin esimerkiksi sukupuoli tai ikä.
Maakuntavaaleissa asuinpaikka merkitsee oletettavasti vähintäänkin yhtä paljon kuin eduskuntavaaleissa. On myös todennäköistä, että alueellisen edustavuuden turvaamiseksi kansalaiset ovat valmiita äänestämään myös jotakuta naapurikunnan ehdokasta. Hyvä vertailukohta tästä on eduskunta, jonne kolmasosa kunnista saa vaaleista toiseen vähintään yhden edustajan.
Maakuntavaltuustojen valittavien edustajien määrä (1 202) on kuusinkertainen eduskuntaan verrattuna, joten on realistista olettaa, että edustajia tulisi valituksi ainakin yhtä suuresta osasta kuntia. Riski alueellisen edustuksellisuuden heikosta toteutumisesta maakuntauudistuksen myötä saattaakin olla yliarvioitu.
Toisaalta on syytä pohtia, miten kansalaisten alueellisuutta painottava ehdokasvalinta on sovitettavissa yhteen maakuntavaltuuston keskeisen tehtävän, maakunnan yleisen edun ajamisen, kanssa.
Ehdokasasettelu synnyttää kansalaisille kuvan maakuntavaltuustojen painoarvosta. Näin linjaus, että myös istuva kansanedustaja, Euroopan parlamentin jäsen tai kunnanvaltuutettu voi asettua ehdolle maakuntavaaleissa, on kannatettava. Maakuntavaalien merkityksellisyyden kannalta olisi tärkeää, että tämä heijastuisi puolueiden ehdokaslistoilla.
Jotta ehdokasasettelu onnistuu ja ehdokkaat panostavat vaaleihin, maakuntavaltuustojen edustajille on maksettava työhön nähden kohtuulliset palkkiot. Vaalikampanjoihin on voitava panostaa, jotta ensimmäisistä maakuntavaaleista ei muodostu heti toisen tai kolmannen asteen vaaleja.
Vaalikampanjoihin on voitava panostaa, jotta ensimmäisistä maakuntavaaleista ei muodostu heti toisen tai kolmannen asteen vaaleja.
Maakuntavaalien tiedotuksesta tulisi välittyä kansalaisille viesti siitä, että valittavat valtuustot tulevat olemaan merkittävä vallankäyttäjä. Muutoin on uhkana, että maakuntavaalit jäävät liiaksi presidentinvaalien varjoon. On myös mahdollista, että vahvan presidenttiehdokkaan puolueet menestyvät poikkeuksellisen hyvin myös maakuntavaaleissa.
Maakuntavaalit olisivat paremmin näkyvillä, jos puolueille olisi myönnetty erillistä rahoitusta maakuntavaalien kampanjointiin, kuten puoluesihteereistä muodostunut työryhmä esitti. Puolueiden niukat kampanjointiresurssit voivat ratkaisevasti heikentää taloudellisesti heikommassa asemassa olevien ehdokkaiden mahdollisuuksia kampanjointiin ja valituksi tulemiseen ja siten heikentää edustuksellisuuden toteutumista.
Maakuntavaalit tarvitsevat omaleimaisen profiilin.
Maakuntavaalit tarvitsevat omaleimaisen profiilin. Sen kehittymiseksi niissä tulisi nousta esiin jokin maakuntavaltuustojen tehtävien kannalta keskeinen teema, kuten palvelutuotannon alueellinen järjestäminen maakunnan sisällä (esimerkiksi keskittäminen vs. hajautettu sijoittaminen). Vaaliteemojen tulisi olla sellaisia, jotka jakavat puolueita myös ideologisesti.
Tämän ei kuitenkaan tarvitse tapahtua perinteisen vasemmisto–oikeisto-ulottuvuuden kautta vaan myös muita Suomen poliittiselle kentälle ominaisia jakolinjoja hyödyntäen. Sekin korostaisi maakuntahallinnon omintakeista poliittista identiteettiä.
Jotta puolueiden erot avautuisivat etenkin osallistumisen kannalta haavoittuvassa asemassa oleville äänestäjäryhmille, kuten ammatillisissa oppilaitoksissa opiskeleville nuorille, voitaisiin harkita kohdennettua tiedostusta.
Yksi mahdollisuus olisi toteuttaa oikeusministeriön johdolla toisen asteen oppilaitoksissa opiskeleville nuorille suunnattu tekstiviestikampanja, josta on tehty kokeiluja Tanskassa. Tekstiviestissä voisi olla linkki esimerkiksi Yleisradion maakuntavaalikoneeseen sekä yhteistyössä nuorten kanssa laadittuun audiovisuaaliseen vaalimateriaaliin. Sosiaalinen media olisi kampanjan toteuttamisessa keskeisessä roolissa.
