Koronapandemia pakotti myös EU-instituutiot siirtymään etätyöskentelyyn, mukaan lukien Brysselin lobbarit. Tämä haastaa aiemmat kasvokkaisiin tapaamisiin nojanneet lobbauskäytännöt. Uusi tilanne ei kuitenkaan poista tarvetta säännellä EU-lobbausta ja tehdä siitä läpinäkyvämpää.
Miksi vuonna 2016 esitetty EU:n avoimuusrekisterin uudistaminen ei ole edennyt ja mitä on tiedossa, kun neuvottelut ovat nyt alkamassa uudestaan? Entä miten koronakriisi on vaikuttanut lobbaamiseen? Nämä ovat ajankohtaisia teemoja, sillä myös Suomessa on keväällä 2020 aloitettu lobbarirekisterin valmistelu.
Brysselin lobbaussääntelyn nykytila
Brysselin lobbaus on määrältään valtavaa verrattuna Suomeen: kaupungissa on arvioitu olevan ainakin 25 000 lobbaria. Lobbaus on kuitenkin osittain läpinäkyvämpää kuin Suomessa, sillä EU:ssa on ollut vuodesta 2011 vapaaehtoinen lobbarit listaava avoimuusrekisteri. Rekisteriin ilmoitetaan muun muassa organisaation tai yksittäisen lobbarin ajamat teemat ja lobbaukseen käytettävä raha. Taustalla on EU:n perussopimus, jonka mukaan päätökset on tehtävä niin avoimesti kuin mahdollista.
EU:n rekisterissä eli lobbauksen läpinäkyvyydessä on useita ongelmia, sillä rekisteri ei ole pakollinen ja se kattaa vain Euroopan parlamentin ja komission, mutta ei ministerineuvostoa. Lisäksi siellä on paljon tietoa, jota ei ole helppo tulkita, varsinkin kun resursseja tiedon tarkistamiseen ei ole riittävästi. Rekisteriin tehtiin hyvin pieniä parannuksia vuonna 2014.
Komission esitys avoimuusrekisterin tehostamiseksi
Mainittujen ongelmien vuoksi Jean-Claude Junckerin komissio teki vuonna 2016 rekisterin vahvistamisesta esityksen, jonka mukaan parlamentin, komission ja aivan uutena neuvoston lobbaritapaamisten ehtona olisi kirjautuminen lobbarirekisteriin. Esityksessä on myös muita pienempiä parannuksia, kuten lisää resursseja rekisterin valvontaan. Valitettavasti lobbausmääritelmää on sen sijaan kavennettu.
Esityksessä keskeisintä on lista eri tilanteista, joissa instituutioiden on vaadittava lobbarin kirjautumista rekisteriin ennen tapaamista tai tilaisuutta. Mallina on vuoden 2014 komission päätös, jonka mukaan komissaarit, heidän kabinettinsa ja komission pääosastojen pääjohtajat saavat tavata vain rekisteröityneitä lobbareita. Nämä tapaamiset on myös julkistettava.
Kansalaisten tiedonsaannin näkökulmasta juuri tapaamisten julkistaminen on oleellista, mutta muita instituutioita ei tähän esityksessä velvoiteta. Toinen yleinen väärinkäsitys on se, että uusi rekisteri olisi pakollinen merkittävine sanktioineen. Näin ei oikeudellisesti ole.
Kansalaisten tiedonsaannin näkökulmasta juuri tapaamisten julkistaminen on oleellista, mutta komission lisäksi muita instituutioita ei tähän esityksessä velvoiteta.
Komissio ja parlamentti ovat kiistelleet rekisterin mahdollisesta oikeusperustasta. Komission mukaan sellaista ei löydy ilman perussopimusmuutosta ja on siksi päätynyt esittämään edelleen instituutioiden välistä sopimusta.
