Euroopan unionin on sopeuduttava tasavertaisena toimijana suurvaltakilpailuun turvatakseen edelläkävijän roolinsa, elintärkeät yhteytensä ja globaalit etunsa. Strateginen ennakointiraportti tunnistaa megatrendit, epävarmuudet ja käännekohdat, joihin unionin on tartuttava uudessa poliittisessa, taloudellisessa ja teknologisessa maailmanjärjestyksessä.
Euroopan unionin tulevaisuuden suunnittelua ja strategiatyötä palvelee unionin instituutioiden yhteinen strategisen ja poliittisen analyysin hanke (European Strategy and Policy Analysis System, ESPAS). Sen tuorein tuote on viisivuotisen vaalikauden alkuun valmistunut ja vuosikymmenen päähän tähtäävä ennakointiraportti Global Trends to 2030: Challenges and choices for Europe (2019).
Strategisen ennakoinnin (strategic foresight) tarkoituksena on asiantuntijaharjoituksena tukea ja ruokkia unionin toimijuutta globaalien rakenteiden puristuksessa. Tunnistamalla keskeiset pitkän aikavälin muutostekijät eli megatrendit ennakointi piirtää monimutkaisesta tulevaisuudesta järjestyneen kuvan, joka tarjoaa unionille edellytykset muokata luovilla valinnoilla tulevaisuuttaan.
Ennakointi piirtää monimutkaisesta tulevaisuudesta järjestyneen kuvan, joka tarjoaa unionille edellytykset muokata luovilla valinnoilla tulevaisuuttaan.
Strateginen ennakointi ei ole ennustamista, joka voi mennä joko oikein tai väärin, vaan tavoitteena on vallitsevan ja tulevan toimintaympäristön ja sen lainalaisuuksien ymmärtäminen.
Strateginen ennakointi tuottaa vaihtoehtoisia tulevaisuuksia, joita seuraamalla ja yhteen sovittamalla päätöksentekijä ajaa strategisia pyrkimyksiään. Ennakoinnin avulla toimija pystyy myös kehittämään välineitä ja kykyjä uhkiin ja mahdollisuuksiin ennalta varautumiseksi.
Ennakointityössä voi olla useita menetelmiä aineiston kokoamiseksi, kuten asiantuntijoiden narratiivit (Delphi-menetelmä), erittäin epätodennäköisten (”mustien joutsenten”) tai yhtä lailla odottamattomien mutta aineiston valossa paremmin mahdollisten (”harmaiden joutsenten”) tapahtumien valitseminen tulevaisuuden horisontista (horizon scanning) ja skenaarioiden rakentaminen.
Selvitys- ja tutkimustyö tapahtuu päivittäisestä päätöksenteosta erillään olevissa rakenteissa. Julkista ja elinkeinoelämän kysyntää palvelemaan on syntynyt myös kaupallistettuja koulutushankkeita.
Strategisen ennakoinnin synty ja kehitys unionissa
Useat tekijät vaikuttivat siihen, että strateginen ennakointi otettiin käyttöön Euroopan unionin sisäisen ja ulkoisen integraation ohjausvälineenä 2010-luvun taitteessa. Lissabonin sopimus vuonna 2009 nosti kunnianhimoa ja tarjosi välineitä vahvistaa unionin globaalia toimijuutta.
Samalla globalisaatio, jonka hallintaan ja hyödyntämiseen unioni oli poliittisena ja taloudellisena valtana erityisesti soveltunut, näytti arvaamattomat ja kielteiset piirteensä talouskriisin, epätasa-arvoistumisen ja poliittisten ääriliikkeiden muodossa. Strategiseen suunnitteluun tarvittiin erityistä kykyä tunnistaa toimintaympäristöä muokkaavia globaaleja ilmiöitä.
Strategiseen suunnitteluun tarvittiin erityistä kykyä tunnistaa toimintaympäristöä muokkaavia globaaleja ilmiöitä.
Luonteva malli haettiin Yhdysvaltojen kansallisesta tiedusteluneuvostosta (National Intelligence Council, NIC), jonka päätuotteena on nelivuosittainen Global Trends -raportti. EU:n puolella tunnustelijaksi valikoitui EU:n turvallisuuspoliittinen instituutti (European Union Institute for Security Studies, EUISS). Se toteutti yhteistyössä NIC:n kanssa ennakointiraportin Global Governance 2025: At a Critical Juncture (2010), joka oli NIC:n ensimmäinen ulkomaalaisen tahon kanssa toteuttama hanke.
Raportti käsitteli globaalihallinnan vaihtoehtoisia skenaarioita valtioiden ja monenkeskisten instituutioiden joutuessa kasvavien paineiden alle. Edeltävällä vuosikymmenellä oli virinnyt keskustelu ”lännen lopusta” ja transatlanttisista ristiriidoista, ja raportti haki mahdollisuuksia Yhdysvaltojen ja Euroopan unionin yhteisiin aloitteisiin globaaliongelmien ratkaisemiseksi. Raportti käynnisti samalla transatlanttisen kumppanuuden strategisen ennakoinnin alalla.
