Tavoite ilmastonmuutokseen sopeutumiselle on välttämätön – mutta liki mahdoton

Pariisin ilmastosopimus velvoitti luomaan yhteisen tavoitteen ilmastonmuutokseen sopeutumiselle, mutta tässä ei ole onnistuttu. Toimilla on kiire, ja siksi on riski, että tavoite asetetaan kunnioittamatta sopimuksen tärkeimpiä periaatteita.

Vuonna 2015 solmitun Pariisin ilmastosopimuksen tunnetuin tavoite on ilmaston lämpenemisen rajaaminen reilusti alle kahden asteen verrattuna esiteolliseen aikaan. Elämme jo nyt kuuminta aikaa koko ihmiskunnan historiassa, ja 1,5 asteen lämpeneminen tapahtunee 2030-luvulla.

Ilmastonmuutokseen sopeutumiselle selkeää jaettua tavoitetta ei ole, vaikka pyrkimys sellaisen jalostamiseksi on kirjattu sopimukseen. Toimilla on kuitenkin jo kiire. Jopa 3,6 miljardia ihmistä elää ympäristöissä, jotka ovat erityisen haavoittuvia.

Tavoitteen määrittely on kuitenkin ollut poikkeuksellisen jähmeää, eikä sopeutuminen taivu helposti mitattavaksi.

Parhaimmillaan sopeutumista koskeva maailmanlaajuinen tavoite (engl. Global Goal on Adaptation, GGA) olisi jotain yhtä yksinkertaista kuin hillintää koskeva tavoite ja sillä olisi yksi mitattava suure, kuten kasvihuonekaasujen seuranta hiilidioksidiekvivalenttitonneina.  Tavoitteen tulisi olla valmis vuonna 2023, jolloin maailmanlaajuista edistystä arvioidaan.

Tavoitteen määrittely on kuitenkin ollut poikkeuksellisen jähmeää, eikä sopeutuminen taivu helposti mitattavaksi. Globaali ilmastonmuutos ilmenee paikallisesti kuivuvina järvinä tai aiempaa tuhoisampina myrskyinä. Sopeutuminen vaatii paikallisiin olosuhteisiin räätälöityjä ratkaisuja, koska sen tavoitteet, mittakaava, mittarit, toimijat ja työkalut eivät ole yhteismitallisia edes yhden valtion sisällä.

Vaikka tavoitteiden asettaminen ja seuranta perustuvat tekniseen tietotaitoon, työ on poliittista — miten ja kenen ehdoilla ilmastonmuutokseen sopeudutaan ja missä. Purkamalla tavoitteen asettamista koskevia kysymyksiä oikeudenmukaisuudesta (engl. equity) teen tässä artikkelissa  näkyväksi määrittelyprosessin poliittista pohjavirettä.

Sopeutumistavoitteen määrittely ja ilmasto-oikeudenmukaisuus

Pariisin sopimuksen artikla 7 määrittelee, miten sopeutumista koskevan tavoitteen tulisi edistää kyvykkyyttä sopeutua ilmastonmuutokseen, vahvistaa yhteiskunnallista kesto- ja kantokykyä ja vähentää haavoittuvuutta. Lisäksi tavoitetta tulee lähestyä kestävän kehityksen näkökulmasta ja varmistaa riittävän vahva toiminta suhteessa lämpötilaa koskevaan tavoitteeseen.

Ilmastopolitiikan arkkitehtuurissa vetovastuu koskien GGA:n kehittämistä on osoitettu YK:n ilmastosopimuksen alla perustetulle sopeutumiskomitealle. Se tarjoaa teknistä apua, tukee neuvotteluprosesseja ja arvioi maiden sopeutumistoimien edistystä. Sen rinnalla polkua kohti yhteistä tavoitetta kehystävät monet ehdot ja määritelmät. Erityistä painoarvoa on ilmasto-oikeudenmukaisuudella, jolla viitataan eettisiin periaatteisiin ja pyrkimyksiin tasata eriarvoistumista ja vahvistaa ihmisoikeuksien kunnioittamista.

