Lisääkö soteuudistus demokratian hyvinvointia?

Hallituksen esitys hyvinvointialueiden perustamisesta ja soteuudistuksesta sisältää demokratian kannalta myönteisiä linjauksia, mutta myös kehitettävää löytyy. Uudelle päätöksentekoelimelle, aluevaltuustolle, pitää rakentaa oma identiteettinsä.

Hallituksen viime vuoden lopulla antama esitys hyvinvointialueiden perustamisesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistuksesta on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä. Sen hyväksyminen on vielä epävarmaa, mutta kuitenkin todennäköisempää kuin edellisillä kierroksilla. Julkisessa keskustelussa uudistus on painunut monen muun lainsäädäntöprosessin lailla koronan varjoon. Erityisen vähälle huomiolle ovat jääneet uudistuksen vaikutukset perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, yhdenvertaisuuden ja vaali- ja osallistumisoikeuksien toteutumiseen.

Uudistusta ja sen nauttimaa legitimiteettiä onkin tärkeää arvioida kansalaisten poliittisen osallisuuden, vaikuttamisen ja edustukselliseen demokratiaan kohdistuvan luottamuksen näkökulmasta. Miten uudistuksen keskeinen tavoite edistää väestön terveyttä ja turvata riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut yhdenvertaisesti kaikille asuinalueesta riippumatta ilmenee käytännön poliittisessa päätöksenteossa?

Erityisen vähälle huomiolle ovat jääneet soteuudistuksen vaikutukset perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, yhdenvertaisuuden ja vaali- ja osallistumisoikeuksien toteutumiseen.

Tältä osin on keskeistä, millaiseksi edustuksellisen päätöksenteon areenoiksi esitetyt hyvinvointialueet muodostuvat, miten kansalaiset kokevat yhdenvertaisuuden niissä toteutuvan ja millaiset mahdollisuudet kansalaisilla on saada tietoa sekä osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon. Näiltä osin tulee huomioida etenkin ne ryhmät, jotka jäävät poliittisessa vaikuttamisessa usein marginaaliin, kuten nuoret, matalasti koulutetut, terveysongelmista kärsivät ja ulkomaalaistaustaiset äänestäjät.

Aluevaltuusto päätöksentekijänä

Hallituksen esityksen mukaan Suomeen muodostetaan 21 hyvinvointialuetta, jotka ovat julkisoikeudellisia yhteisöjä ja joilla on alueellaan itsehallinto. Niillä ei ole omaa verotusoikeutta tai lähtökohtaisesti mahdollisuutta ottaa pitkäkestoista lainaa vaan niiden toiminta rahoitetaan erikseen lailla säädettävällä valtion rahoituksella ja osaksi palvelujen käyttäjiltä perittävillä maksuilla. Suomi tulee tässä poikkeamaan useista Länsi-Euroopan maista, joissa itsehallinnollisilla yksiköillä on verotusoikeus.

Hyvinvointialueiden ylin päättävä elin olisi aluevaltuusto, joka valitaan suorilla aluevaaleilla. Kuntavaalien yhteydessä järjestetyissä aluevaaleissa kaikilla alueen asukkailla olisi yleinen ja yhtäläinen äänioikeus. Kukin hyvinvointialue muodostaa yhden vaalipiirin. Valittavan aluevaltuuston koko on riippuvainen hyvinvointialueen asukasluvusta vaihdellen 59 jäsenestä 89 jäseneen. Valtuusto voisi kuitenkin itse päättää myös suuremmasta valtuutettujen lukumäärästä.

Valtuuston koko on olennainen kysymys äänestysaktiivisuuden kannalta. Kuntavaalien osalta on havaittu, että äänestysaktiivisuus kasvaa valtuustopaikkojen myötä. Vaikutus ei johdu ehdokkaiden määrän kasvusta vaan siitä, että yksittäisen äänestäjän mahdollisuus vaikuttaa vaalin lopputulokseen on suurempi, koska viimeiset valtuustopaikat jaetaan pienemmillä äänimäärillä. Vaalien kilpailullisuuden lisääntyminen todennäköisesti myös tehostaa kampanjointia, mikä voi osaltaan helpottaa aluevaltuustojen merkityksen avautumista äänestäjille.

Valtuuston koko on olennainen kysymys äänestysaktiivisuuden kannalta. Kuntavaalien osalta on havaittu, että äänestysaktiivisuus kasvaa valtuustopaikkojen myötä.

