Useiden viimeaikaisten eduskuntavaalien alla on toivottu, että uusi strategisempi muoto hallitusohjelmalle auttaisi hallitusta toimimaan tehokkaammin. Tällä kertaa samanlaista optimistista muutospuhetta ei ole.
Muoto seuraa funktiota, sanoivat toiminnallisuutta korostaneet funktionalistiset arkkitehdit. Alun perin tämä periaate viittasi luonnon tarkoituksenmukaisuuteen ja siitä johdettuun hyvän muotoilun päämäärään. Monesti ihannoitujen talonpoikaisesineiden yksinkertainen kauneus perustui funktionalistisen ideologian mukaan siihen, ettei niissä ei ollut mitään turhaa, ja muodoilla oli selkeä tarkoituksensa. Toisaalta esineille voidaan antaa useita funktioita, myös esteettisiä. Funktionalismi on siis sisäisesti ristiriitainen ismi.
Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa tässä mielessä funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite. Hallitusohjelma on haluttu nähdä strategisena ohjelmana, jossa hallitus valitsee merkittävimmät ”strategiset” tavoitteensa yhteiskunnan muuttamiseksi sekä keskeisimmät toteuttamisen välineet.
Tällainen ajattelu on ollut laajasti suosittua ja keskustelu on ollut aktiivista erityisesti eduskuntavaalien alla. Esimerkiksi peräkkäiset mutta poliittisesti toisistaan poikkeavat Juha Sipilän (kesk.) ja Antti Rinteen – Sanna Marinin (SDP) hallitukset sovelsivat kumpikin ohjelmissaan samantyyppisiä strategisen hallitusohjelman piirteitä.
Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite.
Strategisuuteen on myös liitetty joustavuuden ajatus: kun olosuhteet ympärillä muuttuvat, hallitusohjelman tulisi mahdollistaa myös politiikan muuttaminen, kuitenkin pohjimmiltaan strategisten tavoitteiden mukaisesti. Tämä valintojen ja joustavuuden yhteensovittamisen ihanne on kuitenkin osoittautunut käytännön hallituspolitiikassa vaikeaksi toteuttaa.
Marinin hallituksen monikriisinen kausi on tästä uusin esimerkki. Hallituksen ohjelmaan liittyi kunnianhimoisia tavoitteita ohjata Suomi kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää yhteiskuntaa. Näitä ilmensivät myös sen laaja-alaiset ja useita hallinnonaloja kattavat ”strategiset kokonaisuudet”. Kuitenkin koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa ja laukkaava inflaatio tekivät ohjelman johdonmukaisesta noudattamisesta mahdotonta – sen strategisista piirteistä huolimatta.
Vuoden 2023 vaalien lähestyessä kehittämiskeskustelu on ollut aiempaa passiivisempaa ja hillitympää. Osin tämä johtunee kuluneen kauden poikkeuksellisuudesta. Tapahtumat ovat olleet niin mullistavia, että harva odottaisi taitavastikin laaditun hallitusohjelman vastaavan niihin sellaisenaan. Puheenvuoroissa on kuitenkin toistettu samanlaisia kehittämisajatuksia kuin ennenkin. Keskustelu hallitusohjelman muodosta siis jatkuu, vaikka optimistinen ja innostunut sävy vaikuttaa kadonneen.
Yllättävät kriisit eivät kuitenkaan ole ainoa haaste strategisen hallitusohjelman ihanteille. Kertaamme tässä kirjoituksessa kehittämiskeskustelun pääpiirteitä ja ennakoimme, miten myös seuraavalla hallituksella tulee todennäköisesti olemaan haasteita strategisen tyyppisen ohjelman toteuttamisessa.
Ken on heistä kaikkein strategisin?
Vaikka hallitusohjelmat ovat nousseet tärkeään rooliin hallituspolitiikassa jo aiemmin, ohjelman muodon aktiivinen kehittämispolitiikka on uudempaa 2000-luvun kehitystä. Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta.
Ensimmäisenä varsinaisena strategisena hallitusohjelmana pidetään yleensä Juha Sipilän 2015 muodostetun hallituksen ohjelmaa, jota kutsuttiin otsikossakin strategiseksi. Samankaltaisia piirteitä on kuitenkin ollut sekä edeltävissä että sitä seuraavassa hallitusohjelmassa.