Euroopan parlamentin aktivistien aloitteesta perustettiin samaan aikaan unionin toimielinten yhteinen tulevaisuusanalyysin ESPAS-hanke, johon tulivat mukaan Euroopan parlamentin, komission puheenjohtajan Eurooppa-neuvonantajien, ministerineuvoston pääsihteeristön ja ulkosuhdehallinnon edustajat. ESPAS-järjestely on toiminut neljän tahon muodostaman johtoryhmän vetäminä hankkeina, joskin tavoitteeksi on alusta lähtien asetettu unionin pysyvän strategisen ennakointikyvyn luominen.
ESPAS-johtoryhmän toimeksiannosta EUISS toteutti pilottihankkeena vuonna 2012 unionin ensimmäisen ennakointiraportin Global Trends 2030: Citizens in an interconnected and polycentric world. Siinä maailmanjärjestystä muokkaaviksi megatrendeiksi erotettiin inhimillisen toimijuuden muutoksena yksilöiden voimaantuminen ja samalla eriarvoistuminen; kestävän kehityksen uhkana köyhyysloukut, resurssipula ja ilmaston muutos; sekä globaalihallinnan haasteena vallan siirtymä ei-valtiollisille toimijoille ja taloudessa Aasiaan.
EUISS käytti työssä hyödyksi vuoropuhelua paitsi yhdysvaltalaisten kumppanien myös nousevien valtojen asiantuntijoiden kanssa. ESPAS-verkkosivulla Orbis-kirjastoon kootaan sekä unionin että muiden tahojen tuottamia strategisen tutkimuksen raportteja.
EU:n ensimmäinen varsinainen koko vaalikautta palveleva ESPAS-raportti Global Trends to 2030: Can the EU meet the challenges ahead? vuodelta 2015 tarjosi vastauksia unionin vahvistamiseen megatrendeissä, jotka tekevät maailmasta monimutkaisemman ja vaarallisemman.
Seuraavana vuonna hyväksyttyä EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan globaalistrategiaa ennakoiden raportti nosti unionin turvallisuuspoliittiseksi haasteeksi itäisen ja eteläisen lähialueen vakauttamisen ja yhteisen puolustuspolitiikan vahvistamisen. Moninapaistuvassa globaalissa valtarakenteessa unionin tulee samalla pitää kiinni monenvälisyyden tavoitteista ja rakentaa kumppanuuksia nousevien valtojen ja erityisesti Kiinan kanssa.
Yhdysvaltojen tuorein ennakointiraportti esittää yksinapaisen maailmanjärjestyksen pitkän aikavälin korvaajina kolme rakenteellista skenaariota.
Yhdysvaltojen tuorein vuoteen 2035 tähtäävä ennakointiraportti Global Trends: Paradox of Progress (2017) esittää yksinapaisen maailmanjärjestyksen pitkän aikavälin korvaajina kolme rakenteellista skenaariota.
”Saarekkeissa” osa valtioista kääntyy sisäänpäin ja protektionismiin globalisaation ongelmien seurauksena. Toinen skenaario on ”vaikutuspiirit”, joihin suurvallat perustavat asemansa teknologisen kilpailun ja kasvavien konfliktien paineessa. Kolmantena on ”yhteisöt”, jossa valtioiden kyvyttömyys globaalihallintaan muuttaa vallan luonnetta ja avaa vaikutusmahdollisuuksia muille toimijoille.
Globaalit tulevaisuudet EU:n 2030-raportissa
ESPAS-hankkeen uusi Global Trends to 2030 -ennakointiraportti virittää tulevan vuosikymmenen maailmanjärjestyksen geopolitiikan aikakauteen liittämällä saman suurvaltakilpailun ja etupiirien merkitystä korostavan geo-etuliitteen myös geotalouden ja geoteknologian ulottuvuuteen.
Pidempään tunnistettujen siirtymien kuten demokratian taantumisen, Euroopan aseman suhteellisen heikentymisen ja Kiinan taloudellisen nousun rinnalle raportti nostaa internetin, tietoliikenteen ja muiden yhteyksien merkityksen vallansiirtymien lähteenä. Kytkeytyneisyys on uudenlaista geopolitiikkaa (”connectivity is the new geopolitics”).
Raportin mukaan yksinapaisesta maailmasta ei olla siirtymässä useista navoista vaan erilaisista solmukohdista rakentuvaan kansainväliseen järjestykseen.