Niin äänestäjien kuin puolueiden ja ehdokkaiden kiinnostuksen herättämisen kannalta olennaisin kysymys liittyy aluevaltuustojen päätösvaltaan ja edustajien toimintamahdollisuuksiin päätöksentekoprosesseissa.  Tiivistetysti kyse on siitä, mistä kansalaiset äänestävät ja mistä valtuutetut päättävät. Tältä osin verotusoikeuden puuttuminen on merkittävä seikka. Perustuslakivaliokunta on aiemmissa lausunnoissaan katsonut, että verotusoikeus vahvistaisi kansanvallan toteutumista lisäämällä vaaleilla valitun elimen itsenäistä toimintavaltaa.

Äänestäjille tulisi kyetä viestimään ymmärrettävästi, mitkä kuntien nykyisistä tehtävistä siirtyvät aluevaltuustojen päätettäviksi ja mitä jää jäljelle kunnille, sillä se vaikuttaa paitsi kansalaisten haluun äänestää vaaleissa, myös vaaleihin olennaisesti kuuluvan vastuumekanismin toteutumiseen. Äänestäjille muodostuva selkeä kuva kunnanvaltuustojen ja aluevaltuustojen välisestä työnjaosta on erityisen tärkeää, mikäli ensimmäisiä vaaleja lukuun ottamatta aluevaltuustojen vaalit järjestettäisiin jatkossa yhtäaikaisesti kuntavaalien kanssa.

Äänestäjille tulisi kyetä viestimään ymmärrettävästi, mitkä kuntien nykyisistä tehtävistä siirtyvät aluevaltuustojen päätettäviksi ja mitä jää jäljelle kunnille, sillä se vaikuttaa paitsi kansalaisten haluun äänestää vaaleissa, myös vaaleihin olennaisesti kuuluvan vastuumekanismin toteutumiseen.

Yhtäaikaisuus johtaa helposti vaaliagendojen sekoittumiseen. Se myös lisää politiikan monimutkaisuutta, jonka äänestäjät kokevat jo nyt suureksi. Tämä voi entisestään lisätä osallistumisessa ilmenevää eriytymistä.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestäminen ovat hyvinvointialueiden ja kuntien välisessä työnjaossa keskeisessä roolissa, sillä niiden järjestämiseen kuluu nykyisin noin puolet kuntien kustannuksista. Mikäli soteuudistus toteutuu, syyskuussa 2021 toimikautensa aloittavien kunnanvaltuustojen ratkaistavaksi tulee kysymys sotepalveluiden vastuun siirtämisestä hyvinvointialueille. Asia jakaa kuntia, sillä muutokset ovat selvästi pienempiä siellä, missä on jo integroitu kuntayhtymä. Muissa kunnissa vaaditaan huomattavasti enemmän valmisteluita ja sopeutumista.

Ketkä aluevaaleissa äänestävät ja miten?

Kansanvallan ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta on keskeistä, että jokaisella hyvinvointialueen asukkaalla on kuntavaalien tapaan äänioikeus aluevaaleissa sen sijaan, että se sidottaisiin kansalaisuuteen, kuten valtiollisissa vaaleissa. Ulkomaalaistaustaisten äänioikeutettujen matalan osallistumistason vuoksi tulee panostaa erityisesti siihen, että ulkomaan kansalaiset ovat tietoisia sekä äänioikeudestaan että oikeudesta asettua ehdolle.

Hallituksen esityksessä todetaan, että aluevaaleista säädettäisiin hyvinvointialueesta annettavassa laissa ja valtuuston vaalimenettelystä vaalilainsäädännössä. Tammikuun lopussa vuonna 2022 järjestettävät ensimmäiset vaalit tarjoaisivat siten mahdollisuuden kokeilla koronaviruspandemian tarpeelliseksi osoittamia vaalilainsäädännön uudistuksia, joista keskeinen on kirjeäänestyksen käyttöönottaminen myös kotimaassa.

Ulkomaalaistaustaisten äänioikeutettujen matalan osallistumistason vuoksi tulee panostaa erityisesti siihen, että ulkomaan kansalaiset ovat tietoisia sekä äänioikeudestaan että oikeudesta asettua ehdolle.

