Sanna Marinin hallitusohjelma oli laaja, mutta sen lupauksista on silti onnistuttu toteuttamaan suuri osa. Kriisiaikana on tullut eteen monia suuria ongelmia, joihin ei voitu lainkaan varautua hallitusohjelmaa laadittaessa. Lainvalmistelun tason parantaminen oli yksi tavoitteista, ja siinäkin on kritiikistä huolimatta onnistuttu suhteellisen hyvin.
Sanna Marinin (sd.) johtama hallitus (2019–2023) on joutunut yhden hallituskauden aikana tekemisiin suurempien ongelmien kanssa kuin yksikään toinen Suomen hallitus toisen maailmansodan jälkeen. Ensin tuli koronaviruspandemia, sitten Ukrainan sota, joka johti puolustusliitto Naton jäsenyyden hakemiseen – ja lopulta sodan välillisesti aiheuttama energiakriisi.
Kaikissa on tarvittu nopeita toimenpiteitä, mukaan lukien lainsäädäntö. Samalla olisi pitänyt noudattaa hyvän lainvalmistelun periaatteita, mihin ei syystä tai toisesta aina pystytty.
Kun Marinin hallitus nimitettiin joulukuussa 2019, tuleviin kriiseihin ei vielä osattu varautua. Hallitusohjelma siirtyi paljolti sellaisenaan edelliseltä pääministeriltä Antti Rinteeltä (sd.).
Kaikissa on tarvittu nopeita toimenpiteitä, mukaan lukien lainsäädäntö. Samalla olisi pitänyt noudattaa hyvän lainvalmistelun periaatteita, mihin ei syystä tai toisesta aina pystytty.
Hallitusta kehuttiin sen alkuvaiheessa ihmisoikeusystävällisyydestä esimerkiksi ihmisoikeusjärjestö Amnestyn asiantuntijan Niina Laajapuron toimesta. Laajapuro viittasi muun muassa siihen, että hallitus aikoi puuttua naisiin kohdistuvaan väkivaltaan, ja raiskauksen määritelmä oli tarkoitus ankkuroida suostumukseen perustuvaksi.
Helmikuussa 2023 eduskunnassa hyväksytty translain uudistaminen siten, että sukupuolen oikeudellinen vahvistaminen ei enää perustu lääketieteelliseen arvioon eikä edellytä lisääntymiskyvyttömyyttä, sisältyi myös hallitusohjelmaan, samoin kuin hallituksen syksyllä 2022 riitauttanut saamelaiskäräjälain uudistus.
Tässä artikkelissa tarkastellaan Marinin hallituksen hallitusohjelmaa politiikan teon välineenä hallituskauden lähestyessä loppuaan. Joskus on ollut epäselvää, kumpi määrittää enemmän lakien sisältöä: perustuslaki vai hallitusohjelma. Tähän annettava vastaus vaikuttaa myös siihen, onko väliä, millaisia arvoja edustavia puolueita hallituksessa on.
Hallitusohjelma politiikan teon välineenä
Marinin hallituksen ohjelma oli tyypiltään strateginen hallitusohjelma, kuten myös luonnehdittiin edeltäneen Juha Sipilän (kesk.) hallituksen (2015–2019) ohjelmaa. Strategisella hallitusohjelmalla tarkoitetaan sitä, että hallitusohjelmaan sisällytetään paitsi vaalikauden neljän vuoden tavoitteet, myös tavoitteet seuraavalle kymmenelle vuodelle. Tavoitteiden määrä rajataan tarkoin ja niiden toteutumista seurataan tarkoin.
Näiden kahden hallitusohjelman välillä on kuitenkin se merkittävä ero, että Sipilän hallitusohjelma ”Ratkaisujen Suomi” oli sivumäärältään lyhyt, ja siinä vain todettiin Suomen keskeiset ongelmat, jotka hallitus aikoi ratkaista. Marinin hallituksen hallitusohjelma ”Osallistuva ja osaava Suomi” on sen sijaan hyvin laaja, ja sen lähtökohtana on, että monia asioita ensin selvitetään, ja niihin etsitään vasta sitten ratkaisuja.