Äänioikeus maakuntavaaleissa määräytyy samoin perustein kuin kuntavaaleissa. Se on tärkeä linjaus. Äänioikeutettujen ulkomaan kansalaisten matalan osallistumistason vuoksi olisi syytä panostaa siihen, että ulkomaan kansalaiset ovat tietoisia äänioikeudestaan. Ilmoituskortin lähetyskuoressa olisi oltava tieto sen sisällöstä myös muulla kuin suomenkielellä.
Kaikissa äänestyspaikoissa tulisi siirtyä käyttämään sähköistä äänioikeusrekisteriä, jonne merkittäisiin tieto äänioikeuden käyttämisestä. Tämä helpottaisi tunnistamaan maakuntavaalien osallistumisen kannalta haavoittuvaisemmissa asemassa olevat äänioikeutetut, mikä auttaa suunnittelemaan osallistumismuotoja jatkossa mahdollisimman helpoiksi eri taustoista lähtöisin oleville kansalaisille.
Maakuntavaalien järjestäminen jatkossa yhdessä kuntavaalien kanssa on niin ikään kannatettava linjaus. Erillisten vaalien järjestäminen vaatisi liikaa resursseja sekä puolueilta että äänestäjiltä.
Vaalien rinnalla tapahtuvan poliittisen osallisuuden ja vaikuttamisen mahdollistaminen
Hallituksen esityksessä linjataan, että maakuntarakenteen uudistuksen vaikutukset demokratiaan, kansalaisten vaikutusmahdollisuuksiin sekä poliittiseen toimintakulttuuriin ja poliittiseen järjestelmään riippuvat merkittävästi muutamasta asiasta. Näitä ovat ne, millaiseksi maakuntien toiminta ja muun muassa toimielin- ja päätöksentekorakenteet muodostuvat, missä määrin maakunnissa otetaan käyttöön lain mahdollistamia osallistumis- ja vaikuttamistapoja, miten niitä eri maakunnissa sovelletaan ja missä määrin maakunnan asukkaat kiinnostuvat vaikuttamisesta ja haluavat osallistua maakunnan toimintaan.
Miten uudistuksen alkuperäinen tavoite yhdenvertaisuuden parantumisesta sopii yhteen sen kanssa, että kansalaisten osallisuus- ja vaikuttavuusmahdollisuuksien järjestäminen jätetään pitkälti maakuntien oman aktiivisuuden varaan?
Yhdenvertaisten osallisuusmahdollisuuksien turvaamiseksi tulisi hallituksen esityksessä määritellä jokin minimitaso, jolla vaikuttamistavat järjestetään. Nykyinen linjaus, jossa ”suoran demokratian” laajuus ja muodot täsmentyvät vasta maakuntastrategiassa, vaikuttaa ongelmalliselta, koska strategia soveltuu paremmin tulevaisuutta koskevan tavoitetilan ilmaisuun kuin nykytilan kuvaukseen.
Lisäksi hallituksen esityksessä mainittuejn osallistumisväylien (kuten keskustelu- ja kuuntelutilaisuuksien, asukasraatien, kokemusasiantijuuden ja osallistuvan budjetoinnin) kohdalla kyse on pikemminkin edustuksellista demokratiaa täydentävistä kuin sinänsä suoran demokratian muodoista.
Hallituksen esityksen viidennessä luvussa on kiinnitetty runsaasti huomiota erilaisiin kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismuotoihin. Se on osoitus poliittisen osallisuuden laaja-alaisesta hahmottamisesta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että monet osallistumismuodoista on pitkälti siirretty sellaisinaan kunnnalliselta maakunnalliselle tasolle.
Monet osallistumismuodoista on pitkälti siirretty sellaisinaan kunnnalliselta maakunnalliselle tasolle.
Tämä ei liene täysin tarkoituksenmukaista, sillä uudessa tilanteessa tarjoutuu mahdollisuus kehittää kokonaan uusia osallistumis- ja vaikuttamismuotoja. Näiden ei tulisi myöskään jäädä pelkiksi kokeiluiksi tai yksittäisten viranhaltijoiden aktiivisuudesta riippuviksi toimintamalleiksi vaan ne pitäisi saada osaksi maakunnan päätöksentekorakenteita.
Yleisesti ottaen kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet tulisi toteuttaa läheisyysperiaatteen mukaisesti. Tältä osin lähidemokratian lähtökohta on olennainen.
Kun maakuntahallinnon perustana ovat palvelut ja niiden järjestäminen, niin vaaleilla valitun maakuntavaltuuston toimintaa tukevien osallisuuden muotojen tulisi skaalautua tarpeen mukaan siten, että niissä voidaan keskustella ja vaikuttaa palveluista juuri sillä tasolla, jolla ne toteutetaan (esimerkiksi alueellisina ostopalveluina) tai kilpailutetaan (maakuntavaltuuston rooli).