Antti Rinteen johtamia hallitusneuvotteluita 2019 jäsennettiin SDP:n ohjelmatyön viitoittamilla ilmiöillä, joilla tarkoitettiin laajoja, hallinnonalat ylittäviä ongelmakokonaisuuksia. Itse ohjelmassa ilmiöistä tuli kuitenkin ”strategisia kokonaisuuksia”, ja siinä puhutaan myös ”strategisen hallitusohjelman johtamisesta”.
Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen vuonna 2011 laadittu ohjelma oli pitkä ja yksityiskohtainen. Sipilän strategista hallitusohjelmaa markkinoitiinkin muutoksena edeltäjäänsä nähden. Kuitenkin jo Kataisen hallitusohjelmassa hyödynnettiin strategia-ajattelua keskeisessä roolissa. Ohjelmasta löytyvät ”hallituksen painopistealueet”, joita kutsutaan myös ”strategisiksi tavoitteiksi” ja ”strategisiksi päämääriksi”. Niiden kunnianhimoisena tarkoituksena oli yhdistää hallituksen toimintaa ja kaikkea päätöksentekoa.
Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta.
Kataisen hallitus käytti strategiakäsitteistöä runsaasti myös hallitusohjelman toimeenpanoon ja seurantaan liittyvässä toiminnassaan. Valtioneuvoston kanslian johdolla ohjelmalle laadittiin ”strateginen toimeenpanosuunnitelma”, jossa painopistealueita kutsuttiin ”strategisiksi politiikkakokonaisuuksiksi”. Sen tarkoituksena oli myös sovittaa ne yhteen hallitusohjelman ”talousstrategian” kanssa, joka puolestaan nojasi valtiovarainministeriön julkisen talouden kestävyysarvioihin. Valtioneuvoston kanslia valmisteli myös ohjelman toteuttamista edistävän ”hallituksen strategiaistunnon” ja ”puolivälin strategiaprosessin”.
Myös edeltävät Matti Vanhasen (kesk.) hallitukset käyttivät tätä käsitteistöä samaan tapaan. Vanhasen ensimmäisen hallituksen ohjelman talouspolitiikkaosioon sisältyi ”hallituksen toimintastrategia”, jota kuvattiin vaalikauden mittaiseksi yrittäjyyttä, kasvua ja työllisyyttä tukevaksi sekä työttömyyttä vähentäväksi toimenpidekokonaisuudeksi. Vanhasen toisen hallituksen talouspolitiikan linjauksia kutsuttiin ”talousstrategiaksi”.
Vuodesta 2003 taaksepäin hallitusohjelmissa ei ole vastaavia strategisia kokonaisuuksia. Jos strategia mainitaan, sillä viitataan hallinnonalakohtaisiin erityisstrategioihin.
Hallinnon kehittäminen kohtaa hallituspolitiikan
Strategisen hallitusohjelman ajatuksen taustalla vaikuttavat aikamme hallinnon kehittämisen ja hallintopolitiikan trendit. Se edustaa niille tyypillistä uudiskieltä ja iskusanoja, joita alan vaikuttajat levittävät ja omaksuvat maasta toiseen. Kansainväliset esikuvat, ylikansalliset mallit ja korkeasti koulutettujen ammattilaisten verkostot tarjoavat paljon suostutteluvoimaista materiaalia kansallista politiikkaa ja uudistamista varten.
Tässäkin asiassa taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD on ollut erityisen vaikutusvaltainen. Se esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. Vuoden 2015 raportissa korostettiin puolestaan, miten hallitusohjelma tarvitsee tuekseen eräänlaisen keskuksen, joka välittää ministeriöihin ”strategiset linjaukset” ja ”hallituksen strategisen vision avainelementit”.
Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin.
Viimeaikaiset hallitukset ovatkin asettaneet hallitusohjelman muodon kehittämistä OECD-suositusten hengessä pohtineita työryhmiä. Vuonna 2010 aloitti virkamiesvetoinen KOKKA-työryhmä. Kataisen hallitusohjelmaa laadittaessa sen ehdotuksia otettiin käyttöön kuitenkin vain pieniltä osin.
Seuraava OHRA-työryhmä asetettiin 2013. Siinä oli edeltäjäänsä kiinteämpi puolueiden edustus, ja mahdollisesti siksi se onnistui saamaan ehdotuksiaan käyttöön paremmin. Tuloksena olivat Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ja ”hallituksen strategiatyöhön” liittyvien tehtävien vakiinnuttaminen valtioneuvoston kansliaan.