Marinin hallituksen hallitusohjelmassa luvataan uudistaa poliittista kulttuuria ja päätöksentekoa sekä korostetaan ministerityöryhmien merkitystä. Lainvalmistelussa luvattiin käyttää myös komiteoita hallitusohjelman toteutumista edistäviin hankkeisiin. Yli vaalikausien työskentelevät komiteat vastaisivat suurten rakenne- ja muiden uudistusten valmistelusta.
Hallitusohjelman mukaan Marinin hallituksella olisi myös säännöllisesti yhteisiä iltakouluja, joissa tuetaan hallituksen päätavoitteiden toteutumista.
Marinin hallituksen hallitusohjelma ”Osallistuva ja osaava Suomi” on hyvin laaja, ja sen lähtökohtana on, että monia asioita ensin selvitetään, ja niihin etsitään vasta sitten ratkaisuja.
Kun koronaviruspandemia iski Suomeen maaliskuussa 2020, hallituksen ei ollut mahdollista edetä aiempien suunnitelmien mukaisesti, vaan täytyi toimia nopeasti tilanteen muuttuessa alati. Helmikuussa 2020 julkaistu vaalikauden 2019–2023 lainsäädäntösuunnitelma ei ollut enää kaikilta osin ajantasainen. Vuoden 2021 helmikuussa julkaistiin uusi tarkistettu suunnitelma vaalikauden 2019–2023 keskeisistä lainsäädäntöhankkeista, ja uudelleen syksyllä 2022.
Kun yhdestä ongelmasta oli pääosin päästy eroon, hallitus kohtasi aina uusia ongelmia. Koronakriisiin, saati Venäjän hyökkäykseen Ukrainaan ja sitä seuranneeseen pikaiseen puolustusliitto Naton jäsenyyden hakuprosessiin tai energiakriisiin ei hallitusohjelmassa ollut osattu varautua.
Myös hallitusohjelmaan tehdyt suunnitelmat tuottivat toisinaan ennakoimattomuutta: riitaisana yllätyksenä näytti monille tulevan myös niin kutsuttu EU:n ennallistamisasetus. Sen sijaan saamelaisten oikeuksia koskeva kiista oli odotettavissa – olihan sitä epäonnistuneesti yritetty ratkaista 1950-luvulta alkaen. Uudistusta käsiteltiin yhtäaikaisesti monien muiden vaikeiden asioiden kanssa, ja se raukeaa, jos asiaa ei ehditellä käsitellä eduskunnassa ennen vaaleja.
Hallitusohjelmat ja lainvalmistelu Suomen perustuslaissa
Hallitusohjelma tai lainvalmistelu ovat asioita, joita ei juurikaan säännellä perustuslailla, vaan kyse on käytännössä aikaa myöten muodostuneista tavoista. Niillä on kuitenkin selvä yhteys valtiosäännön perusperiaatteisiin. Valtiosäännön lähtökohtana oli alun perin olettamus siitä, että hallitus nauttii eduskunnan luottamusta, kunnes ”vastakohta nimenomaan ilmaistaan”, kuten K.J. Ståhlberg asian esitti vuonna 1927 julkaisemassaan kirjassa Parlamentarismi Suomen valtiosäännössä.
Kun eduskunnan asemaa vahvistettiin 1990-luvun alussa, hallitusmuotoon lisättiin pykälä, jonka mukaan valtioneuvoston tuli antaa viivytyksettä ohjelmansa tiedonantona eduskunnalle. Näin eduskunnalla on mahdollisuus hallitusten vaihdosten yhteydessä paitsi päättää pääministerin henkilöstä, myös keskustella valtioneuvoston toimintaa koskevista sisällöllisistä kysymyksistä. Tiedonanto voi johtaa hallituksen nauttiman luottamuksen mittaamiseen, jos sellaista esitetään. Vastaava säännös otettiin myös vuoden 2000 perustuslakiin (62 §).
