Uusliberalismi saranakohdassa

Finanssikriisistä lähtien niin osakeyhtiöiden tarkoitusta, kilpailuoikeuden tehtäviä kuin kansainvälisiä sijoituksia on kyseenalaistettu. Nämä kolme talousoikeudellista esimerkkiä viittaavat siihen, että uusliberalismin huippukausi on päättynyt.

Keskustelu uusliberalismin käsitteestä, sen historiallisesta kehityksestä ja ajallisesta kestosta sekä vaikutuksesta jatkuu vilkkaana eri tieteenaloilla. Antropologit, ekonomistit, kasvatustieteilijät, sosiologit, politiikan tutkijat ja talousmaantieteilijät  määrittelevät jatkuvasti uudelleen uusliberalismin sisältöä ja rajoja. Vähemmän on keskusteltu siitä, miten uusliberalismi on muovannut oikeusajattelua ja miten sen oikeudellisia opinkappaleita on alettu viime vuosina uudelleenarvioida.

Tässä kirjoituksessa tarkastelemme, miten uusliberalismi on konkreettisesti muuttanut oikeusajattelua 1970-luvulta alkaen. Samalla kiinnitämme lainsäädännöstä ja viranomaiskäytännöstä nousevin esimerkein huomiota siihen, miten keskeisistä uusliberaalin oikeusajattelun kulmakivistä on alettu viime vuosina irtautua.

Oikeus uusliberalismin kaudella

Uusliberalismilla on myös merkittävä oikeudellinen ulottuvuus. Käsityksemme mukaan on mielekästä puhua erillisestä uusliberalismin kaudesta ja sille ominaisesta oikeudesta ja sijoittaa tuo kausi 1970-luvulta 2010-luvulle.

Uusliberalismilla on tätä pidempi aatehistoria – käsite luotiin viimeistään 1938  – ja se vaikuttaa edelleen. Edellä mainittu ajanjakso on kuitenkin helppo ymmärtää uusliberalismin huippukaudeksi, josta nyt on siirrytty saranavaiheeseen, jossa keskeisiä uusliberalismin opinkappaleita on laajasti kyseenalaistettu.

Havainnollistamme väitettä kolmella talouselämän oikeudellista sääntelyä koskevalla esimerkillä: keskusteluilla osakeyhtiön tarkoituksesta ja kilpailuoikeuden tehtävistä sekä suhtautumisella kansainvälisiin sijoituksiin.

Keskustelu osakeyhtiön tarkoituksesta

Yksi uusliberalismin kauden suurista liike- ja oikeustaloustieteellisistä manifesteista oli Milton Friedmanin New York Timesissa 1970 julkaistu essee A Friedman Doctrine – The Social Responsibility of Business Is to Increase Its Profits. Tekstissään Friedman esitti yksinkertaisen teesin: yrityksen johdon ainoa tehtävä on toteuttaa sen omistajien tahtoa lainsäädännön asettamissa puitteissa. Omistajien toive taas on tavallisimmin osakkeidensa arvon maksimointi. Ajatus tunnetaan shareholder value -teoriana, koska sen mukaan yritysjohdon tehtävä oli toteuttaa vain osakkeenomistajien etua.

Friedmanin esseen kärki kohdistui niihin, joiden mukaan liiketoiminnalla on lainsäädännön asettamien lisäksi muita sosiaalisia velvoitteita, kuten ylläpitää työllisyyttä tai torjua inflaatiota. Friedmanin mukaan tällaiset kuuluvat demokraattisessa järjestelmässä julkiselle vallalle, joka on vastuussa kansalaisille, toisin kuin yritysjohtajat.

Friedmanin kirjoitus on paitsi kiitetty myös kiistelty. Kriitikoiden mielestä osakkeenomistajien etusijaa korostavaa ajattelua parempi lähtökohta olisi jonkinlainen stakeholder value -teoria, jonka mukaan yhtiöiden johdon tulee punnita useiden eri sidosryhmien, kuten osakkeenomistajien, työntekijöiden, asiakkaiden ja paikallisyhteisöjen, suhteita.

Viime vuosina Friedmanin teoria, että yrityksen tarkoitus on ainoastaan tuottaa voittoa, on hylätty vähintään retoriikan tasolla yhä laajemmin.

