Pienillä valtioilla on omat intressinsä ja mahdollisuutensa navigoida suurvaltojen pelikentällä.
Turvallisuusneuvoston viittä pysyvää jäsenmaata lukuun ottamatta, valtaosaa Yhdistyneiden kansakuntien (YK:n) jäsenmaista voidaan pitää ”pienvaltioina”. Pienvaltiot ovat saaneet YK:ssa näkyvyyttä ja vaikutusvaltaa aktiivisilla aloitteillaan.
Esimerkiksi Singapore johti 60 pienen maan koalitiota, joka aktiivisesti ja äänekkäästi vaikutti YK:n vuoden 2024 tulevaisuushuippukokouksen päätöslauselmaan sopimuksen kehittämiseksi ja pyrki näin varmistamaan sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen vahvistamisen.
Pienvaltioidentiteetti ja pienten valtioiden toimintatavat
Nykyisellään suurvaltakamppailu määrittää kansainvälistä politiikkaa ja instituutioita, kuten YK:ta. Siten on myös kiinnostavaa tarkastella, miten pienvaltiot asemoituvat tähän todellisuuteen ja millaisia strategioita ne hyödyntävät.
Pienvaltioille ei ole yhtä yksiselitteistä kuvausta. Määritelmällisesti pienvaltioita on lähestytty eri näkökulmista ottaen huomioon esimerkiksi valtioiden kyvykkyyksiin tai resursseihin liittyviä objektiivisesti mitattavia määreitä. Vaihtoehtoisesti pienvaltioiden identiteettiä ja toimintaa voidaan esimerkiksi arvioida suhteessa suurvaltoihin tai tarkastella niille ominaisia strategioita kansainvälisissä organisaatioissa, kuten YK:ssa.
Pienvaltiot pyrkivät usein puolustamaan sääntöpohjaista maailmanjärjestystä, mutta niiden toiminta ja keinot YK:ssa ovat varsin erilaisia. Pienvaltioiden koetaan aktiivisen toiminnan sijaan mukautuvan ulkoisiin tapahtumiin ja pienvaltiollisuus voi olla rajoittavaa suhteessa politiikantekoon. Toisaalta pienvaltiollisuus on mahdollista nähdä myös keskeisenä strategiana. Pienvaltiot voivat hakea yhtenäisyyttä muuten varsin erilaisten maiden kesken ja korostaa vastapainoa suurvaltojen vallalle kansainvälisissä järjestöissä. Pienvaltiollisuutta voi siten hyödyntää poliittisessa puheessa eri tavoin.
Pienvaltiot pyrkivät usein puolustamaan sääntöpohjaista maailmanjärjestystä, mutta niiden toiminta ja keinot YK:ssa ovat varsin erilaisia.
Suomen YK-politiikka ja pienvaltioasema on tutkimusaiheena erityisen ajankohtainen. Suomi on hiljattain päättänyt kolmivuotisen jäsenyytensä ihmisoikeusneuvostossa (2022–24) ja hakee turvallisuusneuvoston vaihtuvaksi jäseneksi kaudelle 2029–30. Suomen aloitteellisuus ja aktiivisuus on näkynyt esimerkiksi presidentti Alexander Stubbin yleiskokouspuheissaan tekemissä ehdotuksissa turvallisuusneuvoston laajentamiseksi ja sen edustuksellisuuden parantamiseksi.
Keskeiset poliitikot ja virkahenkilöt rakentavat Suomen kansallista identiteettiä ja kansainvälispoliittista roolia. Tätä identiteettiä voidaan analysoida tuotettujen asiakirjojen, poliittisten tekojen sekä puheiden kautta. Tässä mielessä on erityisen kiinnostavaa pohtia, missä merkityksessä ja keiden tulkinnoissa Suomea voidaan pitää YK:ssa pienvaltiona. Ja edelleen, miten Suomi hyödyntää pienvaltioille ominaisia toimintamalleja, kuten priorisointia ja toimintaa samanmielisissä viiteryhmissä.
Näihin kysymyksiin vastataksemme olemme tarkastelleet Suomen YK-politiikkaa 2000-luvulla keskeisten ulkopoliittisten asiakirjojen ja virkahenkilöiden sekä poliitikkojen haastattelujen avulla.
