Marinin hallituksen EU-politiikan yleislinja on määrittynyt yhteistyökyvyn, rakentavuuden ja eurooppalaisen lisäarvon kaltaisten tyhjien käsitteiden kautta. Niiden takaa on ollut vaikea nähdä, missä asioissa hallitus on ollut valmis edistämään eurooppalaisia aloitteita, ja mitkä ovat olleet niitä Suomen kansallisia etuja, joita hallitus on päättäväisesti ajanut.
Antti Rinteen (sd.) ja Sanna Marinin (sd.) hallitusten EU-politiikka on määritelty hallitusohjelmissa sekä EU-puheenjohtajakaudella. Hallitusohjelman mukaan ”Suomi sitoutuu vahvasti EU:n jäsenyyteen ja unionin kehittämiseen sekä sen perusarvojen mukaiseen politiikkaan”. Valtioneuvosto on tarkentanut kantojaan EU-poliittisessa selonteossa, johon on viitattu usein valtioneuvoston myöhemmissä unionia käsittelevissä kirjelmissä.
Arvioimme tässä artikkelissa hallituksen keskeisiä Euroopan unioniin liittyvän politiikan painopisteitä, joita ovat oikeusvaltioperiaate, EU:n talouspolitiikka, ilmastopolitiikka, turvallisuuspolitiikka sekä laajemmin käsitys EU:n institutionaalisesta kehityksestä.
Oikeusvaltioperiaate
Hallituksen keskeisimpiä EU-poliittisia tavoitteita on ollut oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen. Tavoitteen suhteen saavutettiin hallituskauden aikana varovaista edistystä. EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen liitettiin mekanismi, jonka perusteella EU-budjetista jäsenvaltiolle maksettavia tukia voidaan jäädyttää, jos oikeusvaltion heikkoudet uhkaavat EU-varojen tehokasta käyttöä. Suomi kuului läpi neuvottelujen mekanismia vahvasti tukeneeseen maaryhmittymään.
Lopputulosta ohjasivat jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden väliset poliittiset pyrkimykset pikemmin kuin tosiasioiden objektiivinen punninta.
Mekanismia sovellettiin ensimmäisen kerran joulukuussa 2022 Unkariin, ja kokemusta voidaan pitää jossain määrin ristiriitaisena. Myönteistä on, että Unkarin huolestuttavaan ja oikeusvaltiota heikentävään kehitykseen kyettiin ylipäänsä reagoimaan. Toisaalta mekanismin soveltaminen jätti vielä toivomisen varaa, eikä sitä aktivoitu esimerkiksi Puolaa vastaan.
Lopputulosta ohjasivat jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden väliset poliittiset pyrkimykset pikemmin kuin tosiasioiden objektiivinen punninta. Samoin Suomen kannanmuodostusta on vaikuttanut ohjaavan enemmän poliittinen tarve näyttäytyä osana oikeamielisten leiriä kuin oikeudelliset kysymykset tai analyysi siitä, missä määrin Unkari oli tehnyt siltä vaadittuja korjaavia toimia.
EU:n taloudellinen integraatio
Vaikka hallitus on korostanut linjauksissaan talouspolitiikan sääntöpohjaisuutta ja jokaisen maan vastuuta omasta taloudestaan, koronapandemian yhteydessä toteutetut toimet ovat vieneet unionia juuri vastakkaiseen suuntaan. 750 miljardin euron suuruinen Next Generation EU -tukipaketti ja 100 miljardin työttömyysriskien tukiväline (SURE) ovat tuoneet unionin osaksi jäsenvaltioiden taloudenpitoa paitsi rahoittajana ja velkojana, myös politiikan sisällön määrittäjänä.
Marinin hallitus on esittänyt elpymispaketin kertaluonteisena toimena, vaikka paketti tosiasiallisesti arkipäiväisti yhteisen velan ja teki siitä käytännössä pysyvän osan EU:n taloudellista toimintaa. Elpymisvälineen varojen käyttö on laajentunut koronapandemian seurausten hoitamisesta ensin vihreään siirtymään ja digitalisaatioon sekä Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyssodan myötä myös energiapolitiikkaan.
Myös joulukuussa 2022 päätetty Ukrainan tukipaketti rahoitettiin EU:n yhteisellä velalla. Lisäksi EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on ilmoittanut jättävänsä esityksen uudesta suvereniteettirahastosta kesällä 2023 rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä.