Aluevaalit olisivat tähän erinomainen konteksti, etenkin mikäli niiden yhteydessä toimitetaan kunnallinen tai hyvinvointialueen kansanäänestys. Kunnallisissa kansanäänestyksissä kirjeäänestys on jo nyt selvästi suosituin äänestysmuoto. Hallituksen esityksessä myös linjataan, että aluevaltuusto voisi halutessaan päättää kunnan kansanäänestyksen toimittamisesta pelkästään kirjeäänestyksestä. Sen tarjoaminen vaihtoehtoisena äänestysmuotona aluevaaleissa olisi siten luontevaa.

Toinen harkitsemisen arvoinen uudistus olisi äänioikeusikärajan laskeminen 16 ikävuoteen, minkä poliittista kiinnittymistä lisäävästä vaikutuksesta on saatu rohkaisevia kokemuksia eri maista. Näin äänioikeus olisi lähempänä oikeutta tehdä kunnallinen tai hyvinvointialueen kansanäänestysaloite, joka on 15 vuotta täyttäneillä. Samalla poistuisi nykyisessä lainsäädännössä oleva epäsuhta: 15–17-vuotiaat saavat tehdä tai kannattaa aloitetta, mutta eivät saa äänestää varsinaisesta asiasta.

Harkitsemisen arvoinen uudistus olisi äänioikeusikärajan laskeminen 16 ikävuoteen, minkä poliittista kiinnittymistä lisäävästä vaikutuksesta on saatu rohkaisevia kokemuksia eri maista.

Äänioikeusikärajan laskeminen alue- ja kuntavaaleissa sekä kunnallisissa kansanäänestyksissä yhdistettynä syksyllä 2021 voimaan astuvaan oppivelvollisuusikärajan tarjoaisi nuorille varteenotettavan vaikutusmahdollisuuden, joka voitaisiin avata osana koko ikäluokan tavoittavaa toisen asteen opetusta.

Nuorempien ikäryhmien osallistumisen tueksi voisi harkita kohdennettua tiedotusta. Yksi mahdollisuus olisi toteuttaa oikeusministeriön johdolla toisen asteen oppilaitoksissa opiskeleville nuorille suunnattu tekstiviestikampanja, josta on tehty kokeiluja muun muassa Tanskassa. Tekstiviestissä voisi olla linkki esimerkiksi Yleisradion aluevaalikoneeseen sekä yhteistyössä nuorten kanssa laadittuun audiovisuaaliseen vaalimateriaaliin. Sosiaalinen media olisi kampanjan toteuttamisessa keskeisessä roolissa.

Aluevaalikampanjoinnin edellytykset

Yhdenvertaisten vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta niin kutsuttu piilevä äänikynnys, eli prosenttiosuus, jolla puolue varmasti saa yhden paikan valittavaan elimeen, on tärkeä kysymys. Aluevaltuustojen koko vaikuttaa suoraan sen muodostumiseen. Nyt esitetyillä aluilla piilevä äänikynnys jäisi 1–2 prosenttiin eli pienemmäksi kuin kuntavaaleissa ja eduskuntavaaleissa.

Erityisesti ensimmäiset aluevaalit ovat tärkeä ”sisäänheittotuote” aluevaltuustojen poliittiselle tunnettavuudelle, mihin vaikuttavat tarjolla olevien ehdokkaiden pätevyys ja kokemus. Ehdokasasettelu synnyttää kansalaisille kuvan aluevaltuustojen painoarvosta. Näin linjaus, että myös istuva kansanedustaja, Euroopan parlamentin jäsen tai kunnanvaltuutettu voi asettua ehdolle aluevaaleissa, on perusteltu, vaikka se voisikin johtaa tehtävien ja sitä kautta vaikutusvallan keskittymiseen.

Aluevaalien merkityksellisyyden kannalta olisi tärkeää, että tämä heijastuisi puolueiden ehdokaslistoilla. Jotta ehdokasasettelu onnistuu ja ehdokkaat panostavat vaaleihin, aluevaltuustojen edustajille on maksettava työhön nähden kohtuulliset palkkiot.

Ensimmäiset aluevaalit ovat tärkeä ”sisäänheittotuote” aluevaltuustojen poliittiselle tunnettavuudelle, mihin vaikuttavat tarjolla olevien ehdokkaiden pätevyys ja kokemus.