Ilmastopolitikkaa on toteutettu usein ilman kytköksiä YK:n kestävän kehityksen ohjelmaan ja siksi mahdollisuudet oikeudenmukaiseen siirtymään, jossa ilmastokriisin ratkaisu voisi vähentää eriarvoisuutta, on sivuutettu. Tiivistän tutkimuskirjallisuudessa tyypillisiä oikeudenmukaisuutta koskevia periaatteita Kuvassa 1.

Kuva 1 konkretisoi oikeudenmukaisuutta koskevia lähtökohtia tiellä, jonka päätepisteenä on kyky arvioida Pariisin ilmastosopimuksessa hahmoteltujen sopeutumistoimien edistymistä. Siten oikeudenmukaisuus ei koske pelkästään tavoitteen sisältöä vaan myös tavoitteen määrittelyprosessin toteutusta ja varsinaista sopeutumisen seurannan toimeenpanoa.

Sopeutuminen välttelee yksinkertaistuksia

Ilmastopolitiikkaa pyritään toteuttamaan todisteperustaisesti. Päättäjät odottavat tutkijoiden toimittavan pureskeltua – ja usein ristiriidatonta – tietoa ja suosituksia päätöksenteon kohteesta.

Sopeutumistutkimuksen kenttää voi kuvata laajaksi ja moniääniseksi. Pelkästään englanninkielisiä vertaisarvioituja tutkimusartikkeleita on yli 60 000, ja sopeutumista koskevaa tietoa on tuotettu tuhansista yhteiskunnallisista interventioissa kaupungeissa, maaseudulla ja esimerkiksi globaalilla arktisella vyöhykkeellä.

GGA:n asettamisen keskeinen haaste on, miten tehdä päätöksiä ilman selvää tieteellistä suositusta tavoitteesta. Edes pääkäsitteet kuten kyvykkyys sopeutua ilmastonmuutokseen, haavoittuvuus muutokselle tai yhteiskunnallinen sieto- ja kantokyky, eivät ole tarkkarajaisia määritelmiä. Käsitteet ovat tulleet osaksi sopeutumistoimia jo ennen kuin niiden sisällöstä on syntynyt yhteisymmärrystä.

GGA:n asettamisen keskeinen haaste on, miten tehdä päätöksiä ilman selvää tieteellistä suositusta tavoitteesta.

Sopeutumistutkimus ei myöskään heijastele toimien ja tarpeiden monimuotoisuutta. Kirjallisuuskatsausten mukaan luonnontieteellinen tutkimus on ollut keskeisessä osassa, kun taas etenkin osallistavaa yhteiskuntatieteellistä tutkimusta on tehty niukasti. Artikkelien kirjoittajat ovat pääosin rikkaista teollisuusmaista, vaikka tutkimuksen kohdealueet sijaitsevat globaalissa etelässä.

Vaikka keskustelu parhaista tavoista tuoda yhteen sopeutumista koskevaa tietoa jatkuu, on selvää, että sopeutumistavoitteen määrittelyn tulee olla joustava prosessi, jossa tavoitteita tarkastetaan ja määritetään uudelleen ilmastonmuutoksen edetessä. Sen sijaan, että se pyrkii löytämään yhden tavoitteen, sen tulisi perustua myös laadullisiin määreisiin.

Kyse on kuitenkin tasapainoilusta: liian väljän määrittelyn haitat näkyvät jo nykyisessä ilmastopolitiikan arkkitehtuurissa. Sopeutumisrahoitukseksi luokitellaan usein hankkeita, joissa haavoittuvuuden vähentäminen on pääasiallisten kehitysvaikutusten kuten metsityksen päälle liimattu tilastokikka, jolla pyritään vastaamaan rikkaiden maiden velvollisuuteen kanavoida rahoitusta ilmastotyöhön globaalissa etelässä.