Marinin hallitus on esittänyt elpymispaketin kertaluonteisena toimena, vaikka paketti tosiasiallisesti arkipäiväisti yhteisen velan ja teki siitä käytännössä pysyvän osan EU:n taloudellista toimintaa.
Vaikka yhteisvelka pysyvänä rakenteena istuu edelleen hankalasti nykyisten perussopimusten puitteisiin, elpymisrahasto loi toimintamallin, joka mahdollistaa paitsi velan käyttötarkoitusten laajentamisen myös uusien vastaavien instrumenttien joustavan luomisen tulevissa kriiseissä.
Keskustelu yhteisvelasta jatkuu hallituksen korostamasta ”kertaluontoisuudesta” huolimatta, joten siihen liittyvistä periaatteellisista kysymyksistä olisi pitänyt olla valmius keskustella jo Marinin hallituksen aikana. Se on ehdottoman tarpeellista nyt eduskuntavaalien alla, sillä kaikki suuret puolueet vastustavat edelleen uutta yhteisvelkaa.
Ilmastonmuutos ja metsäpolitiikka
Marinin hallitus on halunnut profiloitua kunnianhimoisten ilmastotoimien edistäjänä, ja niitä on tavoiteltu pitkälti EU:n kautta. Keskeiset instrumentit tavoitteen kannalta ovat olleet komission Fit for 55 -lainsäädäntöpaketti, jonka neuvottelut ovat osuneet hallituskaudelle ja pääosin saatettu myös päätökseen, sekä elpymisvälineen rahoituksen kytkeminen vahvasti ilmastotoimiin. Keskeisissä asemissa tavoitteiden saavuttamisen kannalta ovat olleet EU-parlamentin suomalaiset jäsenet: pienen jäsenvaltion kontribuutio neuvostossa on aina niukka ja ulkopuolelta vaikeasti arvioitavissa.
Keskeisen haasteen on aiheuttanut hiilinielujen romahdus, jonka kanssa hallitus on kamppaillut koko hallituskautensa loppuosan. Metsäpolitiikan suhteen hallitus onkin suhtautunut EU:n integraatioon kielteisesti. EU-poliittisen selonteon mukaan ”metsäpolitiikan tulee olla jatkossakin EU:ssa kansallisen päätäntävallan piirissä”, eikä ”tule luoda tilannetta, jossa jokin maa voi hyötyä Suomen metsänieluista ja jättää niiden avulla päästövähennyksiä tekemättä”.
EU:n vahvistuvasta metsäpolitiikasta on riittänyt kitkaa lähes koko hallituskaudelle. Perusteluna tälle on, että perussopimuksissa unionille ei anneta nimenomaista toimivaltaa juuri metsiin liittyvän erillispolitiikan luomiseen.
EU:n vahvistuvasta metsäpolitiikasta on riittänyt kitkaa lähes koko hallituskaudelle.
EU:n ennallistamisasetus edellyttäisi toteutuessaan luonnonhoitoa esimerkiksi soilla, metsissä, tuntureilla ja rannoilla luontokadon pysäyttämiseksi. Ennallistamisasetus oli hetken politiikan ykkösuutinen, ja sitä esiteltiin kotimaiselle yleisölle EU:n toimivallan väärinkäytöksenä. Oikeudellinen arviointi asiassa sotkeutui kuitenkin kansalliseen politiikkaan.
EU:lla on laajaa toimivaltaa ympäristö- ja ilmastopolitiikassa, ja se voi kyseisen toimivallan nojalla toteuttaa laajasti toimia, joilla on vaikutuksia myös metsiin. Unionin lainsäätäjän tulee kuitenkin huomioida suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteet, joista ensimmäisen mukaan valittujen keinojen tulee olla oikeassa suhteessa niille asetettuihin päämääriin ja jälkimmäinen edellyttää, että EU toteuttaa toimia vain, jos ne ovat tehokkaampia kuin kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toteutetut toimet. Lisäksi unionin tulee huomioida perusoikeudet, kuten elinkeinonvapaus ja omaisuudensuoja.