Vielä heti toisen maailmansodan jälkeen hallitusohjelman merkitys oli vähäinen. Tilanne muuttui nopeasti 1960-luvun jälkipuoliskolta alkaen. Silloin hallitusohjelmista tuli yksityiskohtaisia, kaikkia yhteiskuntapolitiikan lohkoja käsitteleviä toimintasuunnitelmia, kuten Tapio ja Briitta Koskiaho ovat vuonna 1973 ilmestyneessä kirjassa Suomen hallitukset ja hallitusohjelmat 1945–1973 osoittaneet. Vuosituhannen vaihteessa oltiin tilanteessa, jossa hallitusohjelma määritti käytännössä täysin sen, mistä asioista voitiin säätää lakeja.
Hallitusohjelmasta poikkeaminen oli vaikeaa. Matti Vanhasen (kesk.) kumpikin hallitus (2003–2010) kuuluu vielä sitovien hallitusohjelmien kauteen. Vanhasen, ja etenkin Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen kaudella (2011–2014) tulivat esille yksityiskohtaisen hallitusohjelman asettamat rajoitteet, esimerkiksi hedelmöityshoitolakia ja tasa-arvoista avioliittolakia koskien, kun lainvalmistelussa tarvittua liikkumavaraa ei hallitusohjelmassa annettu.
Eduskunnan hyväksyttyä hallituksen lainsäädäntösuunnitelman hallituksen tulee huolehtia sen toteuttamiseksi tarvittavasta lainvalmistelusta, jolta edellytetään ”hyvän lainvalmistelun periaatteiden” noudattamista, millä tarkoitetaan etenkin hyvää tietopohjaa ja sidosryhmien kuulemista.
Marinin hallituskaudella koronapandemia johti niin ikään lukuisiin perustuslakivaliokunnan huomautuksiin poikkeustoimista, mutta vain harvoin sen kanta muodostui esteeksi lain säätämiselle tai asetuksen hyväksymiselle. Lainvalmistelua kuitenkin arvosteltiin ankarasti monen lain kohdalla.
Marinin hallituksen tehtävänä oli myös lainvalmistelun kehittäminen, ja oikeusvaltion tavoitteena hallitusohjelman mukaan oli ”toimiva demokratia sekä laadukas lainsäädäntö, joka edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista”. Tämä edellyttää lainvalmistelijoiden perus- ja ihmisoikeusosaamisen vahvistamista johdonmukaisesti. Sitä varten oikeusministeriössä laadittiin perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin opas.
Hallitus voi valita omat toimintatapansa varsin vapaasti, mutta se on kuitenkin sidottu perus- ja ihmisoikeussäännöksiin ohjelmaansa laatiessaan ja toteuttaessaan, mikä tulee jo perustuslain 22 §:stä. Tästä esimerkkinä käynee Sipilän hallituksen sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus, johon perustuslakivaliokuntakin joutui ottamaan kantaa lukuisia kertoja. Se ei kuitenkaan estänyt uudistuksen läpivientiä, vaan uudistuksen viimeistelyltä loppui tuolloin yksinkertaisesti aika kesken.
Marinin hallituskaudella koronapandemia johti niin ikään lukuisiin perustuslakivaliokunnan huomautuksiin poikkeustoimista, mutta vain harvoin sen kanta muodostui esteeksi lain säätämiselle tai asetuksen hyväksymiselle. Lainvalmistelua kuitenkin arvosteltiin ankarasti monen lain kohdalla.
Maaliskuu 2020 käännekohtana hallitusohjelman toteuttamisessa
Maailman terveysjärjestö WHO:n julistettua COVID-19:n maailmanlaajuiseksi pandemiaksi, Suomessakin ryhdyttiin valmistelemaan rajoitustoimia viruksen leviämisen hidastamiseksi ja yhteiskunnan toimintakyvyn säilyttämiseksi. Asiat pyrittiin hoitamaan hallituksessa kollektiivisesti tai ainakin hallituspuolueiden puheenjohtajaviisikon päätöksellä, mikä ei aina tarkoittanut valtioneuvoston virallista istuntoa.