Mittaaminen on politiikkaa

Sopeutumistavoite tarvitsee taakseen mittarit edistyksen seuraamiseksi, mutta mittarien valinta on harvemmin osallistava tai tasa-arvoinen prosessi. Tekninen puhe suosii rikkaiden maiden asiantuntijoita ja lisää heidän määrittelyvaltaansa, vaikka tarve sopeutua ilmastonmuutokseen koskee erityisesti maailman köyhimpiä maita globaalissa etelässä. Nykyinen sopeutumistoimien hallinta ei vastaa tasa-arvoiseen päätöksentekoon perustuvia malleja.

Heikon osallisuuden ohella haasteena on tieteellisen yksimielisyyden puute. Vaikka poliittisessa puheessa vaaditaan mitattavia tuloksia esimerkiksi kanto- ja sietokyvyn kehityksestä, tämänkaltaisia mittareita ei ole asetettu. Selityksenä voidaan pitää sopeutumishankkeiden monimuotoisuutta ja sitä, ettei niitä ole suunniteltu tavalla, joka mahdollistaisi yksittäisten tulosten vertailtavuuden.

Tekninen puhe suosii rikkaiden maiden asiantuntijoita ja lisää heidän määrittelyvaltaansa, vaikka tarve sopeutua ilmastonmuutokseen koskee erityisesti maailman köyhimpiä maita globaalissa etelässä.

Kun yhden alueen sopeutumistoimet voivat koskea vammaisten henkilöiden katastrofivalmiuden kasvattamista, kaupunkikeskusten sähköjärjestelmien tekemistä sään ääri-ilmiöitä kestäviksi tai paimentolaisten maankäytön suunnittelun vahvistamista, tulosten kasaaminen yhden arviointikehyksen alle ei ole mahdollista tai välttämättä edes tarpeellista.

Tutkimuskirjallisuus kannustaa kehittämään mittareita paikallisesti myös osallistavan tutkimuksen menetelmin ja lähestymään sopeutumista koskevien mittaristojen yhdistelyä niin sanottuna niputtamisena (engl. collation). Siinä on kyse parhaiden käytäntöjen tunnistamisesta erilaisissa ympäristöissä, ja niitä koskevan tiedon jalostamisessa politiikkaohjauksen tueksi.

Jäykkiä mittaristoja vastaan puhuu myös sopeutumistarpeiden muuttuminen ajassa. Ilmastonmuutos voi rajautua 1,5 asteeseen tai ylittää sen reilusti, jolloin tarve voimakkaampiin tai laadullisesti erilaisiin sopeutumistoimiin kasvaa.

Mitattavaksi tekeminen vaatii resursseja

Mitattavuus on osa Pariisin ilmastosopimusta. Sopeutumistoimien tehokkuuden arvioimiseksi täytyy toteuttaa globaali tilannekatsaus (engl. global stocktake, GST). Sen tarkoitus on tarjota päättäjille kuva ilmastotavoitteiden edistymisestä ja antaa arvio toimien tehokkuudesta.

Pariisin sopimuksen yhteisistä tavoitteista lipsuville valtioille ei seuraa mitään varsinaisia sanktioita. Siksi GST:tä pidetään sopimuksen keskeisenä menetelmänä kunnianhimon ylläpitämiseksi. Onnistuessaan nimeämään perustellusti ilmastokriisin ratkaisemisen laiminlyöjiä ja edelläkävijöitä GST toimii vipumekanismina, joka kirittää maakohtaisia ilmastotoimia.

Vaikka GST on poliittinen innovaatio, vastaavaa vertaisarviointia on toteutettu muun muassa ihmisoikeuksien osalta. Näissä tunnistettujen toimivien ehtojen, kuten avoimuuden, osallistavuuden, tasa-arvoisen dialogin ja tietoperustaisuuden voi katsoa vastaavan oikeudenmukaisuusperiaatteita.