Vaalikampanjoihin on voitava panostaa, jotta ensimmäisistä aluevaaleista ei muodostu heti toisen tai kolmannen asteen vaaleja. Aluevaalit olisivat paremmin näkyvillä, mikäli puolueille myönnettäisiin erillistä rahoitusta vuoden 2022 vaaleihin. Puolueiden niukat kampanjointiresurssit tämän vuoden kuntavaalien ja vuoden 2023 eduskuntavaalien synnyttämässä vaalisumassa voivat ratkaisevasti kaventaa taloudellisesti huonommassa asemassa olevien ja vähemmän tunnettujen ehdokkaiden mahdollisuuksia sekä kampanjointiin että valituksi tulemiseen ja siten heikentää edustuksellisuuden toteutumista. Nämä ovat erityisen keskeisiä kysymyksiä ulkomaalaistaustaisten ehdokkaiden kohdalla.

Esitys aikaistaa ennakkoäänien laskemista kahdella tunnilla on kannatettava: se aikaistaa varsinaisen vaalituloksen selviämistä, koska suuri osa äänistä annetaan nykyisin ennakkoon. Vaalituloksen nopea selviäminen lisää luottamusta koko vaalijärjestelmään ja myös tuloslaskennan seuraamisen kiinnostavuutta.

Kaikissa äänestyspaikoissa tulisi siirtyä käyttämään sähköistä äänioikeusrekisteriä, jonne merkittäisiin tieto äänioikeuden käyttämisestä. Tämä helpottaisi aluevaaleissa vaikeammin tavoitettavat ryhmien tunnistamista, mikä auttaa suunnittelemaan osallistumismuotoja jatkossa mahdollisimman helpoiksi erilaisista taustoista lähtöisin oleville äänioikeutetuille.

Vaalien rinnalla tapahtuvan poliittisen osallisuuden ja vaikuttamisen mahdollistaminen

Hallituksen esityksessä linjataan, että uudistuksen vaikutukset demokratiaan, asukkaiden osallistumismahdollisuuksiin sekä poliittiseen toimintakulttuuriin ja -järjestelmään tulevat merkittävästi riippumaan siitä, millaiseksi hyvinvointialueiden toiminta ja muun muassa toimielin- ja päätöksentekorakenteet muodostuvat. Yhtä paljon uudistuksen demokraattisuuteen tulee vaikuttamaan, missä määrin hyvinvointialuilla otetaan käyttöön lain mahdollistamia osallistumis- ja vaikuttamistapoja, miten niitä eri alueilla sovelletaan ja missä määrin hyvinvointialueiden asukkaat kiinnostuvat vaikuttamisesta ja haluavat osallistua hyvinvointialueen toimintaan.

Kansalaisten osallisuus- ja vaikuttavuusmahdollisuuksien tasapuolisen jakautumisen kannalta on kuitenkin ongelmallista, mikäli niiden järjestäminen jätetään pitkälti hyvinvointialueiden oman aktiivisuuden varaan. Yhdenvertaisten osallisuusmahdollisuuksien turvaamiseksi tulisi hallituksen esityksessä määritellä jokin minimitaso, jolla vaikuttamistavat järjestetään. Nykyinen linjaus, jonka mukaan osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet tulisi ottaa huomioon hyvinvointialuestrategiassa, vaikuttaa ongelmalliselta, sillä kyseiset teemat voivat helposti jäädä akuutimpien vastuiden jalkoihin.

Kansalaisten osallisuus- ja vaikuttavuusmahdollisuuksien tasapuolisen jakautumisen kannalta on ongelmallista, mikäli niiden järjestäminen jätetään pitkälti hyvinvointialueiden oman aktiivisuuden varaan. Riskinä tosiallisten vaikuttamismahdollisuuksien kasaantuminen.

Erilaisten osallistumisväylien, kuten keskustelu- ja kuuntelutilaisuuksien, asukasraatien, kokemusasiantuntijuuden ja osallistuvan budjetoinnin, siirtely yhdeltä hallinnon tasolta toiselle voi esittää hämmennystä ja epätietoisuutta kansalaisten parissa. Kuten hallituksen esityksessä todetaan, asukkaan tulee tietää, missä asioissa tulisi pyrkiä vaikuttamaan kunnan ja missä hyvinvointialueen kautta. Tässä on ilmeisenä riskinä tosiallisten vaikuttamismahdollisuuksien kasaantuminen, kuten aina silloin, kun vastuuta siirretään kansalaisten oman aktiivisuuden varaan.  Lisäksi jotkin vaikuttamismuodot jäävät järjestämisen osalta kunnan ja hyvinvointialueiden välisille katvealueille.