Tämän jälkeen vastaavien työryhmien asettamisesta on tullut vaaleja edeltävä rutiini. Puolueiden edustus on myös vakiintunut osaksi toimintaa. PAKURI-työryhmä jätti raporttinsa tammikuussa 2019 ja nyt KOVA-työryhmä helmikuussa 2023.
Strategisen hallitusohjelman ydin
Hallitusohjelmaa kehittäneiden työryhmien ajattelussa on ollut paljon jatkuvuuksia. Niitä voitaisiin kiteyttää kuuteen keskeiseen aiheeseen seuraavasti.
Ensinnäkin esityksissä painotetaan hallituksen yhteistä ja jaettua näkemystä, tilannekuvaa ja tahtotilaa. Hallituksen tulisi aloittaa ohjelmaneuvottelut yhteisen tilannekuvan muodostamisella. Ministereille ja johtaville virkamiehille tulisi saada jaettu näkemys siitä, mihin hallitus ohjelmallaan pyrkii.
Toisekseen, strategisen hallitusohjelman perusperiaatteita ovat keskittyminen ja valikoiminen. Hallitusohjelmissa tulisi olla suhteellisen harvalukuinen määrä (yleensä 3–5) keskeisiä poliittisia tavoitteita, jotka valitaan yhteisen tilannekuvan pohjalta. Niille laaditaan toteuttamissuunnitelma ja seurantaorganisaatio vastuineen, mittareineen ja tarkistuspisteineen. Vaikka hallituksen työhön kuuluu muutakin kuin näiden tavoitteiden edistämistä, ohjelma tulee muotoilla siten, että niihin voidaan viitata kaikessa toiminnassa.
Strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta.
Kolmanneksi, keskeisten tavoitteiden tulisi liittyä laajoihin politiikkakokonaisuuksiin, jotka ylittävät hallinnon sektorirajat. Tätä laaja-alaisuutta ja poikkihallinnollisuutta on kuvattu erilaisilla iskusanoilla ja iskulauseilla, kuten ilmiöpohjaisella politiikalla, viheliäisten ongelmien ratkaisemisella ja siilojen purkamisella.
Neljänneksi, strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta. Erityisesti on korostettu resurssien joustavaa uudelleenkohdentamista. Tällaista reagointikykyä on pyritty edistämään muun muassa budjettikehyksiin jätettävällä kohdentamattomalla määrärahalla.
Viidenneksi, ohjelman pitäisi myös pystyä liittämään tavoitteet taloudellisiin resursseihin. Hallitusohjelman ja talouspolitiikan keskeisten päätösten, kuten budjetti- ja kehyspäätösten, tulisi olla yhteensovitettuja. Erityisesti hallitusohjelman tulisi mahdollistaa resurssien uudelleenkohdennukset budjettikehysten sisällä, ei vain kehystasoa nostamalla.
Kuudenneksi, viimeisimmät työryhmät PAKURI ja KOVA ovat nostaneet edellisten rinnalle myös suunnitelmallisen viestinnän. Sekä hallitusohjelmaneuvotteluista että ohjelman toteuttamisesta halutaan viestiä ”strategisesti” eli yhdenmukaisesti ja päätavoitteisiin keskittyneesti. Kyse on positiivisesta viestinnästä, jolla halutaan tukea hallitusohjelman toteutumista.
Onko hallitusohjelmalla funktiota?
Kun strategia-ajattelusta on tullut hallitusohjelmakeskustelun vakiintunutta valtavirtaa, on hyvä palauttaa mieliin myös, mihin ongelmiin sillä on alun perin haluttu vastata. Erityisen kiinnostava kuvaus löytyy KOKKA-raportista vuodelta 2011. Siinä arvostellaan poikkeuksellisen avoimesti aiempia hallitusohjelmia ja -neuvotteluja.
Raportin mukaan neuvotteluissa strategisten politiikkalinjausten täsmentämiseen jää liian vähän aikaa, kun pääosa kuluu eri puolueiden kynnyskysymyksiksi nostamista yksityiskohdista käytävään keskusteluun. Valmistelutyötä, tiedonhankintaa ja neuvotteluissa sovittuja ratkaisuja hallitsee ”hallinnonalakohtaisen jatkuvuuden periaate”. Menojen uudelleenkohdennuksia on tehty lähinnä kehystason korotuksen muodossa.