Vapaaehtoisesta rekisteristä yritetään tehdä kuitenkin aiemmilla ja nyt esitetyillä muutoksilla käytännössä pakollinen: tapaamisten saamista vaikeutetaan merkittävästi, jos lobbari ei ole rekisteröitynyt ja allekirjoittanut rekisteriin liittyvää hyvän lobbauksen toimintaohjetta. Tämä lisäisi tietoa siitä, ketkä Brysselissä lobbaavat ja kuinka paljon.
Toinen vahva keino saada lobbarit rekisteröitymään on rajoittaa rakennuksissa liikkumista. Euroopan parlamentti jakaa pidempiaikaisia kulkulupia vain rekisteröityneille lobbareille ja vaatii rekisteröitymistä myös valiokuntien kuulemisten asiantuntijoilta (lisää parlamentin avoimuustoimista täältä).]
Parlamentin tiukentuneet säännöt myös osoittivat voimansa, kun Monsantolta evättiin vuonna 2017 kulkulupa parlamenttiin sen kieltäytyessä saapumasta kuultavaksi kuulemiseen käyttämiensä glyfosaattien turvallisuudesta. Toisaalta tämä ei koskenut muita toimijoita, kuten konsultteja ja kattoverkostoja, jotka edustavat Monsantoa. Selkeä pakollinen rekisteri ja tapaamisten julkistaminen läpivalaisee lobbausta paremmin kuin tilkkutäkkimäiset toimet.
Miksi komission esityksestä ei ole päästy sopuun?
Uudesta lobbarirekisteristä ei ole päästy sopuun. Jo alussa eri instituutioiden kannoista päättämiseen liittyi suuria kiistoja. Parlamentin neuvottelumandaatista päätettiin vuonna 2017 poikkeuksellisesti täysistunnon sijaan puheenjohtajakokouksessa, koska kyseessä oli instituutioiden välinen sopimus.
Ristiriitaisesti tämän avoimuusasian valmistelu ja neuvottelu tapahtuivat normaalista poiketen suljettujen ovien takana pienessä eri parlamenttiryhmiä edustavassa ydinryhmässä, jossa vasta kritiikin jälkeen kuultiin kansalaisjärjestöä. Järjestöille ei kuitenkaan annettu mitään luonnosta kommentoitavaksi.
Ristiriitaisesti avoimuusasian valmistelu ja neuvottelu tapahtuivat normaalista poiketen suljettujen ovien takana pienessä eri parlamenttiryhmiä edustavassa ydinryhmässä.
Myös itse sopimusneuvottelut käydään normaalia pienemmällä tiimillä kahden neuvottelijan voimin. Lisäksi täysistunnossa äänestetty kanta lobbauksen sääntelyyn lykättiin neuvottelukannan hyväksynnän jälkeiseen aikaan. Tämä mietintö on osittain kunnianhimoisempi, mutta on epäselvää, mikä vaikutus sillä on enää neuvotteluihin.
Ministerineuvostossa asia on myös vaikea, mutta avoimuusmyönteisen Viron puheenjohtajakaudella jäsenmaat onnistuivat 6.12.2017 kuitenkin hyväksymään mandaatin neuvotteluille.
Vuosina 2018-2019 pidettiin useita teknisiä ja kolme virallista poliittista neuvottelua, mutta ne eivät edenneet. Vuonna 2018 komissio päätti olla jatkamatta neuvotteluja, jos muut osapuolet eivät ota kunnianhimoisempia askelia lobbauksen sääntelyssä. Parlamentin edellisen kauden neuvottelijat euro-kansanedustajat eli mepit Danuta Hübner (EPP) ja Sylvie Guillaume (S&D) taas syyttivät komissiota kompromissikyvyttömyydestä. Mistä kipukohdissa oli kyse?
Uudistuksille ei ole löytynyt enemmistön poliittista tahtoa
Kiistan ytimessä on se, keiden tapaamiselle asetetaan ehdoksi lobbarien rekisteröityminen. Ensinnäkin voi kysyä, miksi esitys ei koske kuin neuvostoa, parlamenttia ja komissiota, jolloin muita EU-instituutioita pelkästään kannustetaan liittymään rekisteriin.