Friedmanin edustamasta ajattelutavasta tuli kuitenkin osakeyhtiölainsäädännön ja oikeustaloustieteen perusta. Myös Suomen osakeyhtiölain mukaan osakeyhtiön ”toiminnan tarkoituksena on tuottaa voittoa osakkeenomistajille, jollei yhtiöjärjestyksessä määrätä toisin”.

Viime vuosina Friedmanin teoria on hylätty vähintään retoriikan tasolla yhä laajemmin. Ehkä eniten huomiota herätti Yhdysvaltojen vaikutusvaltaisimmista yritysjohtajista koostuvan Business Roundtable -järjestön vuonna 2019 julkaisema tiedote Statement on the Purpose of a Corporation  -lausunto yrityksen tarkoitusperistä.

Järjestö on jo neljännesvuosisadan ajan julkaissut säännöllisesti tällaisen tiedotteen, mutta nyt siinä hylättiin ensimmäistä kertaa Friedmanin oppi, sillä sen ei katsottu enää vastaavan yritystoiminnan todellisuutta ja pitkäjänteistä sidosryhmäyhteistyötä.  Suunnanmuutos välittää vähintään symbolisen viestin,, mutta se voi johtaa myös laajempaan oikeudelliseen murrokseen.

Keskustelu kilpailuoikeuden tavoitteista

Uusliberalismin kauden toinen tunnettu oikeudellinen ilmiö oli kilpailuoikeuden tavoitteiden uudelleenmäärittely. Tässäkin Friedman oli vaikutusvaltainen taustavaikuttaja, vaikka tärkeimmät konkreettiset muutokset toteuttivat muut. Muutoksen hahmottamiseksi on syytä kerrata, miten kilpailuoikeus (antitrust) syntyi.

Modernissa muodossaan kilpailuoikeus juontaa 1890-luvulle, jolloin Yhdysvalloissa säädettiin ensimmäinen liittovaltiotasoinen kilpailulaki. Taustalla oli huoli aikakauden suurista trusteista eli yrityksistä, joilla oli lähes monopoliasema muun muassa teräksen valmistuksessa, öljyteollisuudessa ja sokerintuotannossa.

Vastareaktiona trusteille syntyi poliittista liikehdintää, joka korosti valtion aktiivista roolia talouden sääntelijänä. Kilpailuoikeus olikin merkittävä teema Yhdysvaltain sisäpolitiikassa 1890-luvulta aina 1930-luvulle.

1930-luvun kilpailuoikeutta leimasi tavoitteiden moninaisuus: kilpailuoikeuden nähtiin estävän taloudellisen vallan keskittymistä, suojaavan demokratiaa, turvaavan kuluttajien etuja ja varmistavan pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytyksiä suhteessa suuryrityksiin.

Seuraava vaihe oli Yhdysvaltain talous- ja poliittisen järjestelmän uudelleenarviointi 1930-luvulla, mikä tunnetaan nimellä New Deal. Sen myötä liittovaltion rooli talouden sääntelyssä korostui ja alkoi modernin amerikkalaisen liberalismin kausi, joka jatkui toisen maailmansodan jälkeen. Tällä kaudella amerikkalainen kilpailuoikeus vaikutti maailmanlaajuisesti, koska Yhdysvaltain rooli maailmantalouden uudelleenrakentamisessa oli tärkeä ja osana sitä muiden maiden haluttiin säätävän amerikkalaistyyppisiä kilpailulakeja.

Aikakauden kilpailuoikeutta leimasi tavoitteiden moninaisuus: kilpailuoikeuden nähtiin estävän taloudellisen vallan keskittymistä, suojaavan demokratiaa, turvaavan kuluttajien etuja ja varmistavan pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytyksiä suhteessa suuryrityksiin.

Uusi muutos alkoi 1960- ja 1970-luvuilla. Yksi avainhahmoista oli amerikkalaisjuristi ja Chicagon koulukunnan edustaja Robert Bork. Chicagon koulu oli joukko talous- ja oikeustieteilijöitä, jotka suhtautuivat epäillen valtion kykyyn säännellä järkevästi markkinoita ja vastaavasti uskoivat markkinoiden tehokkuuteen hyvinvoinnin luojina.