Tämän pohjalta laadittiin esimerkiksi yli 70-vuotiaita koskevia suosituksia, jotka merkitsivät pitkälle meneviä perusoikeuksien rajoituksia. Myöhemmin laillisuusvalvojat kritisoivat sitä, että perusoikeuksien rajoituksia tehtiin usein perustuslain vastaisesti suosituksilla tai muilla oikeudellisesti sitomattomilla määräyksillä. Etenkin eduskunnan oikeusasiamies arvosteli tällaista vallankäyttöä ankarasti.
Myöhemmin laillisuusvalvojat kritisoivat sitä, että perusoikeuksien rajoituksia tehtiin usein perustuslain vastaisesti suosituksilla tai muilla oikeudellisesti sitomattomilla määräyksillä. Etenkin eduskunnan oikeusasiamies arvosteli tällaista vallankäyttöä ankarasti.
Laillisuusvalvojat korostivat, että etenkin poikkeusolosuhteissa päätöksenteon avoimuus ja perustuslainmukaisuus ovat tärkeitä. Koronapandemian aikana lainvalmistelussa toisinaan poikettiin normaaliaikoina noudatettavista menettelyistä. Esimerkiksi kuulemiset saatettiin jättää joissakin asioissa kokonaan väliin asian kiireellisyyden vuoksi.
Oikeuskansleri korosti, että lausuntomenettely ja muu kuuleminen säädösvalmistelussa toteuttavat perustuslaissa säädettyä yksilön oikeutta osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä tilaan kehittämiseen ja julkiselle vallalle asetettua tehtävää edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.
Pandemian jälkiselvittelyissä on kysytty, pitäisikö lainsäädännössä pyrkiä ennakoimaan poikkeustilanteita ja luoda niitä varten lainvalmistelun prosessi, jossa voitaisiin jättää väliin joitakin prosessin osia, esimerkiksiluopua lähetekeskustelusta tai käsitellä laki täysistunnossa yhdessä käsittelyssä. Yhtäältä oikeusturvasta ei saa poiketa kiireeseen vetoamalla, mutta toisaalta muodollisuuksia täytyy perustella muunkin kuin perinteiden varaan.
Lainvalmistelun prosessien uudistus vaatisi perustuslain tai ainakin eduskunnan työjärjestyksen muuttamista, ja onkin kiistanalainen asia. Sen toteuttaminen olisi myös vaikeaa, koska yhtäältä on olemassa riski, että kaikki poikkeustoimet pyritään torjumaan samaistamalla ne demokratian vastaisuuden kanssa. Toisaalta autoritääriset toimet saatetaan nähdä välttämättömänä osana hallinnon toimintaa poikkeustoimissa.
Muita keskeisiä lainsäädäntöuudistuksia
Koronapandemiaa koskevat päätökset eivät aiheuttaneet hallituskriisejä, eikä hallitus-oppositio-vastakkaisasettelua juurikaan esiintynyt. Monen muun Marinin hallituksen hallitusohjelmaan kirjatun hankkeen osalta tilanne oli kuitenkin toinen kauden 2022-2023 lopussa.
Hallitusohjelma asetti esimerkiksi tavoitteeksi, että luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen pysähtyy Suomessa. Suomi on sitoutunut EU:n biodiversiteettistrategiaan, jonka tavoitteena on suojella 30 prosenttia EU:n maa- ja merialueista. Siitä huolimatta niin sanotun ennallistamisasetuksen käsittely kiinnittyi vanhoihin oikeudellisiin ja poliittisiin kiistoihin paitsi hallituksen sisällä myös opposition välikysymyksen muodossa.
Toisin kuin esimerkiksi saamelaiskäräjälain uudistus, Nato-jäsenyyden käsittely ei katkea vaaleihin, vaan asian käsittelyä voidaan jatkaa perustuslain 49 §:n perusteella myös vaalien jälkeen.