Neuvostoa on usein pidetty vähiten avoimena toimijana. Nytkin neuvosto luvannut asettaa rekisteröintiehdon vain muutamalle virkamiehelle eli neuvoston sihteeristön pääsihteerille ja pääjohtajille. Rekisteröityminen olisi myös ehto pääsylle neuvoston tiloihin.
Neuvosto vetoaa siihen, että se ei laillisesti voi velvoittaa jäsenmaita, joten se pelkästään suosittaa jäsenmaiden EU-edustustoja liittymään rekisteriin. Komissio taas esitti, että nykyisen ja tulevan puheenjohtajamaan EU-suurlähettiläät varahenkilöineen olisivat sääntelyn piirissä. Suomi oli kuitenkin avoimuuden suhteen aloitteellinen ja näytti puheenjohtajamaana esimerkkiä vuonna 2019 julkistaessaan edustuston johdon tapaamiset. Muut puheenjohtajat näyttävät nyt seuraavan Suomen esimerkkiä.
Hieman yllättäen lainsäädäntömenettelyn avoimuudesta tunnettu Euroopan parlamentti on ollut neuvotteluissa vastahankaan, vaikka se vaatii muilta osapuolilta enemmän kunnianhimoa. Toisaalta parlamentti puoltaa jopa esitystä laajemmin sitä, että kaikissa instituutioissa, myös omassaan, johtavien virkamiesten tapaamisten ehtona olisi rekisteröinti. Komission ehdottamista poliittisten ryhmien pääsihteereistä parlamentti kuitenkin haluaa säilyttää päätäntävallan itsellään. Ja mikä tärkeintä mepit näkevät, että heidän, demokraattisesti valittujen kansanedustajien, tapaamisoikeuttaan ei voi rajoittaa.
Hieman yllättäen lainsäädäntömenettelyn avoimuudesta tunnettu Euroopan parlamentti on ollut neuvotteluissa vastahankaan, vaikka se vaatii muilta osapuolilta enemmän kunnianhimoa.
Kuten neuvosto, parlamentti vetoaa tässä oikeuspalvelujensa neuvonantoon, joka ei ole julkinen asiakirja. Vuonna 2016 parlamentin työjärjestyksessä ohjeistettiin, että meppien tulisi tavata vain rekisteröityjä lobbareita. Tätä kehotusta pakottavampaan muotoon parlamentti ei ole suostunut liikkumaan.
Komissio puolestaan ei esityksen mukaan olisi kiristämässä omia toimiaan aiemmin mainittujen vuoden 2014 päätettyjen toimintatapojen lisäksi. Toisin sanoen aivan valtaosasta komission virkamiesten lobbaritapaamisista ei saisi tietoa. Käytäväpuheiden mukaan komissio olisi kuitenkin valmis enempään, jos muut instituutiot ottaisivat edistysaskeleita.
Rekisteri ei ole este yksittäiselle kansalaiselle olla yhteydessä meppiin.
On hyvä huomata, että rekisteröintivelvollisuus ei edelleenkään koske kaikkia asioita tai kaikkia. Muun muassa oikeudellista neuvonantoa ja tilattua tietoa ei lasketa lobbaukseksi. Kolmansien valtioiden, työmarkkinavuoropuheluun osallistuvien työmarkkinaosapuolten, kirkkojen ja elämänkatsomuksellisten järjestöjen, puolueiden, hallitustenvälisten organisaatioiden ja mikä tärkeintä, itseään edustavien yksityishenkilöiden ei tarvitse rekisteröityä lobbariksi. Rekisteri ei ole siis este yksittäiselle kansalaiselle olla yhteydessä meppiin.