Hallitusohjelmat eivät myöskään ole olleet ”kovin tehokkaita laajamittaisempien rakenteellisten uudistusten toteuttamisessa”. Raportin mukaan tällaisia uudistuksia on linjattu sekä liian yleisellä tavoitetasolla että keskittyen joihinkin yksittäisiin neuvotteluissa esille nousseisiin reunaehtoihin. Konkreettiset uudistusmallit ovat jääneet jatkovalmisteluun.
Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin.
Näiden olojen muuttaminen strategisen hallitusohjelman keinoin olisi normaalioloissakin erittäin kunnianhimoinen tavoite. Suomalaista hallituspolitiikkaa määrittää vahvasti monipuoluejärjestelmä ja monipuolueisten hallituskoalitioiden kulttuuri. Siinä hallituspuolueet käytännössä pyrkivät sekä muodostamaan yhteistä näkemystä politiikalleen että varmistamaan itselleen tärkeiden, keskenään usein ristiriitaistenkin tavoitteiden toteuttamisen.
Kirjaaminen hallitusohjelmaan on keskeinen tapa edistää tavoitteita monipuoluehallituksissa, vaikkei se sellaisenaan takaakaan onnistunutta lopputulosta. Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin.
Yksityiskohtainen ohjelma voi olla luottamuksen lukko varsinkin ideologisesti moniarvoisessa koalitiossa. Se voi olla tärkeä erityisesti pienemmille hallituspuolueille, jotka joutuvat ponnistelemaan vähäisemmän vaikutusvaltansa käyttämiseksi. Toisaalta myös suuret hallituskumppanit voivat yrittää sopia hallitusohjelmassa merkittäviä, kiistanalaisia ratkaisuja. Tällaiset hallitusohjelmaan kohdistuvat odotukset todennäköisesti säilyvät, ellei puoluekentässä tapahdu suuria muutoksia – niitäkin joskus ehdotetaan.
Onko strategisella ohjelmalla tulevaisuutta?
Strateginen ohjelma ei myöskään pysty yksinään muuttamaan muita hallituspolitiikkaa määrittäviä institutionaalisia jakoja, kuten valtioneuvoston ministereiden ja ministeriöiden suhteellisen itsenäistä asemaa.
Politiikkaa valmistellaan edelleen ministeriöissä ja sitä jäsennetään ministeriöiden johtamina ja valtion budjetin rakenteen tukemina hallinnonaloina. Tätä jakautumista ylläpitävät niin poliitikot ja virkamiehet kuin järjestöt ja asiantuntijat, jotka edustavat paitsi erilaisia tavoitteita, myös erilaisia tiedollisia näkökulmia politiikkaan ja yhteiskuntaan.
Hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin.
Poikkihallinnollista politiikkaa kannatetaan periaatetasolla laajasti ja sitä on yritetty lähimenneisyydessä edistää hallitusohjelman lisäksi muillakin keinoilla, mutta kyse lienee vaikeammasta kysymyksestä kuin on alkuunkaan ymmärretty. Tietyissä määrin valmistelun jakautuminen on hyväkin asia, joka parhaimmillaan tukee huolellista harkintaa ja erilaisten näkökohtien tuomista päätöksentekoon.
Vastajulkaistu KOVA-raportti heijasteleekin aiempaa maltillisempaa asennetta hallitusohjelman kehittämispolitiikkaan. Siinä korostetaan hallituspolitiikan erityislaatuista luonnetta sekä luottamuksen merkitystä hallituksen toiminnalle.
Luottamus onkin nyt nostettu hallituksen yhteistä näkemystä tärkeämmäksi teemaksi. Kun aiemmissa raporteissa luottamus-sanan eri muodot toistuivat vain 1–3 kertaa, KOVA-raportissa vastaava luku on 20. Yhteinen-sanan eri muotoja KOVAssa on 19, OHRAssa niitä oli 37 ja PAKURIssa 34.
Raportti on muistutus siitä, että hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin. Kuin varmuudeksi raportin kirjoittajat toteavat peräti kolmesti, että hallitusneuvottelut ovat ”vetäjänsä näköinen poliittinen prosessi”.
Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.
Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.
Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Maarten Van Den Heuvel/Unsplash.