Vanhojen osallistumismuotojen mekaaninen siirtäminen uudelle hallinnontasolle ei liene myöskään sikäli tarkoituksenmukaista, että uudessa tilanteessa tarjoutuu aina mahdollisuus kehittää kokonaan uusia osallistumis- ja vaikuttamismuotoja. Näiden ei tulisi myöskään jäädä pelkiksi kokeiluiksi tai yksittäisten viranhaltijoiden aktiivisuudesta riippuviksi toimintamalleiksi, vaan ne tulisi saada osaksi hyvinvointialueiden päätöksentekorakenteita. Yleisesti ottaen kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet tulisi toteuttaa läheisyysperiaatteen mukaisesti. Tältä osin lähidemokratian lähtökohta on olennainen.

Vaaleja täydentäviin osallistumismuotoihin on sisällytetty myös aloiteoikeutta koskeva osio. Tämä on tärkeä siinäkin suhteessa, että valtakunnallisen kansalaisaloiteinstituution on todettu tasaavan poliittisessa osallistumisessa muutoin ilmeneviä resurssipohjaisia eroja ja se on suosittu etenkin nuorten keskuudessa. Kuten kansanäänestyksen järjestämisessä, myös kansanäänestysaloitteessa on seurattu kuntalain esimerkkiä. Kansanäänestysaloitteen voisi tehdä vähintään neljä prosenttia kunnan asukkaista.

Kunnallisten kansanäänestysaloitteiden esimerkki ei kuitenkaan ole paras mahdollinen, sillä kunnallinen kansanäänestysaloite johtaa vain harvoin kansanäänestykseen. Tämä voi olla hyvinkin turhauttavaa aloitteen tekijöille. Turhautumista voisi lievittää se, että aloitteen tekijöitä kuultaisiin aluevaltuustossa.

Keskeiset mahdollisuudet demokratian kannalta

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisuudistus on laaja kokonaisuus, jolla on vaikutuksia kansalaisten kokemukseen julkishallinnon ja sitä kautta koko poliittisen järjestelmän toimivuudesta. Uudistuksen vaikutuksia kansanvaltaisuuteen, kansalaisten vaikuttamiseen ja demokratiaan ei siten voi rajata uudistuksen muusta sisällöstä irralliseksi osioksi.

Uudistuksessa on lähdetty siitä, että edustuksellisuuden tulee toteutua uuden hyvinvointialueen keskeisen päättävän elimen eli aluevaltuuston valinnassa, ja että vaaleissa tapahtuvaa osallisuutta tulee tukea myös muiden vaikuttamiskanavien kautta. Demokratian edistämisen kannalta nämä ovat erittäin myönteisiä linjauksia.

Miten hyvinvointialuepohjaiselle poliittiselle päätöksenteolle saadaan muodostettua oma identiteetti niin toimintamuotojen, edustusroolien kuin kansalaisten samastumiskokemusten osalta?

Uusi vaalityyppi tarjoaisi mahdollisuuden kokeilla pandemiakestävyyden kannalta välttämättömiä uudistuksia vaalilainsäädäntöön. Näistä keskeisin on kirjeäänestyksen laajentaminen kotimaassa asuviin äänioikeutettuihin. Myös äänioikeusikärajan laskemista tulisi harkita, jotta se olisi linjassa kunnallisen ja hyvinvointialueen kansanäänestysaloiteoikeuden kanssa.

Suurin panostusta vaativa kokonaisuus liittyy siihen, miten hyvinvointialuepohjaiselle poliittiselle päätöksenteolle saadaan muodostettua oma identiteetti niin toimintamuotojen, edustusroolien kuin kansalaisten samastumiskokemusten osalta. Läheisyysperiaatteen huomioiminen osallistumismuotojen suunnittelussa voi edesauttaa tätä tavoitetta.

Tähän nivoutuu myös kysymys tiedosta ja sitä kautta yhdenvertaisuuden turvaamisesta. Uudesta hallintorakenteesta ja siihen sisältyvistä kansalaisten vaikutus-, valvonta- ja vaikutusmekanismeista tulee viestiä siten, että tieto tavoittaa toimintavalmiuksiltaan erilaiset kansalaisryhmät.

Artikkeli perustuu kirjoittajan 28.4.2021 perustuslakivaliokunnalle laatimaan asiantuntijalausuntoon.

Hanna Wass on yleisen valtio-opin dosentti ja ”Kansalaisuuden kuilut ja kuplat (BIBU)” -hankkeen tutkija Helsingin yliopistossa.