Borkin mukaan kilpailuoikeus oli sisäisesti ristiriitainen järjestelmä, koska sen tavoitteet sotivat toisiaan vastaan. Jos kilpailuoikeus kieltää esimerkiksi yrityskaupat, johtaa se Borkin mukaan usein tehottomuuteen, koska tällöin ei synny mittakaavaetuja. Hinnan tehottomuudesta maksavat lopulta kuluttajat korkeampina hintoina.

Chicagon koulukunnan Robert Bork oli sitä mieltä, että lainsäädännön pitäisi suojata yksinomaan kuluttajahyötyä, vaikka se johtaisi markkinoiden keskittymiseen tai pienyritysten häviämiseen markkinoilta.

Kun kilpailuoikeus suojelee pienyrityksiä suurilta, tarkoittaa se usein kalliimpien hintojen yrityksien suojaamista tehokkaammilta kilpailijoilta. Kärsijöinä ovat taas kuluttajat, jotka nuo korkeammat hinnat maksavat. Borkin mukaan ratkaisu kilpailuoikeuden paradoksiin oli yksinkertainen: lainsäädännön pitäisi suojata yksinomaan kuluttajahyötyä, vaikka se johtaisi markkinoiden keskittymiseen tai pienyritysten häviämiseen markkinoilta.

Tämä kuluttajahyödyn maksimoinnin periaate löi Yhdysvalloissa läpi 1970- ja 1980-luvuilla ja se oli muun muassa presidentti Ronald Reaganin kaudella kilpailuoikeuden johtotähti. Käytännössä se tarkoitti kilpailuoikeuden täytäntöönpanon lieventymistä ja edesauttoi muun muassa 1980-luvun yrityskauppa-aaltoa.

Viime vuosina keskustelu kilpailuoikeuden tavoitteista on käynyt kiivaana.

Viime vuosina keskustelu kilpailuoikeuden tavoitteista on käynyt kiivaana. Esimerkiksi Saksan ja Ranskan hallitukset ovat vaatineet kauppapolitiikan kytkemistä kilpailuoikeuteen siten, että kilpailuviranomaiset suojaisivat eurooppalaisia yrityksiä kansainväliseltä kilpailulta.

Toinen ajankohtainen keskustelu koskee ympäristönäkökohtien kytkemistä kilpailuoikeuteen. On muun muassa esitetty, että kilpailijoiden väliseen yhteistyöhön olisi suhtauduttava perinteistä kilpailuoikeutta myönteisemmin silloin, kun yritykset pyrkivät vastaamaan ilmastonmuutoksen haasteisiin.

Kolmas laaja keskustelu keskittyy teknologiayhtiöiden ja alustojen asemaan. Perinteinen hintateoria on tylppä ase Facebookia ja Googlea sekä Amazonia vastaan, koska ne tarjoavat palveluita usein ilmaiseksi. Ongelmia syntyy pikemminkin yksityisyydensuojassa tai demokratian toiminnassa, jos taloudellinen- ja mediavalta keskittyy näihin.

Perinteinen hintateoria on tylppä ase Facebookia ja Googlea sekä Amazonia vastaan, koska ne tarjoavat palveluita usein ilmaiseksi.

Yhdysvalloissa onkin vireillä kanne Facebookin hajottamiseksi. Sen historiallinen esikuva on liittovaltion korkeimman oikeuden vuonna 1911 tekemä päätös hajottaa Standard Oil -trusti. Kilpailuoikeus ei ole ollut poliittisen ja yhteiskunnallisen keskustelun valokeilassa samaan tapaan sitten 1930-luvun. Yhteistä useimmille puheenvuoroille on juuri uusliberalismin hylkääminen.

Ulkomaalaisten yritysostojen valvonta kiristyy

Kolmas uusliberalismin kaudelle ominainen ilmiö oli erittäin myönteinen suhtautuminen kansainvälisiin sijoituksiin ja yrityskauppoihin. Konkreettinen esimerkki tästä ovat vuosittain tehtävät vertailut siitä, miten paljon eri maihin on tehty ulkomaisia investointeja ja kuinka avoimena maiden investointipolitiikkaa ja -sääntelyä voidaan pitää. Oikeudellisesti tämä tarkoitti pääomamarkkinoiden vapauttamista ja erilaisten investointirajoitteiden purkamista. Myös Suomessa ulkomaalaisten investointien tekemistä on johdonmukaisesti helpotettu 1980-luvulta alkaen.