Rekisterineuvottelujen ulkopuolisia kiistakysymyksiä
Lobbauksen sääntelyyn liittyy paljon muitakin kysymyksiä, jotka ovat nyt pinnalla, vaikka eivät suoraan mukana neuvotteluissa. Yksi on jo mainittu tapaamisten julkistaminen, joka antaisi eurooppalaiselle selkeämmän kuvan lobbauksesta kuin rekisteri. Läpinäkyvimmin tässä on toiminut komissio vuodesta 2014.
Askel on ollut kuitenkin vain puolittainen, sillä komissio ei kerää tapaamispäiväkirjoja yhdelle sivulle, vaan tämän tekee kansalaisjärjestö Transparency International Integrity Watch –sivullaan. Lobbarirekisteristä tapaamiset löytyvät tosin kootusti yksittäisen lobbarin kohdalta.
Myös pieni osa mepeistä on julkistanut tapaamisensa. Viime vuoden alussa parlamentti otti merkittävän askeleen päättäessään menettelytapasäännöissään, että kaikkien avainmeppien eli mietinnön esittelijöiden, varjoesittelijöiden ja valiokuntien puheenjohtajien on julkistettava lobbaritapaamisensa. Tämä muutos riitti siihen, että rekisterineuvottelut käynnistettiin uudelleen, mutta ne keskeytyivät eurovaaleihin.
Tapaamisten julkistaminen on ennakkoehto lainsäädännölliselle jalanjäljelle, joka on tärkeä keino hahmottaa lobbauksen vaikutus politiikkaan. Päätettyihin asioihin lisättäisiin aina lista niistä tahoista, joita on valmistelussa kuultu. Tätä komissio ei ole ehdottanut.
Tapaamisten julkistaminen on ennakkoehto lainsäädännölliselle jalanjäljelle, joka on tärkeä keino hahmottaa lobbauksen vaikutus politiikkaan.
Parlamentti on tässäkin aiemmin valinnut pelkän suosituksen tien: puhemiehistö suosittaa, että mietinnön esittelijät liittäisivät esitykseensä tapaamansa tahot ja tälle on luotu valmis, mutta vasta vähän käytetty malli. Yllä mainittu parlamentin avainmeppien tapaamisten kirjaaminen tukee tätä, mutta pirstaleista raportointia on kansalaisen vaikea tulkita. Parlamentti päätti toukokuussa parantaa raportointia.
Kolmanneksi neuvotteluista uupuu Brysselin lobbauksen kenties oleellisin muoto ja verkostoitumisen kivijalka: pyöröovi-ilmiö. Transparency Internationalin mukaan puolet entisistä komissaareista ja 30 prosenttia mepeistä työskenteli vuonna 2017 lobbausorganisaatioissa. Tämä on toisaalta luonnollista, kun toimijat haluavat jäädä EU-politiikkaan, mutta riskinä on, että aiemmassa työssä saatu tieto siirtyy epätasapuolisesti yksittäisten etujen käyttöön. Ilmiö myös vahvistaa sisäpiiriä, jolloin ulkoisten toimijoiden vaikutusmahdollisuudet heikkenevät.
Vain komissio on tiukentanut hieman sääntöjään: vuoden 2018 alusta entisten komissaarien tulee kahden vuoden ja komission puheenjohtajan kolmen vuoden ajan tarkistuttaa uudet tehtävänsä komissiolta. Tänä aikana he eivät saalobata aiheesta, josta vastasivat komissiossa. Myös EU:n virkamiehillä on ilmoitusvelvollisuus uusista tehtävistään.
EU:n oikeusasiamies on kuitenkin kritisoinut tarkastuskäytäntöjen tehottomuutta ja tuominnut Euroopan pankkiviranomaisen johtajan Adam Farkasin siirtymisen investointipankkien etuja lobbaavan Association of Financial Markets in Europe –järjestön johtoon.