Raportin mukaan yksinapaisesta maailmasta ei olla siirtymässä useista navoista (multipolar) vaan erilaisista solmukohdista (poly-nodal) rakentuvaan kansainväliseen järjestykseen. Valtaa eivät tuo niinkään perinteiset tekijät kuten väestön määrä, talouden koko tai sotilasmenot vaan valtioiden asema erilaisia yhteyksiä palvelevien polkujen ja virtojen sekä tulevaisuudessa erityisesti teknologisten siirtojen solmukohtina, joiden avulla ne luovat kahden- ja monenvälisiä vaikutussuhteita muihin toimijoihin ja käyttävät järjestystä muokkaavaa valtaa.
Raportti esittää huolta siitä, että EU on jäämässä Yhdysvaltojen ja Kiinan jälkeen digitalisaation, automatisaation ja muiden teknologisten innovaatioiden alalla. Toisaalta EU:n vahvuuksiin saattaa kuulua kyky luoda yhteyksiä koskevia ja globaalisti sovellettavia eettisiä sääntöjä ja teknisiä standardeja.
Kilpailu yhteyksien hallinnasta määrittää tulevaisuudessa samalla geopoliittisia voimasuhteita ja korostaa entisestään Kiinan ja Yhdysvaltojen kahdenvälisten suhteiden merkitystä. Vaikka Yhdysvaltojen irtaantuminen Natosta ei ole näköpiirissä niin kauan kuin Venäjä nähdään uhkana – joskin Venäjä nähdään suhteellisesti heikentyvänä valtana –, raportti varoittaa, että Yhdysvallat odottaa liittolaisuuden osoituksena Euroopan tukevan sen valtapolitiikkaa Aasiassa. Joka tapauksessa eurooppalaisten tulee vastaisuudessa täyttää Yhdysvaltojen jättämää valtatyhjiötä Euroopan turvallisuusjärjestyksessä ja vastata täysimittaisesti omasta turvallisuudestaan joko Naton puitteissa tai sen ulkopuolella.
Eurooppalaisten tulee vastaisuudessa täyttää Yhdysvaltojen jättämää valtatyhjiötä Euroopan turvallisuusjärjestyksessä ja vastata täysimittaisesti omasta turvallisuudestaan.
Pitkän aikavälin megatrendien ja niitä kiihdyttävien lyhyemmän aikavälin katalysaattori-ilmiöiden puitteissa raportti nostaa esiin joukon avainasioita, joissa EU voi omilla ratkaisuilla saada aikaan laajavaikutteisia käännekohtia: ilmastonmuutos, ikääntyminen, uusien teknologioiden hallinta, Euroopan kansainvälinen asema ja konfliktienhallinta sekä demokratian kestävyys ja yhteiskunnallinen yhdenvertaisuus unionimaissa.
Vaikka ennakoinnin tehtävänä ei pääsääntöisesti ole toimia tilaajatahon strategisena linjauksena vaan tarjota lähtökohtia ja vaihtoehtoja strategiselle suunnittelulle ja päätöksenteolle, raportti esittelee lopuksi kaksi 2030-luvulle ulottuvaa skenaariota osoituksena EU:n toimijuuden mahdollisuuksista. Toisessa unioni on ryhtynyt avainkysymyksissä ennakointiraportin osoittamiin toimiin ja toisessa jäänyt toimettomaksi. Suosituksiin kuuluu myös strategisen ennakoinnin institutionalisoiminen pysyvänä kykynä, joka auttaa unionia varautumaan ja vaikuttamaan muutokseen.
Ennakoinnin haasteet EU:n toimijuudelle
Strategisen ennakoinnin viestit haastavat Euroopan unionia vahvistamaan ja sopeuttamaan toimijuuttaan tulevaisuudessa, jossa suurvaltasuhteiden ja globalisaation vaikutukset kansainväliseen järjestykseen muuttuvat ja samalla kytkeytyvät toisiinsa.
Edellytyksenä on unionin oman talon saattaminen kuntoon, minkä johtava ajatuspaja tiivistää ilmastonmuutoksen estämiseksi, työelämän sopeuttamiseksi ja digitaalisen vallankumouksen hallitsemiseksi, koska ne kaikista ilmiöistä vaikuttavat eniten yksilöiden ja kansalaisten elämään.
Geopolitiikan ja geotalouden alalla EU:n tulee välttää joutuminen voimasuhteiden siirtymässä välitason vallaksi, joka jäisi Kiinan ja Yhdysvaltojen valtakamppailun välikappaleeksi. Unionin on globaalina toimijana hankittava paikkansa suurvaltaluokassa kaupan ohella turvallisuuden tuottajana, joskin sotilaallisen toimintakyvyn mittareilla yhteisen puolustuksen merkitys kasvaa vasta pidemmällä aikavälillä ja jää alueelliselle tasolle.
Geoteknologian alalla unionin tulee käyttää vahvuuksiaan ja osoittaa johtajuutta yhteyksien ja normien rakentajana globaalihallinnan uudistamisessa, jonka sisällölliset ja rakenteelliset vaikutukset ovat tärkeitä tekijöitä myös suurvaltojen kilpailussa.
Kari Möttölä toimii vierailevana tutkijana Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa Helsingin yliopistossa.