Erilaiset politiikkadokumentit sisältävät runsaasti suoria ja epäsuoria viittauksia Suomen asemaan pienvaltiona. Tutkimuksessa haastatellut keskeiset virkahenkilöt ja YK-toimijat sen sijaan jakautuivat näkemyksissään. Heidän mukaansa Suomen ei tulisi korostaa pienvaltioasemaansa ja joillain osa-alueilla on mahdollista olla myös kokoaan suurempi. Pienvaltiollisuus voidaan tulkita negatiivisesti, kyvyttömyytenä vaikuttaa asioiden kulkuun eikä se välttämättä sovi yhteen kunnianhimoisemman YK-politiikan kanssa. Toisaalta pienvaltioille ominaisella resurssien rajallisuudella voidaan myös oikeuttaa sitä, miksi joihinkin asioihin ei oteta kantaa tai tehdä uusia aloitteita.
Suomen 2000-luvun YK-politiikassa voidaan tunnistaa pienvaltiostrategioita, kuten asioiden priorisointia sekä liittoutumista ja kumppanuuksien löytämistä eri viiteryhmissä. Suomi on pyrkinyt priorisoimaan politiikkakysymyksiä sekä keskittymään joihinkin erityisaloihin. Tämä on tarkoittanut käytännössä esimerkiksi rahoituksen suuntaamista tietyille järjestöille, kuten tasa-arvojärjestö UN Womenille tai erityisosaamisen kehittämistä muun muassa rauhanvälityksessä ja etenkin vesidiplomatiassa. Erityisesti Pohjoismaat sekä EU-ryhmä muodostavat Suomelle tärkeän vaikuttamisen kanavan kasvattaa vaikutusvaltaansa. Toimintatavoiltaan Suomi on siis muiden pienvaltioiden kaltainen.
Suomen YK-politiikan teemoissa 2000-luvulla on havaittavissa jatkuvuutta, joka on osaltaan vahvistanut maakuvaamme. Suomi on panostanut etenkin tasa-arvoon, naisten ja tyttöjen oikeuksiin sekä rauhan välittämiseen.
Suurvaltakamppailu ja sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen myllerrys
Pohjoismaiden välinen yhteistyö YK:ssa on epävirallista, mutta vilkasta. Viiteryhmänä se on Suomelle erittäin tärkeä ja toiminta perustuu yhtenäiseen pohjoismaiseen identiteettiin ja brändiin. Euroopan unioni (EU) puolestaan tarjoaa vaikutuskanavan laajemmalle poliittiselle vaikuttamiselle. Tietyissä kysymyksissä, kuten ihmisoikeuksissa, myös EU:n sisällä on hajontaa valtioiden näkemysten välillä.
YK:ssa keskeiseen asemaan nousee kumppanuuksien etsiminen globaalilta tasolta. Nykyisen valtiojohdon ajatus arvopohjaisesta realismista korostaa arvojen tärkeyttä, mutta myös yhteistyön välttämättömyyttä sellaisten valtioiden kanssa, jotka eivät jaa samoja arvoja kanssamme. Uusimman ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan Suomen tavoitteena onkin hakea tasaveroista vuoropuhelua ja yhteistyömahdollisuuksia myös muiden kuin viiteryhmämme maiden kanssa.
YK:ssa keskeiseen asemaan nousee kumppanuuksien etsiminen globaalilta tasolta. Nykyisen valtiojohdon ajatus arvopohjaisesta realismista korostaa arvojen tärkeyttä, mutta myös yhteistyön välttämättömyyttä sellaisten valtioiden kanssa, jotka eivät jaa samoja arvoja kanssamme.
Kumppanuuksien löytämiseen ja keskeisiin asemiin pääsemiseen vaikuttavat kuitenkin olennaisesti valtioiden solmimat sitoumukset, panostukset ja yhteisten intressien muotoilu. Esimerkiksi Suomen kehityspolitiikkaa koskevat budjettileikkaukset ja priorisointi voivat siten vaikeuttaa yhteyden löytämistä esimerkiksi globaalin etelän maihin.
Lisäksi kumppanien ja viiteryhmien sisällä tapahtuu jatkuvasti muutoksia. Heikkenevä kansainvälinen sääntöpohjainen maailmanjärjestys vaikuttaa valtioiden välisiin suhteisiin ja intressien määrittelyyn. Kansainvälinen politiikka on lisääntynyt myös epävirallisemmilla kanavilla ja politiikan tekemisen paikoilla. Näihin lukeutuvat alueelliset toimijat, kuten G-maiden tai BRICS-liittouman kokoukset.