Tämä tukisi osaltaan maakuntaidentiteetin muodostumista. Jos maakunnan asioita hoitavat toimijat sijaitsevat kansalaisten näkökulmasta etäällä, maakunnan muodostama yhteisö, johon osaltaan koko hallinnontason legitimiteetti perustuu, uhkaa jäädä kovin ohueksi ja tilapäiseksi.
Kansalaisten mahdollisuuden vaikuttaa suoraan itseään koskevaan päätöksentekoon ei tulisi kaventua pelkäksi mahdollisuudeksi käydä vuoropuhelua palveluntarjoajan kanssa. Hallituksen esityksesä esiintyvän ”asukasraadin” käsitteen käyttäminen sateenvarjona aiempaa vuorovaikuttaisille osallistumistavoille on siltä osin harhaanjohtava, että se ohjaa hahmottamaan osallisuuden määräytymiseen alueellisin, maantieteelliseen kiinnittymiseen pohjautuvin perustein.
Kansalaisten mahdollisuuden vaikuttaa suoraan itseään koskevaan päätöksentekoon ei tulisi kaventua pelkäksi mahdollisuudeksi käydä vuoropuhelua palveluntarjoajan kanssa.
Kuitenkin aloiteoikeutta koskevassa säädöksessä pelkkään asumiseen pohjautuvaa osallisuutta halutaan laajentaa. Lisäksi raati viittaa pitkälti lopputulokseen eli kansalaisten näkemysten kartoittamiseen eikä niinkään osallisuuteen itse prosessissa.
Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien osalta erityistä huomiota on kiinnitetty yhdenvertaisen osallisuuden turvaamiseen. Tämä on tärkeää, sillä poliittisen osallisuuden eriytyminen on keskeinen ongelma demokratian toteutumiselle Suomessa. Tässä yhteydessä on kuitenkin huolehdittava, että ei synnytetä erillisyyttä korostavia kategorioita, kuten ”kielivähemmistö”, vaikka tavoitteena on edistää yhdenmukaisuutta.
Haavoittuvassa asemassa olevien kansalaisten osallistumismuotojen suunnittelu tulee toteuttaa yhteistyössä asianosaisten ryhmien kanssa, jotta niiden kynnyksestä tulee mahdollisimman matala ja niiden toimintatavat koetaan mielekkääksi.
Poliittisen osallisuuden eriytyminen on keskeinen ongelma demokratian toteutumiselle Suomessa.
Muutoin on vaarana, että poliittisen kansalaisuuden eliittikehä voimistuu entisestään: osallistuminen keskittyy niille kansalaisille, joilla on eniten taloudellisia ja sosiaalisia resursseja käytössään, heidän äänensä tulee paremmin kuuluviin valmistelussa ja vastaavasti poliittisten päätöksentekoprosessien tuotokset heijastavat hyväosaisten intressejä.
Asukasraadeista kansalaisvaltuuskuntiin
Asukasraatien ohella voisi miettiä myös tietoon, yhteiseen harkintaan ja keskusteluun perustuvien kansalaisvaltuuskuntien ottamista mukaan maakuntien päätöksenteon tueksi. Kansalaisvaltuuskuntien koko voisi olla kaksinkertainen maakuntavaltuustoon nähden.
Niiden jäsenet rekrytoitaisiin satunnaisotantamenetellyllä, jolloin tavoitettaisiin myös vaaliosallistumisen kannalta usein syrjään jääviä ryhmiä. Kansalaisvaltuuskunnan jäsenille maksettaisiin kokouspalkkio, joka voisi toimia osakannustimena taloudellisesti heikommassa asemassa oleville osallistujille.
Kansalaisvaltuuskunta voisi kokoontua täysistuntoon esimerkiksi kaksi kertaa vuodessa ja toimia niiden välillä pienryhmissä. Keskeistä on, että työskentelyssä olisi mukana myös maakuntavaltuustojen jäseniä, mikä mahdollistaisi horisontaalisen oppimisen ja tiedonmuodostuksen kansalaisten ja edustajien kesken sekä tuotosten nivomisen osaksi edustuksellista päätöksentekoa. Jälkimmäiseen seikkaa kiinnitetäänkin jo huomiota hallituksen esityksessä.
Kansalaisvaltuuskunnan tarkoitus olisi vahvistaa päätöksenteon legitimiteettipohjaa ja sitä kautta luottamusta.
Kansalaisvaltuuskunnan tarkoitus olisi vahvistaa päätöksenteon legitimiteettipohjaa ja sitä kautta luottamusta. Niillä on erilainen tehtävä kuin palvelujen suunnittelemisessa ja kehittämisessä käytetyillä asiakas- ja potilasraadeilla tai kokemusasiantuntijatoiminnalla, joita myös käsitellään hallituksen esityksessä kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien yhteydessä. Jälkimmäisten keskeinen tehtävä on parantaa päätöksenteon informaatiopohjaa ja tarjottujen palveluiden tarkoituksenmukaisuutta.