Katse eteenpäin: uudet neuvottelut ja koronan vaikutus lobbaamiseen
Viimeisen lobbarirekisterin neuvottelukierroksen jälkeen valtaan on noussut uusi Euroopan parlamentti ja komissio. Nykyisen komission puheenjohtaja Ursula Von der Leyen on nostanut demokratian lisäämisen yhdeksi prioriteetikseen ja korostanut haluavansa kaiken lainsäätämisen, mukaan lukien kuultavien tahojen, olevan avointa. Hän on luvannut perustaa instituutioiden yhteisen itsenäisen eettisyyttä valvovan elimen, mutta ei ole vielä suoraan luvannut mitään tarkempaa lobbauksen sääntelystä.
Ensimmäisten 100 päivän ajalta komission julkisti 1400 lobbaritapaamista, joissa tärkeimpinä teemoina olivat Green Deal, digimarkkinat, energia ja kauppa. Eniten lobbasi Airbus. Totuttuun tapaan valtaosa tapaamisista oli yrityssektorin kanssa, mutta kansalaisjärjestöjen osuus on kasvanut.
Lobbaus on siirtynyt digimaailmaan. Virkamiehet ja päättäjät ovat valmiina ottamaan tietoa vastaan.
Euroopan parlamentti päätti huhtikuussa aloittaa omalta puoleltaan neuvottelut uudestaan mepit Katarina Barley (S&D) ja Danuta Hübner (EPP) pääneuvottelijoinaan. Nähtäväksi jää, onko uusi parlamentti myönteisempi avoimuudelle kuin edellinen. Komission varapuheenjohtaja Věra Jourová on vakuuttanut neuvottelujen jatkuvan mahdollisimman pian ja että lobbauksen avoimuus koskee myös virtuaalisia tapaamisia.
Korona on muuttanut lobbausta, mutta vähemmän kuin ensimmäiseksi tulee ajateltua. Lobbaus on siirtynyt digimaailmaan. Fyysisistä tapaamisista on siirrytty videopalavereihin. Vaikka tämä ei korvaa tapaamisia kasvotusten, varsinkaan käytävä- tai cocktail-tilaisuuksien keskusteluja, virkamiehet ja päättäjät ovat valmiina ottamaan tietoa vastaan. Rekisteri koskeekin myös etätapaamisia.
Vaarana on, että nyt vaikuttamaan pääsevät lähinnä ne, joilla on jo valmiit kontaktit ja tarpeeksi rahaa niiden luomiseen. Videoseminaareihin voi osallistaa ihmisiä kauempaakin, mutta tavoitetaanko niillä tärkeimpiä toimijoita? Nämä ovat isoja kysymyksiä demokratialle.
Vaarana on, että nyt vaikuttamaan pääsevät lähinnä ne, joilla on jo valmiit kontaktit ja tarpeeksi rahaa niiden luomiseen.
Tiedonsaanti vaikeutuu päätöksenteon vetäytyessä verkkoon ja epävirallisiin tapaamisiin. EU-asiakirjoja on netissä yhä enemmän, mutta niiden tulkitseminen vaatii vahvaa prosessien tuntemusta. Ja esimerkiksi neuvostosta on vaikea saada valmisteluasiakirjoja vaikkapa tutkimustarkoituksiin.
Lobbauksen valtaa ja käytäntöjä tutkittaessa sekä sääntelyä kehittäessä on katse suunnattava pelkkien lobbaritapaamisten sijaan siihen, miten lobbarit vaikuttavat ongelmien ja ratkaisujen kehystämiseen pitkäjänteisellä työllä muun muassa asiakkaiden viestiä ja strategioita hiomalla, suhteiden ylläpidolla, työryhmiin osallistumalla ja koalitioiden luomisella. Korona ei ole siis vähentänyt lobbausta tai lobbauksen sääntelyn tarvetta niin EU:ssa kuin Suomessakaan, vaan päinvastoin.
Laura Nordström on tohtorikoulutettava Helsingin yliopistossa yleisessä valtio-opissa ja maailmanpolitiikassa. Hän tutkii asiantuntijatiedon valtaa ja lobbausta eurokriisin päätöksenteossa.