Kuten mainittua, Suomen Nato-jäsenyys ei ollut Marinin hallituksen agendalla, mutta Venäjän hyökättyä Ukrainaan Suomi päätyi jättämään jäsenhakemuksen ilman aiemmin oletettua edeltävää kansanäänestystä. Tästä huolimatta Nato-jäsenyys ei ole poliittisesti kiistanalainen asia.
Toisin kuin esimerkiksi saamelaiskäräjälain uudistus, Nato-jäsenyyden käsittely ei katkea vaaleihin, vaan asian käsittelyä voidaan jatkaa perustuslain 49 §:n perusteella myös vaalien jälkeen. Pääsäännön mukaan eduskuntavaalit katkaisevat asioiden käsittelyn valtiopäivillä, mutta eduskunnassa vireillä olevan kansainvälisen asian käsittelyä voidaan jatkaa myös vaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.
Seuraavan hallituksen ohjelmaa valmistellaan jo
Seuraavan hallituksen ohjelmaan vaikuttaminen etujärjestöjen toimesta oli käynnissä jo kesällä 2022, ja se kiihtyy vaalien lähestyessä. Etujärjestöjen ohella esimerkiksi Helsingin yliopisto on julkistanut hallitusohjelmatavoitteensa. Myös esimerkiksi eutanasian eli armokuoleman laillistamisesta halutaan maininta hallitusohjelmaan.
Nyt kun puhutaan julkisen sektorin menovähennysten puitteissa sosiaaliturvan leikkauksista seuraavassa hallitusohjelmassa, on syytä palauttaa mieliin politiikan ja oikeuden välisestä suhteesta perusoikeusuudistuksen voimaantulon aikaan käyty keskustelu. Valtiosääntöoikeuden näkökulmasta katsottuna mistään yleisestä sosiaaliturvan heikennyskiellosta ei kuitenkaan voida puhua.
Maailmantalouden ennustamattomuus puhuu sen puolesta, että enää ei ole mahdollista turvautua tarkkaan hallitusohjelmaan, josta ei juuri voitaisi poiketa. Hallitusohjelma laaditaan neljäksi vuodeksi, mikä on niin pitkä aika, että sen aikana ehtii lähes aina tapahtua jotain ennakoimatonta.
Kaikista ongelmista ja yllätyksistä huolimatta Marinin hallitus on toteuttanut ison osan hallitusohjelmansa lupauksista. Johtopäätös on, että hallitusohjelmaa on lopulta pidettävä enemmän poliittisena kuin oikeudellisena asiakirjana.
Jos on luottoa hallituskumppaneihin, voidaan tyytyä yleisluontoiseen tekstiin, mutta jos hallituskumppaneiden välit ovat epäluuloiset, hallitusohjelmasta kannattaa kirjoittaa mahdollisimman tarkka. Näin on pitkään ajateltu, mutta sääntö ei ehkä enää päde.
Vaikuttaa siltä, että hallitusohjelman sisältöä ei enää pidetä niin ratkaisevana muutoin kuin hallitusneuvotteluissa ja heti sen jälkeen perustuslain 62 §:n mukaisessa menettelyssä täysistunnossa. Sen jälkeen vuosittaiset lainsäädäntöohjelmat ja jokaisen uudistuksen kohdalla erikseen hallituspuolueiden kesken käytävät keskustelut ratkaisevat, mihin uudistuksiin ryhdytään.
Toisinaan uudistuksiin tarvitaan myös opposition tukea. Kaikista ongelmista ja yllätyksistä huolimatta Marinin hallitus on toteuttanut ison osan hallitusohjelmansa lupauksista. Johtopäätös on, että hallitusohjelmaa on lopulta pidettävä enemmän poliittisena kuin oikeudellisena asiakirjana.
Liisa Nieminen, OTT, VTM, on valtiosääntöoikeuden dosentti ja vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.
Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Tingey Injury Law Firm/Unsplash