Palvelujen suunnittelemisen ja kehittämisen osalta kansalaisten käyttäjälähtöisinä vaikuttamismuotoina on mainittu asiakaspalautteen kerääminen, asiakastyytytyväisyyden mittaaminen, erilaiset ideointi- ja visualisointimenetelmät ja -tilaisuudet, kokeilut, yhteissuunnittelu, palvelumuotoilu ja kokemusasiantuntijoiden käyttö. Maakunnan hallinnolla on oltava työhön tarvittavat resurssit, ja tuotetun dokumentaation on oltava helposti ymmärrettävää erilaisista lähtökohdista tuleville kansalaisille.
Vaaleja täydentäviin osallistumismuotoihin on sisällytetty myös aloiteloikeutta koskeva osio. Tämä on tärkeä siinäkin suhteessa, että valtakunnallisen kansalaisaloiteinstituution on todettu tasaavan poliittisessa osallistumisessa muutoin ilmeneviä resurssipohjaisia eroja. Voidaanko valinnanvapaudesta johtaa suora aloiteoikeus myös muun kuin kotimaakunnan asioihin vai olisiko aloiteoikeus sittenkin syytä rajata koskemaan ainoastaan maakunnan asukkaita ja tarjota palvelujen käyttäjille mahdollisuus antaa muunlaista palautetta?
Kuten aloiteoikeudessa, kansanäänestyksissä ja kansanäänestysaloitteissa on myös seurattu kuntalain esimerkkiä. Kansanäänestysaloitteen voisi tehdä kolme prosenttia maakunnan asukkaista.
Kunnallisten kansanäänestysaloitteiden esimerkki ei ehkä ole paras mahdollinen, sillä Maija Jäsken tutkimuksen mukaan ainoastaan 14 prosentissa tapauksista kunnallinen kansanäänestysaloite on johtanut kansanäänestykseen. Tämä voi olla hyvinkin turhauttavaa aloitteen tekijöille. Turhautumista voisi lievittää se, että aloitteen tekijöitä kuultaisiin maakuntavaltuustossa.
Keskeiset ongelmat demokratian kannalta
Maakuntauudistus ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisuudistus on laaja kokonaisuus, jolla on vaikutuksia kansalaisten kokemukseen julkishallinnon ja sitä kautta koko poliittisen järjestelmän toimivuudesta. Uudistuksen vaikutuksia kansanvaltaisuuden, kansalaisten vaikuttamisen ja demokratian kannalta ei voi siten rajata uudistuksen muusta sisällöstä irralliseksi osioksi.
Uudistuksessa on lähdetty siitä, että edustuksellisuuden tulee toteutua uuden maakuntahallinnon keskeisen päättävän elimen, maakuntavaltuuston, valinnassa ja että vaaleissa tapahtuvaa osallisuutta tulee tukea myös muiden vaikuttamiskanavien kautta. Demokratian edistämisen kannalta nämä ovat erittäin myönteisiä linjauksia.
Suurin ongelma muodostuu siitä, miten uudistuksen keskeinen tavoite yhdenvertaisuuden parantamisesta saadaan sovitettua yhteen maakunnille osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia koskevan harkinnan kanssa. Riskinä on, että pienten ja resursseiltaan heikommassa olevien maakuntien asukkaat jäävät tässä eriarvoiseen asemaan.
Toinen ongelmavyyhti liittyy siihen, miten maakunnalliselle poliittiselle päätöksenteolle saadaan muodostettua oma identiteetti niin toimintamuotojen, edustusroolien kuin kansalaisten samastumiskokemusten osalta. Läheisyysperiaatteen huomioiminen osallistumismuotojen suunnittelussa voi edesauttaa tätä tavoitetta.
Kolmas ratkaisua vaativa kysymys on tieto ja sitä kautta yhdenvertaisuuden turvaaminen. Uudesta hallintorakenteesta ja siihen sisältyvistä kansalaisten vaikutus-, valvonta- ja vaikutusmekanismeista tulee viestiä siten, että tieto tavoittaa ja on ymmärrettävää myös haavoittuvaisessa asemassa oleville kansalaisille.
Kirjoitus perustuu Wassin 11.5. perustuslakivaliokunnalle laatimaan asiantuntijalausuntoon. Kirjoittaja kiittää Kimmo Grönlundia, Heikki Hiilamoa, Karina Jutilaa, Heikki Paloheimoa, Emilia Palosta, Matti Räsästä, Juho Saarta, Paula Saikkosta ja Maija Setälää arvokkaista kommenteista.