Pariisin sopimuksen yhteisistä tavoitteista lipsuville valtioille ei seuraa mitään varsinaisia sanktioita.

Mitattavuuden tekemiseen kuluu resursseja kouluttamiseen, uusien institutionaalisten järjestysten luomiseen, teknisiin laitteistoihin, datan käsittelyyn sekä analysointiin ja moneen muuhun välttämättömään tehtävään.

Tavoitteiden ja mittaristojen synnyttämisen ei tule aiheuttaa kohtuutonta hallintotaakkaa valtioille, joiden on vaikea toteuttaa tietoperustaista seurantaa. Kyse on ilmastoneuvottelusta tuttujen taakanjakoa koskevien periaatteiden soveltamisesta mittaamiseen.

Mittausjärjestelmät voivat muodostua ehdoiksi rahoitukselle: sopeutumishankkeiden rahoituskohteiksi eivät ole valikoituneet ne, joiden on arvioitu olevan erityisen alttiita ilmastonmuutokselle vaan ne, joilla on valmiudet tulla rahoitetuksi. Havaintoa vahvistaa analyysi, jonka mukaan merkittävä osa maailman köyhimmistä valtioista ei ole saanut YK:n keskeisen ilmastorahaston tukea.

Resurssointia koskevien ehtojen vuoksi sopeutumisen seuranta tasapainoilee parhaiden mittarien, taakanjaon ja olemassa olevien mittareiden välillä. On luultavaa, että sopeutumismittareita tullaan sovittamaan yhteen niiden kanssa, jotka ovat käytössä jo esimerkiksi YK:n Agenda2030 -ohjelmassa ja Sendain viitekehyksessä katastrofiriskien vähentämiseksi.

Köyhimpien ihmisryhmien ääni kuuluu heikosti

Yhteiskunnalliset murrokset ovat poliittisia ja törmäyttävät erilaisia eettisiä lähtökohtia ristiriidoiksi. Ilmastokriisiin sopeutumisen tavoitteenasettelu ei poikkea tästä. Yhteistä hyvää tavoittelevat päämäärät eivät välttämättä tuota oikeudenmukaisia vaikutuksia.

Oikeudenmukaisuusperiaatteet pitäisikin ulottaa koskemaan tavoitemäärittelyä, mittareita ja tulosten arviointia. Tavoilla kehystää yhteistä hyvää tehdään rajanvetoa hyväksyttävän ja sivuutettavan välille, minkä vuoksi prosessia tulee tarkastella vallankäyttönä.

Yhteistä hyvää tavoittelevat päämäärät eivät välttämättä tuota oikeudenmukaisia vaikutuksia.

Reilu päätöksenteko ei ole idealismia vaan konkreettinen keino lisätä päätösten hyväksyttävyyttä ristiriitojen kalvamassa ilmastopolitiikassa. Riski päätyä vahvistamaan epäoikeudenmukaisia rakenteita on ilmeinen, koska ilmastoneuvotteluissa köyhimpien ja heikossa asemassa olevien ihmisryhmien on ollut vaikea saada ääntään kuuluviin.

Kun tällä hetkellä olemme polulla, jonka mukaan maapallon lämpötila nousee noin kolme astetta, on selvää, että ilmastonmuutoksen sopeutumisessa ei ole varaa epäonnistua. Kerran asetettu mittaristo synnyttää polkuriippuvuuksia, jotka vaikeuttavat uusien vaihtoehtojen läpimurtoja.

Niko Humalisto toimii Suomen Lähetysseuran johtavana vaikuttamistyön asiantuntijana ja julkaisee ilmasto- ja kehitysaiheisia tutkimuksia Itä-Suomen yliopiston yhteiskuntamaantieteen, erityisesti luontopolitiikan dosenttina.