Ilmastonmuutoksen pysäyttäminen on kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteinen etu. Huomioiden metsien merkityksen ilmastotyössä on selvää, että niihin liittyviä säädöshankkeita tehdään EU:ssa jatkossakin paljon ja ne koskettavat Suomea metsäisenä maana erityisesti. Suomen vaikutusmahdollisuuksien kannalta onkin tärkeää, että valtioneuvoston argumentointi on sekä poliittisesti että oikeudellisesti uskottavaa.
Maahanmuutto, turvallisuus ja puolustus
Hallitusohjelman visiossa EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka pohjautuu yhteisiin sääntöihin, vastuunjakoon ja toimintaperiaatteisiin. Turvapaikanhakijoiden hallinnassa kehitys jäi kuitenkin vuoden 2015 pakolaiskriisin jäljiltä limboon ja useat asiaan liittyvät EU:n keskeiset säädöshankkeet ovat edelleen jäissä. Lasten perheenyhdistämistä on kuitenkin helpotettu, ja esimerkiksi lapsen alaikäisyyden määrittäminen on muutettu vastaamaan EU-tuomioistuimen linjauksia.
Marinin hallituskaudella on keskusteltu mittavasti myös rajaturvallisuudesta ja hybridivaikuttamisesta. Suomi ja useat muut jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kansallista lainsäädäntöä, joka on oikeudellisesti ongelmallista sekä EU-lainsäädännön että kansainvälisten ihmisoikeusinstrumenttien valossa.
EU:n puolustusyhteistyö on ollut tiiviimpää kuin hallitusohjelmaa laadittaessa oli realistista odottaa, mutta se on tapahtunut EU:n budjetin ulkopuolelta ja järjestelyin, jotka eivät varsinaisesti kasvata EU:n operatiivista kapasiteettia puolustusasioissa.
Koronakriisissä Schengen-alueen vapaata liikkuvuutta rajoitettiin tuntuvasti myös Suomessa.
Venäjän hyökkäyssodan myötä Suomen turvallisuuspoliittinen ympäristö muuttui kertaheitolla hallitusohjelmassa korostetusta EU:n puolustuspoliittisesta yhteistyöstä. EU:n puolustusyhteistyö on ollut tiiviimpää kuin hallitusohjelmaa laadittaessa oli realistista odottaa, mutta se on tapahtunut EU:n budjetin ulkopuolelta ja järjestelyin, jotka eivät varsinaisesti kasvata EU:n operatiivista kapasiteettia puolustusasioissa.
Vaikka EU:n puolustusyhteistyö on muuttunut Venäjän vastaisten sanktioiden ja Ukrainan aseellisen ja taloudellisen avun myötä, Suomen ensisijainen kehys puolustusyhteistyössä on etenkin Suomen jäsenhakemuksen myötä Nato sekä kahdenväliset puolustussitoumukset, ei EU.
EU:n toiminnan ja Suomen EU-vaikuttamisen kehittäminen
EU-instituutioiden välisten suhteiden osalta hallitus on korostanut Eurooppa-neuvoston lujittunutta roolia EU:n yleisten poliittisten suuntaviivojen määrittelemisessä sekä riippumatonta ja toimintakykyistä komissiota. Näiden tavoitteiden suhteen kehitys on ollut ristiriitaista.
Eurooppa-neuvosto on jatkuvasti laajentanut rooliaan unionin lainsäätäjän alueelle, mikä on ongelmallista erityisesti huomioiden EU-parlamentin aseman toisena lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä. Lisäksi komissio on kehittynyt entistä poliittisemmaksi erityisesti vihreän siirtymän, teollisuuspolitiikan ja geopolitiikan osalta.
EU-poliittisen selonteon mukaan ”EU:n perussopimusmuutokset eivät ole ajankohtaisia”. Tämä on erikoinen näkemys huomioiden, että viimeisen vuosikymmenen aikana on hyväksytty useita perussopimusten kanssa vähintäänkin jännitteisessä suhteessa olevia toimia. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että valtioneuvoston mielestä on parempi venyttää sopimuksia kuin tuoda mahdolliset muutostarpeet avoimeen ja demokraattiseen keskusteluun.
Hallituskauden aikana on tapahtunut myös mielenkiintoinen muutos eduskunnan valiokuntien välisissä suhteissa EU-politiikan määrittämisessä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön (PeVL 20/2017 vp) mukaan ”Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa”) ja se sitoo myös eduskunnan muita valiokuntia perustuslain mukaisissa menettelyissä.