Suomella ei ole pääsyä kaikkiin kokoonpanoihin ja siksi sen tulee vaikuttaa osana alueellisia ryhmittymiä. Suomen kannalta voidaankin mainita aktiivisempi vaikuttaminen Pohjoismaiden tai Pohjoismaita ja Baltian maita yhdistävän niin kutsutun NB8 -ryhmän kautta, sekä erityisesti EU:n avulla Suomen kannalta keskeisissä kysymyksissä.
Pienvaltioaseman haasteet ja mahdollisuudet
YK:n 80-vuotisen historian juhlintaa himmentävät kysymykset järjestön legitimiteetistä, maiden sitoutumisesta ja tiettyjen toimintatapojen halvaantuneisuudesta. Esimerkiksi turvallisuusneuvoston jäsenmaat käyttävät veto-oikeuttaan edistääkseen kansallisia intressejään rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisen sijaan. Pääsihteeri Antonio Gutérresin johdolla on nähty erilaisia ehdotuksia YK:n uudistamiseksi ja organisaation toiminnan tehostamiseksi. Hallitustenvälisen organisaation ollessa kyseessä, YK:n muutoksen mahdollistamisessa pääroolissa ovat sen jäsenmaat.
Pienvaltioilla voi olla merkittävä rooli YK:n kehittämisessä. Pienvaltioilta on nähty viime vuosina keskeisiä aloitteita, kuten Liechtensteinin aloite turvallisuusneuvoston jäsenen veto-oikeuden käytön perustelemiseksi yleiskokoukselle. Pienten saarivaltioiden ryhmä taas on ollut erityisen aktiivinen ilmastonmuutokseen vastaamisessa. Myös presidentti Stubb viittasi turvallisuusneuvoston uudistamisen aloitteeseen pienvaltioille epätyypillisenä aloitteena. Koska suurvallat eivät halua oman vaikutusvaltansa vähenevän, on pienten valtioiden oltava aktiivisia.
YK:n 80-vuotisen historian juhlintaa himmentävät kysymykset järjestön legitimiteetistä, maiden sitoutumisesta ja tiettyjen toimintatapojen halvaantuneisuudesta.
Pienvaltioiden usein hyödyntämä strategia liittoutumisesta ei saisi näyttää muiden silmissä blokkiutumiselta. Toisaalta myös viiteryhmien sisällä tapahtuviin muutoksiin ja eriäviin näkemyksiin tulee varautua. Liittolaisuus voi herättää kysymyksiä identiteetistä ja samanmielisyyden jatkuvuudesta. Näin on tapahtumassa esimerkiksi Yhdysvaltojen osalta sen vetäytyessä monenkeskisestä yhteistyöstä ja monista länttä yhdistävistä arvoista. Näihin voidaan lukea ilmastonmuutoksen vastainen työ, oikeusvaltion ja demokratian sekä (sukupuolten) tasa-arvon globaali edistäminen.
Analyysimme perusteella Suomen pienvaltioidentiteetti YK:ssa ei ole kiistaton. Tutkimus vahvistaa käsitystä maiden pienuudesta suhteellisena käsitteenä. YK:n kontekstissa Suomi voi olla huomattavasti suurempi kuin useat muut pienvaltiot. Se voi olla myös ”kokoaan suurempi” joissain temaattisissa kysymyksissä, mikäli se kehittää asiakohtaista asiantuntemustaan.
Suomi ei ole kuitenkaan yksiselitteisesti onnistunut pyrkimyksissään YK:ssa. Sen sijaan se on tasapainotellut kunnianhimoisemman YK-politiikan ja resurssien ristipaineessa. Analyysimme perusteella, esimerkiksi asialistan priorisoinnissa ei ole aina onnistuttu.
Pienvaltioista tai pienvaltiollisuudesta puhuttaessa tulisikin ottaa huomioon, että määrittely riippuu usein havainnoitavasta kohteesta ja havaintojen tekijästä. Pienvaltiokäsitteen problematiikasta huolimatta pienillä valtioilla on omat intressinsä ja mahdollisuutena navigoida suurvaltojen pelikentällä ja pienvaltiostatuksesta voi olla siten samanaikaisesti sekä etua että haittaa.
VTT Hanna Tuominen toimii Jean Monnet -professorina Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa Helsingin yliopistossa.
YTT Anna Kronlund toimii valtio-opin yliopistonlehtorina Turun yliopistossa.
Kirjoitus perustuu Politiikka-lehdessä syyskuussa 2025 julkaistuun artikkeliin Pienvaltiopolitiikkaa suurvaltojen sanelemassa maailmassa? Suomi Yhdistyneissä kansakunnissa 2000-luvulla.
Artikkelin kuvituskuva: Mathias Reding / Unsplash