Tämän kehityksen intellektuaalisia avainhahmoja eivät olleet Friedman tai muut Chicagon koulukunnan edustajat. Heidän sijaansa taustalla vaikuttivat ennen kaikkea henkilöt, joita historioitsija Quinn Slobodian on kutsunut Geneven koulukunnaksi. Tällä koulukunnalla oli yhteyksiä saksalaiseen ordoliberalismiin ja Chicagon koulukuntaan, mutta heidän tukikohdakseen muodostuivat Genevessä sijaitsevat kansainväliset instituutiot, kuten kansainvälisen kaupan edistämiseksi 1947 solmittu tulleja ja kaupankäyntiä koskeva yleissopimusjärjestelmä GATT ja Maailman kauppajärjestö (WTO) sekä sveitsiläiset yliopistot.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka on horjunut jo aiemmin, mutta etenkin viimeisten kolmen vuoden aikana lukuisat valtiot ovat tehostaneet ulkomaisten sijoitusten sääntelyä.

Slobodian luonnehtii Geneven koulukunnan tavoitteeksi talouden ja pääomien suojaamista uhkaavina pidetyiltä nationalismilta, demokratialta ja kolmannen maailman maiden itsenäistymiseltä. Heidän huomattavin saavutuksensa oli ulottaa uusliberalismi kansallisvaltioiden tasolta ylikansallisiin yhteyksiin. Instituutiotasolla tätä ilmensivät muun muassa Maailman kauppajärjestö ja erilaiset investointisuojasopimukset. Kehitys osuu ajallisesti yksiin eurooppalaisten ajaman rahoitusmarkkinoiden ”hallitun globalisaation” kanssa.

Viime vuosina tuuli on kuitenkin kääntynyt. Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka on horjunut jo aiemmin, mutta etenkin viimeisten kolmen vuoden aikana lukuisat valtiot ovat tehostaneet ulkomaisten sijoitusten sääntelyä koronaviruspandemian siivittämänä.

Lisääntyneen sääntelyn lisäksi kansallisten viranomaisten herkkyys puuttua rajat ylittäviin sijoituksiin on kohonnut. Esimerkiksi vuonna 2018 yli 11 prosenttia rajat ylittävistä yrityskaupoista epäonnistui kiristyneen investointipolitiikan takia.

Suomessakin uudistettiin syksyllä 2020 laki ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta. Uudistus toteutettiin kansallisen turvallisuuden varjolla, mutta sillä voi olla laajempia vaikutuksia muun muassa yrityskauppamarkkinaan.

Koronaviruspandemia suitsi kansainvälisiä investointivirtoja entisestään, mutta pääomien vapaa liikkuvuus on kaventunut OECD:n mukaan jo useita vuosia.

Uusliberalismi hiipumassa?

Nämä kolme talousoikeudellista esimerkkiä viittaavat siihen, että uusliberalismin huippukausi on päättynyt.

Kehitys alkoi viimeistään vuosien 2007-2009 finanssikriisistä ja sitä on vauhdittanut laajamittainen tyytymättömyys talouskuripolitiikkaan, keskustelu ilmastonmuutoksesta sekä käynnissä oleva pandemia, jonka aikana valtioiden ja keskuspankkien aktiivinen rooli taloudessa on korostunut voimakkaasti.

Muitakin esimerkkejä löytyy: keskustelu rahapolitiikan alistamisesta valtiontalouden tarpeisiin ja keskuspankkien vahva rooli taloudessa sekä talouskuripolitiikan entistä laajamittaisempi kritiikki kertovat samaa tarinaa.

Puhumme mieluummin uusliberalismin saranakohdasta kuin romahduksesta.

Tulevaisuuden ennustaminen on kuitenkin riskialtista. Siksi puhumme mieluummin uusliberalismin saranakohdasta kuin romahduksesta.

Jos kirjoituksessa esitetyt keskustelut ja kehityskulut jatkuvat samansuuntaisina, saattaa ajanjakso 1970-luvun puolivälistä finanssikriisiin näyttäytyä jälkipolville erillisenä historiallisena ajanjaksona, uusliberalismin aikana, joka nyt on päättynyt.

Toni Malminen on kilpailu- ja asianajajaoikeuden työelämäprofessori Itä-Suomen yliopistossa ja yritysjuridiikan yliopistonlehtori Tampereen yliopistossa.

Mikko Rajavuori on Suomen Akatemian tutkijatohtori Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.