Valtioneuvoston omat EU-oikeudelliset arviot ovat usein olleet kuitenkin vähäisiä tai puuttuneet valtioneuvoston EU:n kehitystä käsittelevistä kirjelmistä lähes kokonaan jopa suurissa EU-asioissa. Tästä esimerkkinä on EU:n ja Britannian kauppa- ja yhteistyösopimus.
EU-poliittisen selonteon mukaan ”EU:n perussopimusmuutokset eivät ole ajankohtaisia”. Tämä on erikoinen näkemys huomioiden, että viimeisen vuosikymmenen aikana on hyväksytty useita perussopimusten kanssa vähintäänkin jännitteisessä suhteessa olevia toimia.
Lisäksi suuri valiokunta on ottanut etäisyyttä perustuslakivaliokunnan linjauksiin. Kompurointia nähtiin erityisesti Euroopan vakausmekanismin ja elpymispaketin kohdalla, joissa EU-oikeudellinen ja valtiosääntöoikeudellinen arviointi jäi valtioneuvostossa vajavaiseksi ja perustuslakivaliokunnan arviot sivuutettiin suuressa valiokunnassa.
Tällä on vaikutusta toimien kansalliseen hyväksyttävyyteen huomioiden, että oikeudellisilla kysymyksillä ja perustuslakivaliokunnalla instituutiona on keskeinen merkitys suomalaisessa yhteiskunnassa ja poliittisessa keskustelussa.
Kehittämisen varaa on ollut myös EU-vaikuttamisessa. Vastuu EU-politiikan muotoilusta on lisääntyvästi siirtynyt virkamiehiltä poliittisten kabinettien tehtäväksi, joiden kokemus voi olla huomattavasti ohuempaa ja lyhyempää, ja siitä puuttuu prosessiosaaminen. Eduskunta on toistuvasti joutunut huomauttamaan, että asioita on tuotu sen käsittelyyn liian myöhään tai heikon valmistelun pohjalta – kysymys, jota perustuslakivaliokunta arvioi huomattavan kriittisin sanankääntein eduskunnan perustuslaissa turvatun tiedonsaantioikeuden toteutumisen osalta.
Eduskunnan kannaksi on myös muodostunut useissa EU-asioissa, ettei hanke ole Suomen hyväksyttävissä. Tällaisia ovat esimerkiksi sähköistä pääsyä todistusaineistoon koskeva ehdotus, terveystietojen saatavuutta koskeva eurooppalainen terveysdata-avaruus ja ennallistamisasetus. Tällöin voidaan olettaa, ettei ennakkovaikuttamisessa ole onnistuttu kehuttavasti.
Suomen EU-politiikan epämääräisyyttä ilmentää myös maaryhmäyhteistyö. Suomi on etääntynyt niin sanotusta Hansa-ryhmästä. Vaikka asiakirjoissa mainitaan pohjoismaisen yhteistyön tärkeys, se on ollut käytännössä heikkoa jo siksi, että pohjoismaiden asemoituminen, tavoitteet ja jopa oikeudellinen asema suhteessa eri yhteistyöaloihin vaihtelee hyvin mittavasti.
EU:n rahoituskehyksestä ja elpymisrahastosta neuvoteltaessa Suomi ei kuulunut Alankomaiden, Itävallan, Ruotsin ja Tanskan muodostamaan ”nuukaan nelikkoon”. Ukrainan sodan alettua Suomi on hakeutunut lähemmäksi Itä-Euroopan maita esimerkiksi kysymyksissä Venäjän turistiviisumeista ja Ukrainan tukemisesta. Viimeisimpänä Suomi on vastustanut uutta yhteisvelkaa yhdessä Irlannin, Itävallan, Slovakian, Tanskan, Tšekin, Viron ja kanssa. Epämääräisyys maaryhmäyhteistyössä on heikentänyt Suomen neuvotteluasemaa merkittävästi.
Suomen linjattomuus muuttuneessa unionissa
Sipilän hallituksen kauden päättyessä pohdimme, missä määrin Suomella ylipäänsä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa Suomi haluaa olla mukana.
Rinteen ja Marinin hallituksen yleinen suhtautuminen EU-yhteistyöhön on ollut selkeästi Sipilän hallitusta myönteisempi, ja sillä on ollut myös tavoitteita, mutta vaikuttaminen on jäänyt sirpaleiseksi, ajoitukseltaan satunnaiseksi ja sisällöltään epäjohdonmukaiseksi.
Marinin hallituksen perinnöksi jää keskeisiltä toimintaperiaatteiltaan muuttunut EU, jossa Suomen paikka, tahtotila ja viiteryhmä ovat pahasti hakusessa.
Suomessa ei ole unioniin liittymisen jälkeen käyty laajaa poliittista keskustelua EU:n kehityssuunnasta ja unionin jäsenyyden eduista ja haitoista. Hallitusten strategiana on yleensä ollut kansallisen käsittelyn viivästyttäminen: keskustelun käyminen on liian aikaista tai liian myöhäistä. Elpymispaketin hyväksymisen yhteydessä laaja kansalaiskeskustelu toteutui, vaikka hallitus pyrkikin sen toppuuttelemiseen. Yleisemminkään EU-asioiden ajoittainen nousu kotimaiseen julkisuuteen ei ole yleensä liittynyt hallituksen EU-poliittiseen visioon, vaan asiaan liittyviin kotimaisiin poliittisiin pyrkimyksiin ja hallituspuolueiden vaikeuteen löytää EU-asioissa yhteinen sävel.
Käytännössä hallitus on kieltäytynyt keskustelemasta siitä, miten nopeasti valmistellut ja periaatteellisesti suuret politiikkamuutokset, kuten komission rokotehankinnat, budjettisääntöjen jäädyttäminen, yhteisvelka sekä viimeisimpänä valtiontukisäännösten höllentäminen vaikuttavat unionin integraatioon ja toisaalta Suomen EU-poliittiseen linjaan. Marinin hallituksen perinnöksi jää keskeisiltä toimintaperiaatteiltaan muuttunut EU, jossa Suomen paikka, tahtotila ja viiteryhmä ovat pahasti hakusessa.
Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa.
Antti Ronkainen on poliittisen talouden väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.
Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Sara Kurfeß/Unsplash
Sävyltään varsin kriittinen arvio hallituksen toiminnasta – ja unionin toimista – on oikeaan osuva. Häiritsemään jää se, että arvio näyttäisi jäävän hieman pintapuoliseksi, kun ajatellaan nopeasti kasautuvia uusia haasteita, joihin Suomen tulisi kiinnittää huomiota ennakkovalmisteluissa. Monet ajankohtaiset haasteet – pääosin Ukrainan sota – ovat ehkä peittäneet nurkan takana olevia kysymyksiä, joita Suomen tulisi reagoida ennakolta. Keskeinen kysymys on jäsenvaltioiden velkaantuminen, joka liittyy väestön ikääntymiseen ja kasvupotentiaaliin. Kestävyysriskien kasaantuminen voi ajaa unionin tilanteeseen, jossa toimivaltasuhteet joutuvat muutospaineisiin. Tästä syystä yhteisvelkaa koskeviin sääntöihin tulisi saada selkeitä linjauksia. Myös puolustusmenojen nopea kasvu sisältää riskejä, jotka saattavat muuttaa unionin luonnetta. Tästä syystä toteamus, jonka mukaan prrussopimusten rajoja on monesti koeteltu, on tärkeä. Sopimuksia on kaiken aikaa tulkittu ja tulkitsijan roolissa on ollut komissio, jonka toimintaa (kollegio) tulisi tehdä avoimemmaksi ja läpinäkyväksi. Selvää on, että yhteistyötä samoin ajattelevien kanssa tulisi tiivistää. Vaikuttaa siltä, että EU-oikeuden tuntemus valmistelun yhteydessä on heikentynyt, mihin on mahdollisedti vaikuttanut erityisasiantuntijoiden lisääntynyt rooli. Lienee syytä palauttaa mieliin – kuten Suomen jäsenyyden alussa – että EU on oikeusyhteisö, jossa sääntöjen noudattaminen on a ja o. On hyödyllistä havaita, että sääntökehikon ohittaminen voi heikentää unionin legitimiteettiä myös uusien ja mahdollisten uusien jäsenvaltioiden kohdalla.